Uzasadnienie
W dniu [...] maja 2012 r. na terenie drogowego przejścia granicznego w Dorohusku dokonano kontroli celnej pojazdu o numerach rejestracyjnych [...], wykonującego przejazd w ramach międzynarodowego transportu drogowego rzeczy, realizowanego przez przedsiębiorstwo ["..."] z siedzibą w K. na rzecz [ "..."], z siedzibą w K. Jak wynika z protokołu kontroli, w jej wyniku ustalono, że oprócz towaru wskazanego w zgłoszeniu celnym i dokumentach przewozowych, w pojeździe znajduje się 12.000 paczek papierosów bez polskich znaków akcyzy.
W ocenie kontrolujących doszło tym samym do naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego rzeczy określonego w załączniku do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874, ze zm; dalej jako: u.t.d.) jako umieszczanie w liście przewozowym i innych dokumentach danych niezgodnych ze stanem faktycznym (l.p. 3.9 załącznika nr 3 do ustawy). Kara za to naruszenie wynosi 8.000 zł. Ponieważ naruszenia dopuścił się podmiot zagraniczny, mający siedzibę w państwie, z którym Rzeczpospolita Polska nie jest związana umową lub porozumieniem o współpracy we wzajemnym dochodzeniu należności a możliwość egzekucji należności nie wynika wprost z przepisów międzynarodowych oraz przepisów tego państwa, na podstawie art. 94 pkt 4 u.t.d. pobrano kaucje w wysokości 8.000 zł.
W dniu 23 maja 2012 r. pełnomocnik [...] skierował do Naczelnika Urzędu Celnego dwa pisma. Pierwsze z nich określono jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezgodnym z prawem poborze kaucji. Drugie pismo stanowiło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony.
Pismem z [...] lipca 2012 r. Naczelnik Urzędu Celnego poinformował pełnomocnika [...], że kaucja może być zwrócona w razie uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Ponieważ decyzja taka nie została jeszcze wydana, wniosek strony nie może zostać uwzględniony.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Naczelnik Urzędu Celnego zawiadomił pełnomocnika [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej w związku z naruszeniem przepisów o transporcie drogowym.
Pismem datowanym na [...] lipca 2012 r. pełnomocnik [...] wniósł skargę na czynność Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] maja 2012 r. polegającą na niezgodnym z prawem poborze kaucji oraz czynność polegającą na niedopuszczeniu skarżącego do udziału w postępowaniu.
W odpowiedzi na skargę Naczelnik Urzędu Celnego w L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie,
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Należy przypomnieć, że działalność sądów administracyjnych polega na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę zgodności z prawem działań administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269; art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej jako: p.p.s.a.) Przedmiotem kontroli sądu są określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. lub przepisach odrębnych przejawy (formy) działalności organów administracji publicznej. Art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. pozwala również na zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej, jeśli miał on zająć stanowisko w jednej z form prawnych określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.
Z powyższych regulacji wynika, że przedmiotem skargi do sądu mogą być określone przejawy (formy) działalności administracji publicznej. Katalog tych form jest nader pojemny. Przy jego interpretacji należy uwzględniać wskazania płynące z konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu, które nakazują dać jednostce możliwość kwestionowania przed niezawisłym sądem wszystkich przejawów działania (bezczynności) organów administracji publicznej, bezpośrednio oddziałujących na jej sferę prawną.
W badanej sprawie przedmiotem skargi uczyniono czynności polegające, wedle treści skargi, na pobraniu kaucji na podstawie art. 94 ust. 3 u.t.d. w związku ze stwierdzeniem naruszeń przepisów o transporcie drogowym oraz na "niedopuszczeniu strony skarżącej do udziału w postępowaniu".
W ocenie sądu czynności te nie należą do form działania administracji, które podlegają kognicji sądu administracyjnego z mocy art. 3 § 2 p.p.s.a. lub przepisów szczególnych.
Treść skargi i wcześniejszych czynności w sprawie przez pełnomocnika strony skarżącej wskazuje na zamiar nadania im charakteru innego (niż decyzja lub postanowienie) aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W ocenie sądu stanowisko to jest błędne.
Dla wyjaśnienia istoty problemu trzeba przytoczyć treść przepisów ustawy dotyczących pobierania kaucji w związku ze stwierdzonym naruszeniem przepisów o transporcie drogowym.
