Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej, po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], odmawiające przyznania zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór w okresie pierwszych sześciu miesięcy przechowywania pojazdów usuniętych z drogi publicznej w sprawach:
- - [...] – samochód Audi A6 nr rej. [...],
- - [...] – samochód Polonez nr rej. [...],
- - [...] – samochód osobowy Fiat 126 nr rej. [...],
- - [...] – samochód osobowy Peugeot nr rej. [...],
- - [...] – samochód osobowy Fiat 126p nr rej. [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Organ II instancji nie podzielił zarzutów zawartych w zażaleniu, podtrzymując stanowisko organu pierwszoinstancyjnego. Podniósł, że pojazdy są usuwane z drogi przez podmioty wyznaczone przez właściwego starostę. Zarówno odholowanie jak i utrzymanie pojazdu na parkingu strzeżonym jest odpłatne, a wydanie takiego samochodu właścicielowi może nastąpić jedynie po przedstawieniu dowodu uiszczenia opłaty w wysokości określonej uchwałą rady powiatu. Z powyższego wynika, iż odbywa się to na koszt właściciela, który powinien odebrać pojazd najpóźniej w terminie sześciu miesięcy od dnia jego odholowania na parking.
Po upływie tego terminu – zgodnie z treścią art. 130a ust. 10 ustawy - Prawo o ruchu drogowym uznaje się, że pojazd został porzucony przez właściciela z zamiarem wyzbycia się i przechodzi na własność Skarbu Państwa. Decyzja właściwego Naczelnika Urzędu Skarbowego o stwierdzeniu nabycia własności pojazdu ma charakter deklaratoryjny i potwierdza tylko to co nastąpiło z mocy prawa.
Początkowym terminem ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów związanych ze sprawowaniem dozoru za pojazd jest data, w której Skarb Państwa stał się jego właścicielem, a zatem po upływie 6 miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Z tą bowiem datą Skarb Państwa wszedł w prawa i obowiązki dotychczasowego właściciela. Przed upływem tego terminu wszelkie prawa do pojazdu posiadał dotychczasowy właściciel, a więc i obowiązki związane z jego posiadaniem obciążają właśnie jego.
Żalący zwracają uwagę, że przedsiębiorca prowadzący parking nie może domagać się zapłaty za parkowanie pojazdów w procesie cywilnym, a wyłącznie w drodze postępowania administracyjnego. Jest to stanowisko słuszne, potwierdzone m.in. przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 19 czerwca 2007 r. (sygn. III CZP 47/07). Powyższe oznacza tyle, że w relacjach miedzy przedsiębiorcą przechowującym pojazd usunięty z drogi przez policję a organem reprezentującym Skarb Państwa, właściwa jest droga administracyjna. Nie wynika jednak z tego, że Skarb Państwa jest zobowiązany do zapłaty należności za okres, gdy pojazd nie stanowił jeszcze jego własności. Pogląd taki prezentuje aktualne orzecznictwo NSA. Do przyznania należności z tytułu dozoru pojazdów za okres wskazany przez żalących, tj. za 6 miesięcy od dnia usunięcia pojazdów z drogi, czyli za okres przed przejściem na rzecz Skarbu Państwa, brak jest podstawy prawnej.
Organ II instancji uznał, że w tych okolicznościach zarzut wadliwego zastosowania przepisu art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym, jest nieuprawniony. Nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, albowiem nie można było przyznać należnego wynagrodzenia za okres przed przejęciem na własność Skarbu Państwa przechowywanych ruchomości (5 samochodów osobowych wymienionych w sentencji zaskarżonego postanowienia).
Skargę sądową na powyższe postanowienie złożyli M.R. I W.R prowadzący działalność w formie spółki cywilnej "A.", wnosząc o jego uchylenie.
