Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...]., nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy decyzję Naczelnika L. Urzędu Celno-Skarbowego w B. P. z [...] r., nr [...] o nałożeniu na J. Ż. kary pieniężnej za naruszenie obowiązków wynikających z ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
W dniu [...] 2018 r. funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej przeprowadzili w miejscowości W. kontrolę środka transportu o nr rej. [...] Zgodnie z zarejestrowanym zgłoszeniem, przedmiotem przewozu był towar określony jako: olej napędowy w ilości 12705 litrów. Podmiotem wysyłającym była firma O. P. S.. z o.o. z siedzibą w W., zaś podmiotem odbierającym oraz przewoźnikiem był J. Ż., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą F. H.-U. J. Ż.. Kontrolujący stwierdzili brak uzupełnienia przez przewoźnika zgłoszenia nr [...] o dane, o których mowa w art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (Dz. U. z 2017 r. poz. 708 z poźn. zm. dalej jako "ustawa SENT").
Decyzją z dnia [...] 2018 r. Naczelnik Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 10000 zł, w związku z naruszeniem obowiązku nałożonego przepisami ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów w zgłoszeniu przewozu nr [...] z dnia [...] 2018 r.
Po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania wniesionego przez skarżącego J. Ż., decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na mocy art. 3 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy SENT kontrolowany w niniejszej sprawie przewóz oleju napędowego o kodzie CN 2710 i objętości 12705 litrów, a zatem przekraczającej 500 litrów, podlegał systemowi monitorowania drogowego. Przewoźnik miał obowiązek przed rozpoczęciem przewozu uzupełnić zgłoszenie o dane wymienione w art. 5 ust. 4 ustawy SENT. W toku kontroli ujawniono, że strona występując w charakterze przewoźnika nie dopełniła obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. f ustawy SENT, to jest nie uzupełniła zgłoszenia o numer zezwolenia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.
Niewypełnienie powyższego obowiązku uzasadniało nałożenie kary pieniężnej w wysokości 10000 zł. Aktualizacja danych w zgłoszeniu w wyniku stwierdzenia nieprawidłowości podczas przeprowadzonej kontroli nie zmienia faktu, że w trakcie kontroli zgłoszenie nie było uzupełnione o właściwe dane, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości określonej w art. 22 ust. 2 ustawy SENT.
Organ drugiej instancji podkreślił, że przepisy ustawy przewidują odpowiedzialność administracyjną podmiotów wykonujących przewozy drogowe i zaistnienie przesłanek tej odpowiedzialności jest wystarczające do zastosowania sankcji finansowych. Przytaczając przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej przewidziane w art. 22 ust. 3 oraz art. 26 ust. 3 ustawy SENT, organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie został wykazany ważny interes przewoźnika, ani nie zachodzi ważny interes publiczny w odstąpieniu od nałożenia kary. Przepisy przewidujące odstąpienie od nałożenia kary mają charakter wyjątkowy i ich celem nie jest rezygnacja z obowiązku przestrzegania przepisów ustawy SENT. Zwolnienie z kary jest uzasadnione w sytuacjach bardzo szczególnych i wyjątkowych, na które strona nie miała wpływu i które były niezależne od sposobu jej postępowania. Organ uznał, że strona nie wskazała nadzwyczajnych zdarzeń, które uzasadniałyby odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że skarżący osiąga dochody z tytułu działalności gospodarczej oraz z prowadzonego gospodarstwa rolnego, nie zalega w podatkach ani w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Żona skarżącego również osiąga dochody z tytułu świadczonej pracy. Strona nie wykazała zaciągniętych kredytów, a na wskazanych rachunkach bankowych posiada zasoby pieniężne. Na etapie egzekucji komorniczej znajdują się sprawy dotyczące nakazów zapłaty w postępowaniu nakazowym i upominawczym wobec wskazanych przez stronę dłużników, co daje realną szansę na odzyskanie długu wraz z odsetkami.
Organ drugiej instancji podniósł, że skarżący wspólnie z żoną są właścicielami kilku nieruchomości oraz pojazdów samochodowych. Organ stwierdził brak podstaw do uznania, że brak odstąpienia od nałożenia kary w jakikolwiek sposób pogorszy sytuację bytową skarżącego bądź, że odstąpienie przyczyni się do zdecydowanej poprawy jego sytuacji materialnej.
Jednocześnie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie zwrócił uwagę, że nawet trudna sytuacja materialna sama w sobie nie może być uznana za przesłankę umożliwiającą zastosowanie umorzenia zobowiązań publicznoprawnych, a tym bardziej nie można jej utożsamiać z ważnym interesem strony. Przeciwne stanowisko oznaczałoby, że każdy podmiot znajdujący się w trudnej sytuacji majątkowej spełniałby przesłanki do umorzenia zobowiązań.
Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie zobowiązanie do zapłaty powstało wyłącznie z powodu braku należytej wiedzy strony, a podstawę sankcji finansowej stanowiło naruszenie przepisów ustawy SENT. Brak dostatecznej wiedzy, czy też doświadczenia przy prowadzeniu działalności gospodarczej związanej z transportem towarów podlegających reżimowi ustawy o systemie monitorowania drogowego towarów, nie stanowi sytuacji nadzwyczajnej, losowego przypadku czy też sytuacji niezależnej od sposobu postępowania strony. Przedmiotowa sytuacja nie była również spowodowana działaniem czynników, na które strona nie mogła mieć wpływu.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. Ż. wniósł o kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia i jego uchylenie.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł argumenty przemawiające jego zdaniem za nienakładaniem kary, tj. pierwsze miesiące obowiązywania nowych przepisów, problemy techniczne związane z funkcjonowaniem platformy PUESC, brak możliwości uzyskania pomocy na HELP DESK, brak odpowiedzi na zgłoszenia HELP DESK, kontrole, które nie wykazywały na bieżąco nieprawidłowości, potwierdzenia pracowników Delegatury Urzędu Celno-Skarbowego o prawidłowym wykonywaniu czynności, brak szkoleń, brak kampanii informacyjnej, problemy finansowe i problemy zdrowotne. Skarżący podkreślił, że posiadał przy sobie dokument zezwolenia i podczas kontroli zaktualizował wpis, bez wypełnienia którego obecnie system nie pozwala zapisać zgłoszenia, jak to miało miejsce w okresie wykonywania kontrolowanego przejazdu. Skarżący wskazał również, że w sierpniu 2018 r. zdiagnozowano u niego postępującą nieuleczalną chorobę neurologiczną – [...], a od stycznia 2019 r. jest na rencie.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie o nałożeniu na skarżącego J. Ż. kary pieniężnej za naruszenie obowiązków w zakresie systemu monitorowania drogowego przewozu towarów.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (aktualnie Dz. U. z 2020 r. poz. 859).
Jak wynika z treści art. 5 ust. 1 ustawy SENT, w przypadku przewozu towaru rozpoczynającego się na terytorium kraju podmiot wysyłający jest obowiązany, przed rozpoczęciem przewozu towaru, przesłać do rejestru zgłoszenie, uzyskać numer referencyjny dla tego zgłoszenia i przekazać ten numer przewoźnikowi. W myśl ust. 4 pkt 1 lit. f tego artykułu, w przypadku przewozu towaru, o którym mowa w ust. 1, przewoźnik jest obowiązany przed rozpoczęciem przewozu towaru po drodze publicznej uzupełnić zgłoszenie o numer zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 oraz z 2018 r. poz. 12, 79, 138, 650 i 1039), o ile są wymagane.
Zgodnie zaś z art. 22 ust. 2 ustawy SENT, w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] 2018 r., kiedy miała miejsce kontrola przewozu w niniejszej sprawie, w przypadku gdy przewoźnik nie uzupełni zgłoszenia o dane, o których mowa w art. 5 ust. 4 i art. 6 ust. 3, na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 10000 zł.
Stosownie do art. 22 ust. 3 ustawy SENT, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 albo 2, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3.
Z art. 26 ust. 3 ustawy SENT wynika, że organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli to odstąpienie:
- 1) nie stanowi pomocy publicznej albo
- 2) stanowi pomoc de minimis albo pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, udzieloną z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy, określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej, albo
- 3) stanowi pomoc publiczną spełniającą warunki określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 4.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy pozostaje poza sporem, że skarżący, będący przewoźnikiem towaru podlegającego rejestracji w systemie SENT - oleju napędowego (CN 2710) w ilości 12705 litrów – przed rozpoczęciem przewozu towaru, jak wymaga tego art. 5 ust. 4 ustawy SENT, nie uzupełnił zgłoszenia SENT w zakresie numeru zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, a więc nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. f ustawy SENT, z czym ustawa wiąże nałożenie kary we wskazanej w zaskarżonej decyzji wysokości 10000 zł. Faktu niedopełnienia opisanego ustawowego obowiązku nie podważa bezsporna w sprawie okoliczność uzupełnienia przedmiotowego zgłoszenia w trakcie kontroli przez skarżącego, który dysponował właściwym zaświadczeniem, okazanym w czasie kontroli (protokół kontroli k. 7v. oraz zaświadczenie k. 4 akt administracyjnych).
