Uzasadnienie
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaskarżoną decyzją z dnia [...]. znak [...] na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U z 2000 r. nr 100, poz. 1086 ze zm.), § 36 pkt 6 i § 39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454) oraz art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania I. M. od decyzji Starosty z dnia [...] 2005 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków obrębu N. powiat P. wykonanego w 2002 r. w zakresie pozycji rejestrowej nr 1 obejmującej działkę nr 2 o pow. 0,3299 ha, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzją z dnia [...] 2005 r. Starosta zatwierdził projekt operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków obrębu N. w zakresie danych objętych pozycją rejestrową nr 1 rejestru gruntów działka nr 2 o powierzchni 0,3299 ha. Prace modernizacyjne wykonano na podstawie opracowanego i zatwierdzonego projektu operatu modernizacji istniejącej ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków. Przebieg granic działek został przyjęty zgodnie z dotychczas obowiązującym operatem ewidencji gruntów z 1985 r.
W odwołaniu I. M. podniosła, że nie zgadza się na wprowadzoną zmianę z uwagi na to, że Starosta zatwierdzając ponownie ww. operat nie dokonał zaleceń Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, zawartych w decyzji z dnia [...] 2004 r. nr [...] uchylającej wcześniejszą decyzję. Ponadto strona wniosła zastrzeżenia co do przyjętego przebiegu granic dawnej działki nr 11 i prosi o ponowne i wnikliwe rozpatrzenie sprawy.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że decyzją odwoławczą z dnia [...] nr [...] uchylono w całości decyzję Starosty z dnia [...] nr [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia, zalecając przeprowadzenie ponownej analizy wszystkich dokumentów, rozpatrzenie złożonych przez odwołującą się uwag i zastrzeżeń oraz ustosunkowanie się do zarzutów stawianych w odwołaniu i piśmie z dnia [...] sierpnia 2004 r. Wynikiem realizacji tych zaleceń jest wydana przez Starostę decyzja, którą zatwierdził projekt operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków obrębu N. w stosunku do przedmiotowej działki i nie uwzględnił zastrzeżeń złożonych do projektu operatu opisowo-kartograficznego w zakresie działki nr 2.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że przebieg granic działki nr 2 przyjęty został według danych zawartych w dotychczasowym operacie ewidencji gruntów. Postępowanie w tym zakresie jest zgodne z § 36 pkt 6 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Projekt operatu został ponownie wyłożony do wglądu zainteresowanych osób, po uprzednim ich powiadomieniu pismem z dnia [...] lutego 2005 r., jednak żadna z osób nie stawiła się do zapoznania z projektem, a jako swoje wyjaśnienie I. M. przesłała kolejne pismo.
Rozpatrując sprawę należy wziąć pod uwagę fakt, że granice działki zostały przyjęte według operatu ewidencji gruntów z 1985 r. Wówczas to protokół ogłoszenia stanu posiadania został podpisany przez jednego z współwłaścicieli A. K. S. W wyniku modernizacji w 1985 r. zmieniono w stosunku do danych ewidencji założonej w 1968 r. oznaczenie działki z nr 11 o pow. 0,3263 ha na nr 2 o pow. 0,3299 ha.
Starosta w uzasadnieniu decyzji wyjaśnia, że pole powierzchni było przyjęte w 1968 r. z obliczeń z wykorzystaniem miar odczytanych z map, a w roku 1985 na podstawie obliczeń metodą analityczną – ze współrzędnych punktów załamań granic. W roku 2002 wykonawca modernizacji nie ustalał przebiegu granic nieruchomości, a zgodnie z założeniami projektu przyjął dane do komputerowego opracowania (zarówno część opisową, jak i graficzną) według operatu z 1985 r.
Bardzo istotne znaczenie dla sprawy ma fakt, że w 1998 r. na wniosek jednego ze współwłaścicieli, A. W., dokonano aktualizacji numeru i powierzchni działki w księdze wieczystej KW [...] na nr 2 o pow. 0,3299 ha. Potwierdza to protokół z badania księgi wieczystej z dnia [...] września 2004 r. sporządzony przez pracownika Starostwa Powiatowego. Zmiana wpisu w księdze wieczystej jest zgodna z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. nr 124, poz. 1361 ze zm.), który stanowi, że w razie niezgodności danych z ewidencji gruntów i budynków z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej, sąd rejonowy dokonuje na wniosek właściciela, sprostowania oznaczenia nieruchomości na podstawie danych z tej ewidencji.