Skarżący powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego (postanowienia: z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. II CSK 284/08 i z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. V CSK 332/08) podnieśli, że podmiot, którego dozorem objęty został pojazd, w razie sporu o wynagrodzenie za przechowywanie pojazdu w okresie poprzedzającym przejście pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, może wystąpić na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do naczelnika właściwego urzędu skarbowego o przyznanie wynagrodzenia. Zgodnie bowiem z § 1 i § 3 pkt 2b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449) – przepisy tej ustawy rozciąga się nie tylko na ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie przepisów o likwidacji niepodjętych depozytów i nieodebranych rzeczy, ale także na ruchomości, które nie stanowią własności Skarbu Państwa, jeżeli podlegają likwidacji na podstawie przepisów dotyczących nieodebranych rzeczy.
Ponadto przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stosuje się – na podstawie § 4 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia – odpowiednio do naczelników urzędów skarbowych – w odniesieniu do przechowywania ruchomości innych niż określone w pkt 1 i 2 oraz likwidacji ruchomości innych niż określone w pkt 1 tegoż § 4. Na postanowienie naczelnika urzędu skarbowego przysługuje zażalenie do dyrektora izby skarbowej, z możliwością zaskarżenia jego decyzji skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego, od którego przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podmiot, na którego parkingu pojazd został umieszczony w trybie określonym w art. 130a ust. 5c nie jest więc pozbawiony drogi sądowej w zakresie dochodzenia wynagrodzenia za przechowywanie takiego pojazdu; jest to – ze względu na publicznoprawny charakter stosunku prawnego w zakresie przechowywania pojazdu – droga przed sądami administracyjnymi, nie zaś powszechnymi. Na podstawie art. 102 ustawy egzekucyjnej, to organ egzekucyjny, a nie właściciel przyznaje wynagrodzenie za sprawowany dozór.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Sąd zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Badając legalność zaskarżonego postanowienia, należy ocenić je w aspekcie przepisów obowiązujących w dacie jego wydania.
Stosownie do art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm. – dalej jako p.r.d.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 czerwca 2009 r. (zob. pkt II wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. P 4/06 – Dz. U. Nr 100, poz. 649 oraz uzasadnienie – OTK-A 2008/5/76) – pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1 lub 2 i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy.
Przez pewien okres czasu w orzecznictwie dominował pogląd, że początkowym terminem ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów związanych ze sprawowaniem dozoru za pojazd jest data upływu 6-miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 130 a ust. 10 p.r.d. (zob. np. wyroki NSA: z dnia 7 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1141/08; z dnia 8 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1184/05).
Radykalny zwrot w judykaturze nastąpił, w związku z podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. I OPS 1/10 – LEX nr 621105). W myśl tej uchwały: "Jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi (...) nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449)".
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości powyższe stanowisko, przyjmując za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że nie ma racjonalnych przesłanek, aby w okresie poprzedzającym przejście pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, stosunek prawny powstały wskutek umieszczenia pojazdu w trybie administracyjnym na wyznaczonym przez starostę parkingu różnie kwalifikować w zależności od tego czy właściciel odbierze pojazd, czy też nie odbierze go w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia z drogi.
"Istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym, które jest wykonywane przez organy administracji publicznej, ale w części także przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro zatem zadanie to jest wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki także z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków.
Jakkolwiek, co do zasady, należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu, to jednak w sytuacji gdy właściciel nie odbierze pojazdu i nie uiści tych należności, nie można pozbawić jednostki wykonującej zlecone jej zadanie publiczne należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów".
Z tych względów uznać trzeba, że organy obu instancji przyjmując wadliwą wykładnię art. 130a ust. 10 p.r.d., nie dokonały elementarnych ustaleń w zakresie oceny żądania strony co do wysokości koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu w okresie 6 miesięcy od dnia usunięcia pojazdów z drogi (art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z § 3 pkt 1 lit. c) cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r.).
Skoro zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie pierwszoinstancyjne zapadły z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego oraz postępowania (art. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przeto podlegają one uchyleniu.
Mając powyższe na uwadze należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II sentencji uzasadnia art. 200 p.p.s.a.
Ponownie rozpatrując sprawę, organy dostosują się do powyższych wskazań, a nadto uwzględnią następujące uwagi.