W tej sytuacji istotne znaczenie ma okoliczność, czy organ prawidłowo przeanalizował ustawowe przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej.
W ocenie Sądu w tym zakresie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Do postępowań w sprawie nałożenia kar pieniężnych za naruszenia obowiązków określonych w tej ustawie SENT, jak i wszelkich innych kwestii proceduralnych związanych z tymi karami, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 z późn. zm.) (art. 26 ust. 5 ustawy SENT). Należy przy tym pamiętać, że ustawa SENT nie jest ustawą podatkową, w związku z czym postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej, mimo odpowiedniego stosowania przepisów proceduralnych Ordynacji podatkowej, nie jest postępowaniem podatkowym, ale jest postępowaniem administracyjnym.
Jedną z podstawowych zasad postępowania jest tzw. zasada przekonywania, wyrażona w art. 124 Ordynacji podatkowej, Przepis ten nakłada na organy powinność wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez stosowania środków przymusu. Konsekwencją tej zasady jest ciążący na organach obowiązek wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w toku postępowania. Treść uzasadnienia decyzji winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne i prawne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie.
Zasada przekonywania nabiera szczególnego znaczenia w przypadku podejmowania przez organy negatywnych dla strony rozstrzygnięć, które powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego, jak i prawnego, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.
Szczególną rolę w zakresie realizowania zasady przekonywania odgrywa uzasadnienie decyzji administracyjnej, które stanowi integralną część decyzji i jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu powinno się znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ podejmując określoną decyzję.
Należy zauważyć, że prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu administracyjnym, polegające na właściwym zastosowaniu odpowiednich norm materialnoprawnych, uzależnione jest między innymi od wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego i jego oceny w myśl reguł wskazanych w przepisach art. 187 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej. Zadośćuczynienie owym regułom powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej.
Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, która nie zostanie spełniona, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z zasady przekonywania, a także z wyrażonej w art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej zasady zaufania do organów podatkowych. Zaniechanie przez organ odwoławczy uzasadnienia decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich podnoszonych przez stronę zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 120, art. 121 § 1 i art. 124 Ordynacji podatkowej, stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 6 maja 2014 r., II SA/Ol 257/14, wyrok WSA w Warszawie z 13 marca 2013 r., II SA/Wa 1757/12, wyrok WSA w Kielcach z 28 lutego 2013 r., II SA/Ke 56/13, wyrok WSA w Poznaniu z 13 lutego 2013 r., IV SA/Po 1039/12, wyrok WSA we Wrocławiu z 15 marca 2012 r., III SA/Wr 693/11, LEX).
Zasada przekonywania ściśle wiąże się z wyrażoną w art. 127 Ordynacji podatkowej zasadą dwuinstancyjności postępowania, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Istota postępowania odwoławczego polega na ponownym merytorycznym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji, w wyniku wniesienia skutecznego środka odwoławczego, powstaje zatem obowiązek powtórnego rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy.
Dlatego też do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne natomiast jest, aby wydanie tych rozstrzygnięć zostało poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego sprawy i dokonaniem jego oceny przez każdy z organów postępowania. Zasada dwuinstancyjności oznacza, że każda sprawa winna być rozpatrzona dwukrotnie, a organ drugiej instancji nie może ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2011 r., I FSK 1361/10, LEX nr 1069238). Wniesienie odwołania od decyzji organu wydanej w pierwszej instancji, o czym stanowi art. 220 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej, przenosi bowiem na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie.
Jak wskazano już wyżej, uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno bowiem umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2014 r., I FSK 15/13, LEX nr 1449644). Zadaniem uzasadnienia decyzji wydawanej przez organ odwoławczy jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia i przekonanie strony, że jej stanowisko zostało szczegółowo rozpatrzone, a jeżeli zapadło odmienne od postulowanego rozstrzygniecie, to nastąpiło to z innych przyczyn.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, zaskarżona decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie nie spełnia opisanych powyżej wymogów, wynikających ze znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów proceduralnych. Wydając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 26 ust. 5 ustawy SENT, organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, w szczególności nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, nie wyjaśnił w pełni podstaw swojego stanowiska oraz nie odniósł się w sposób rzeczywisty do argumentów podnoszonych przez skarżącego.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ drugiej instancji dokonał analizy przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i nie znalazł podstaw do odstąpienia od nałożenia kary ani z uwagi na ważny interes przewoźnika, ani interes publiczny.