Ponadto art. 26 ust. 1 tej ustawy stanowi, że podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane z ewidencji gruntów i budynków, a załączony do akt sprawy wypis z rejestru gruntów potwierdza zgodność powierzchni działki z operatem ewidencyjnym i powołaną księgą wieczystą.
Przesłany przez I. M. plan z 1925 r. jest mapą jednostkową, która nie posiada odniesienia do jednolitej osnowy geodezyjnej dla mapy ewidencji gruntów i budynków.
Ponadto w aktach sprawy znajduje się kserokopia postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] lipca 1999 r., z którego wynika, że toczyło się postępowanie w sprawie zniesienia współwłasności działki nr 2, lecz zostało zawieszone do czasu zakończenia rozgraniczenia działki nr 2 z działkami sąsiednimi. Z kolei zgodnie z § 39 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych z założeniem ewidencji. W razie ich wystąpienia przebieg spornych granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie.
Na decyzję z dnia [...] 2005 r. I. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając organowi prowadzącemu postępowanie administracyjne naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. oraz zasady zapewniającej stronom czynny udział w postępowaniu. Skarżąca podnosi, że według dokumentacji podatkowej z lat 60. ogólna powierzchnia nieruchomości wynosił nawet 3981 m2, w tym powierzchnia gruntu pod budynkiem wynosiła 700 m2. W roku 1985 granice oraz powierzchnia terenu uległy zmianie, a zmiana ta dotyczyła pozbawienia właścicieli przeszło 600 m2 nieruchomości, a nie jak podaje organ w decyzji, zwiększenia powierzchni z 0,3263 ha na 0,3299 ha. W decyzjach obu instancji organy pomijają przyczyny braku kilkuset metrów kwadratowych powierzchni. Nie zbadano również ksiąg hipotecznych wymienionych w dokumencie Sądu Rejonowego w z 1960 r. Decyzje podejmowane są bez pomiarów terenu, na podstawie przepisywania błędnych danych z dokonanego w 1985 r. protokołu modernizacji gruntu, który podobno został podpisany przez jedną ze współwłaścicielek A. K.-S.
Według wiedzy skarżącej w 1985 r. na podpisanie protokołu nie stawił się nikt, jednakże z uwagi na fakt, że dokument został ujawniony po śmierci ww. współwłaścicielki, ustalenie wiarygodności tego faktu jest utrudnione.
Podobnie ma się sprawa zmian naniesionych przez A. W. w hipotece w roku 1998. Zmiany hipoteczne dokonane zostały bez powiadomienia pozostałych współwłaścicieli, wbrew ich woli, a ponadto nastąpiły w okresie o kilka lat późniejszym niż powstały fakt i nie mogą być motywacją zawartą w decyzjach organów administracji, której bazą jest 1985 r. Sprostowanie zapisów hipotecznych dokonanych w 1998 r. jest możliwe na drodze postępowania cywilnego, jednakże po uprzednim zakończeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia faktycznych granic i pomiarów gruntu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że projekt modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu N. wykonano na zlecenie Starostwa Powiatowego. Prace modernizacyjne prowadzono na podstawie opracowanego i zatwierdzonego projektu modernizacji istniejącej ewidencji gruntów. Przebieg granic działek został przyjęty według danych zawartych w dotychczas obowiązującym operacie ewidencji gruntów z 1985 r. Projekt operatu został ponownie wyłożony do wglądu zainteresowanych osób, po uprzednim ich powiadomieniu pismem z dnia [...] lutego 2005 r., jednak mimo to żadna z osób nie stawiła się do zapoznania z projektem. W związku z tym zarzut skarżącej, że naruszono zasady zapewniające stronom czynny udział w postępowaniu nie znajduje uzasadnienia.
Granice działki zostały przyjęte według operatu ewidencji gruntów z 1985 r., który stanowi dokumentację przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] stycznia 1985 r. za numerem [...].