Do czasu wejścia w życie pkt II sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. P/06 – postępowanie, poczynając od momentu usunięcia pojazdu z drogi, a kończąc na procedurze likwidacyjnej było kilkuetapowe.
- 1) Pierwsza faza dotyczyła postępowania prowadzonego przez właściwe organy. Rozpoczynała się od wydania dyspozycji usunięcia lub przemieszczenia pojazdu z drogi, a kończyła na umieszczeniu pojazdu na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie (art. 130a ust. 4 i ust. 5c p.r.d.).
- 2) Druga faza uruchamiana była w przypadku nieodebrania pojazdu przez właściciela w terminie 6 miesięcy od dnia jego usunięcia i kończyła się wydaniem decyzji przez naczelnika właściwego urzędu skarbowego o przejęciu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa (art. 130a ust. 10 p.r.d. i § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów - Dz. U. Nr 191, poz. 1377 ze zm.).
- 3) Trzecia faza związana była z żądaniem podmiotu prowadzącego parking, dotyczącym przyznania należności, o których mowa w art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Decyzja o przejęciu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa miała wprawdzie charakter deklaratoryjny, ale bez takiej decyzji nie można było stosować § 3 cyt. wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r.
Ustawa z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018 ze zm. – zwana dalej ustawą nowelizującą p.r.d.), wprowadziła istotne zmiany przepisów p.r.d.
Art. 130a ust. 10 w nowym brzmieniu stanowi, że starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu (...). Stosownie zaś do art. 130a ust. 10e p.r.d. – sąd orzeka o przepadku pojazdu na rzecz powiatu, po stwierdzeniu zaistnienia określonych przesłanek ustawowych.
W myśl art. 130a ust. 10h zdanie 2 p.r.d. – decyzję o zapłacie kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu wydaje starosta.
Przepisy przejściowe ustawy nowelizującej p.r.d. przewidują, że jeżeli do czasu jej wejścia w życie, nie nastąpiło przejście własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa w myśl art. 130a ust. 10 w dotychczasowym brzmieniu, wówczas starosta występuje do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu (art. 10, art. 11 i art. 12 ust. 2).
Stosownie zaś do art. 12 ust. 1 p.r.d. – postępowania w sprawach przejęcia na rzecz Skarbu Państwa własności pojazdów nieodebranych przez uprawnione osoby w terminie określonym w art. 130 a ust. 10 ustawy zmienionej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się, a sprawy przekazuje się właściwym starostom. Przepis art. 11 stosuje się odpowiednio.
Żaden przepis ustawy nowelizującej p.r.d. nie reguluje jednak sposobu procedowania w przypadku niezakończenia postępowań prowadzonych przez organ egzekucyjny, w związku z żądaniem podmiotu prowadzącego parking, dotyczącym przyznania kosztów przechowywania pojazdów.
Należy jednak przyjąć (a contrario do przepisów art. art. 10-12 ustawy nowelizującej p.r.d.), że w sytuacji, gdy przed wejściem w życie ustawy nowelizującej p.r.d. istniała ostateczna decyzja o przejęciu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa i wszczęto postępowanie dotyczące przyznania wynagrodzenia za dozór nad pojazdem, to organem uprawnionym do prowadzenia tego postępowania jest w dalszym ciągu właściwy organ egzekucyjny, a nie starosta.
Przesłanką determinującą ustalenie właściwego organu prowadzącego tego rodzaju postępowanie (starosta, czy też naczelnik urzędu skarbowego) jest bowiem to, jaki podmiot stał się właścicielem pojazdu nieodebranego w ustawowym terminie przez poprzedniego właściciela (powiat, czy też Skarb Państwa).
Dalszy sposób postępowania w przedmiotowej sprawie (rozstrzygnięcie merytoryczne lub formalne) uzależnione jest od ustalenia, czy pojazdy, za dozór których skarżący domagają się przyznania zwrotu koniecznych wydatków i wynagrodzenia, stały się własnością Skarbu Państwa przed wejściem w życie ustawy nowelizującej p.r.d.