Zgodnie z art. 94 ust. 3 u.t.d. w przypadku, gdy podczas kontroli stwierdzone zostanie naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego przez zagraniczny podmiot mający siedzibę w państwie, z którym Rzeczpospolita Polska nie jest związana umową lub porozumieniem o współpracy we wzajemnym dochodzeniu należności bądź możliwość egzekucji należności nie wynika wprost z przepisów międzynarodowych oraz przepisów tego państwa, osoba przeprowadzająca kontrolę pobiera kaucję w wysokości odpowiadającej przewidywanej karze pieniężnej. Kaucja przechowywana jest na nieoprocentowanym rachunku bankowym organu prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie o nałożenie kary (ust. 6).
W zależności od końcowego "efektu" postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, kaucja jest przekazywana na właściwy rachunek bankowy albo zwracana na rachunek bankowy podmiotu, który ją wpłacił - w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji o nałożeniu kary pieniężnej albo doręczenia orzeczenia sądu administracyjnego o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności takiej decyzji (ust. 7). Zwrotowi podlega również ewentualna różnica pomiędzy pobraną kaucją, a nałożoną karą, gdy kara jest niższa od kaucji (ust. 8).
Z przedstawionych regulacji wynika jednoznacznie, że kaucja pobierana od podmiotu zagranicznego w trybie art. 94 ust. 3 u.t.d. nie ma związku z ostatecznym rozstrzygnięciem zasadności nałożenia kary pieniężnej, lecz stanowi jedynie zabezpieczenie ewentualnych przyszłych roszczeń budżetowych, wynikających z ostatecznej decyzji w przedmiocie nałożenia kary. Takie zabezpieczenie jest konieczne z uwagi na trudności lub wręcz niemożliwość wyegzekwowania kary od podmiotu zagranicznego w opisanej w art. 94 ust. 3 u.t.d. sytuacji.
Pobranie kaucji, choć stanowi obciążenie finansowe, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotu zagranicznego, w stosunku do którego w toku kontroli stwierdzono naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Na sferę prawną tego podmiotu oddziaływać będzie dopiero decyzja o nałożeniu kary (względnie decyzja umarzająca postępowanie w sytuacji braku podstaw do nałożenia kary).
Trudno w tej sytuacji mówić o tym, że pobranie kaucji stanowi czynność dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W dalszej kolejności należy zwrócić uwagę, że dopuszczenie sądowej kontroli czynności jaką jest pobranie kaucji w trybie art. 94 ust. 3 u.t.d. doprowadziłoby do sytuacji, w której sąd administracyjny dokonywałby oceny, czy rzeczywiście doszło do stwierdzonych w toku kontroli naruszeń przepisów o transporcie drogowym,. Zanim zostanie wydana w tej kwestii decyzja administracyjna w przedmiocie nałożenia kary lub umorzenia postępowania. Wypaczałoby to sens całej konstrukcji przepisów o nakładaniu kar za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Nie istnieją również rację przemawiające za poddaniem czynności o których mowa kontroli sądowej ze względu na gwarancje płynące z prawa do sądu. Właściwe i ostateczne rozstrzygnięcie sporu co do istnienia lub nieistnienia podstaw do nałożenia kary pieniężnej nastąpi w drodze decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Strona, która uważa że jej interes prawny został naruszony wadliwym rozstrzygnięciem może zaskarżyć decyzję, po wyczerpaniu toku instancji administracyjnych, do sądu administracyjnego. W razie uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, pobrana kaucja podlegać będzie zwrotowi (art. 94 ust. 7).
Kognicji sądu administracyjnego nie podlega również czynność polegająca na dopuszczeniu lub niedopuszczeniu podmiotu do udziału w postępowaniu, jak to określono w skardze.
Przede wszystkim przepisy procedury administracyjnej nie przewidują w zasadzie czynności dopuszczenia lub odmowy dopuszczenia danego podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Wyjątki, dotyczące organizacji społecznej (art. 31 k.p.a.) oraz osoby zgłaszającej żądanie wszczęcia postępowania, która w ocenie organu nie jest stroną (art. 61a) nie mają związku z rozpatrywaną sprawą.
Przepisy k.p.a. nakładają na organ obowiązek zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron wszystkich osób będących stronami w sprawie (art. 61 § 4). Osoba, która twierdzi, że wbrew prawu nie została przez organ potraktowana jako strona postępowania może bronić swego interesu prawnego poprzez żądanie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) lub skargę do sądu administracyjnego, o ile rzeczywiście wykaże, że ma interes prawny w zaskarżeniu wadliwej decyzji.
Należy jednak zauważyć, że w badanej sprawie postępowanie zostało wszczęte dopiero postanowieniem Naczelnik Urzędu Celnego z dnia 23 lipca 2012 r. Jak wynika z treści postanowienia (k. 1 akt adm.), strona skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania.
W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że skarga dotyczy czynności, które nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie przytoczonego przepisu należało orzec jak w sentencji postanowienia.