Bardzo istotne znaczenie dla sprawy ma fakt, że w 1998 r. na wniosek jednego ze współwłaścicieli A. W dokonano aktualizacji numeru i powierzchni działki w księdze wieczystej KW [...] na nr 2 o pow. 0,3299 ha. Potwierdza to protokół z badania księgi wieczystej z dnia [...] września 2004 r. sporządzony przez pracownika Starostwa Powiatowego. Zmiana wpisu w księdze wieczystej jest zgodna z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, który stanowi, że w razie niezgodności danych z ewidencji gruntów i budynków z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej, sąd rejonowy dokonuje na wniosek właściciela sprostowania oznaczenia nieruchomości na podstawie danych z tej ewidencji.
Ponadto art. 26 ust. 1 tej ustawy stanowi, że podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane z ewidencji gruntów i budynków, a załączony do akt sprawy wypis z rejestru gruntów potwierdza zgodność powierzchni działki z operatem ewidencyjnym i powołaną księgą wieczystą. Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych dotyczy praw do nieruchomości, a nie powierzchni działek wykazanych w dziale I księgi wieczystej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269) i art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego.
W ocenie sądu skarga I. M. zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 2005 r. znak [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracyjny jest zobowiązany z urzędu ustalić krąg stron danego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 1998 r., sygn. I SA/Lu 684/97, LEX nr 34726); prawidłowość powyższych ustaleń kontroluje organ odwoławczy. W przedmiotowej sprawie Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydając zaskarżoną decyzję i utrzymując w mocy niejednoznaczne ustalenia organu pierwszej instancji, Starosty, dotyczące podmiotów owego postępowania, dopuścił się naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej k.p.a.).
Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wynika, iż interes prawny, o którym mowa w wyżej przytoczonym przepisie, ma charakter materialnoprawny, oparty jest więc na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2001 r., sygn. akt I SA 2326/00, LEX nr 54528). W dziedzinie ewidencji gruntów i budynków przepisami prawa materialnego są ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy wykonawcze do niej. Według § 46 ust. 1 wydanego na podstawie tej ustawy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. nr 38, poz. 454) dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. W § 10 i 11 wymieniono między innymi właścicieli nieruchomości, użytkowników wieczystych gruntów, jednostki organizacyjne sprawujące zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami i innych.
Przedmiotowa nieruchomość, działka nr 2 obrębu N., jest przedmiotem współwłasności, przymiot strony w świetle art. 28 oraz § 10 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków służy zatem osobom będącym współwłaścicielami działki nr 2, a jeżeli którykolwiek z nich nie żyje - spadkobiercy lub spadkobiercom nieżyjącego.
Jak wynika z akt sprawy – pismo A. R. z dnia [...] września 2005 r. E. B. zmarła dnia [...] stycznia 2000 r. a jej spadkobierczyniami są córki A. R. i M. T. Dodatkowo na fakt, iż E. B. i W. S. współwłaścicielki przedmiotowej działki nie żyją, powoływała się skarżąca I. M. w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji z dnia [...] 2005 r., jak również w trakcie toczącego się postępowania odwoławczego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2005 r. skierowanym do Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.
Organ I instancji posiadał więc informację od uczestników postępowania, że kilkoro spośród współwłaścicieli działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania nie żyje.
Pomimo tego, organ odwoławczy nie przeprowadził kontroli prawidłowości ustaleń kręgu podmiotowego postępowania.
Podnieść należy, że zgodnie z art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Postępowanie dowodowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest prowadzone zatem w ograniczonym zakresie, wyłącznie z dokumentów i pod warunkami określonymi w powołanym wyżej art. 106 § 3 i § 5.
W stanie faktycznym niniejszej sprawy Sąd nie miał możliwości dokonania oceny prawidłowości ustalenia przez organy kręgu podmiotowego postępowania administracyjnego ani możliwości oceny dokonanej przez organ odwoławczy kontroli czynności organu I instancji pod tym względem.
W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek ustaleń, czy następcy prawni nieżyjących osób byli organom znani, czy zawiadomiono ich o czynnościach w sprawie.
Wobec powyższego zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie przez organ ją wydający przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) należało uchylić. Ponownie przeprowadzając postępowanie odwoławcze Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podda wyczerpującej ocenie prawidłowość decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] znak [...], w szczególności pod względem określenia stron postępowania, i wyda rozstrzygnięcie z uwzględnieniem obowiązujących norm prawa materialnego oraz przepisów postępowania.
Z powyżej wymienionych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.