Pojęcia ważnego interesu przewoźnika oraz interesu publicznego nie zostały zdefiniowane w ustawie. Użycie słowa "ważny" akcentuje zaś wyjątkowy charakter interesu przewoźnika i wiąże się z wystąpieniem nadzwyczajnych okoliczności, które mogą go uzasadniać. Pojęcie interesu publicznego to natomiast dyrektywa postępowania nakazująca mieć na uwadze między innymi respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego itp. Pojęcia te mają cechy charakterystyczne dla klauzul generalnych, których indywidualne zastosowanie wymaga odniesienia się do konkretnej sprawy i sytuacji, w jakiej organ podejmuje decyzję. Niemożność jednoznacznego zdefiniowania tych pojęć powoduje, że w każdym indywidualnym przypadku ich znaczenie może uwzględniać różne aspekty.
W rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji analizując wyżej wymienione przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary przedstawił sytuacją majątkową i finansową skarżącego i jego rodziny. Organ odwoławczy nie odniósł się natomiast do argumentów dotyczących stanu zdrowia skarżącego, faktycznie je pomijając. Z akt sprawy wynika, że skarżący w pismach z 7 listopada 2018 r., 17 listopada 2018 r., 8 kwietnia 2019 r. oraz 2 września 2019 r. wskazywał na pogarszający się stan jego zdrowia, nie rokujący poprawy. Skarżący złożył również szereg dokumentów, z których wynika, że J. Ż. choruje na [...]. Przedstawił także decyzję rentową Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie dokonując oceny przesłanki ważnego interesu przewoźnika pominął powyższe argumenty strony, podnoszone kilkakrotnie w postępowaniu odwoławczym, a także pominął złożone na poparcie tych argumentów dowody. Organ, w kontekście ważnego interesu strony nie ocenił, jaki wpływ mogą mieć problemy zdrowotne skarżącego na prowadzenie przez niego działalności gospodarczej, a w konsekwencji regulowanie należności budżetu państwa.
Organ odwoławczy w części wstępnej decyzji wskazał jedynie na wniesienie przez skarżącego pisma z dnia 2 września 2019 r. wraz z dołączoną informacją o stanie zdrowia oraz powołanie się skarżącego na fakt pogarszania się tego stanu. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie odzwierciedla natomiast całości argumentów oraz dowodów przedstawionych przez stronę w wymienionych wyżej pismach składanych w toku postępowania odwoławczego, w szczególności co do charakteru schorzenia i jego następstw. Brak także odniesienia się przez organ do treści pism i dołączonych do nich dowodów. To zaś nie pozwala na przyjęcie, że organ odwoławczy miał je na względzie wydając zaskarżoną decyzję, a w konsekwencji nie pozwala na stwierdzenie, że organ odwoławczy ponownie rozpatrzył sprawę, jak tego wymaga przepis art. 233 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej.
Takie działanie organu należy ocenić także jako niezgodne z wymogami wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej), prawidłowej oceny dowodów (art. 191 Ordynacji podatkowej) oraz prawidłowego uzasadnienia decyzji (art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej), w związku z art. 26 ust. 5 ustawy SENT.
W kontekście przesłanki odstąpienia od nałożenia kary w postaci interesu publicznego organ nie rozpatrzył również całości argumentacji skarżącego w zakresie przyczyn nieuzupełnienia zgłoszenia o numer zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Organ stwierdził, że zobowiązanie do zapłaty powstało wyłącznie wskutek braku należytej wiedzy strony, natomiast brak dostatecznej wiedzy czy też doświadczenia przy prowadzeniu działalności nie stanowią o ważnym interesie dłużnika lub interesie publicznym.
Jednakże skarżący w toku postępowania podnosił, że numer posiadanego zezwolenia nie został wpisany w formularzu zgłoszenia z powodu wprowadzającej w błąd konstrukcji systemu informatycznego, który pozwalał na zamknięcie formularza zgłoszenia pomimo niewypełnienia pola dotyczącego numeru zezwolenia. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący wskazał, że aktualnie system został zmieniony i nie pozwoli na dokonanie zgłoszenia SENT bez uzupełnienia właściwego pola przez wpisanie numeru zezwolenia. Natomiast w czasie, kiedy skarżący dokonywał zgłoszenia, były pola obowiązkowe, bez wypełnienia których zgłoszenie albo jego edycja nie były możliwe. To wprowadziło w błąd skarżącego, który uważał, że dopełnił obowiązków, skoro zgłoszenie zostało przez system przyjęte.
Podkreślić w tym miejscu należy, że nieuzupełnienie przez skarżącego zgłoszenia w zakresie numeru zezwolenia drogowego nie było spowodowane brakiem uprawnień do przewozu towarów. Organ nie kwestionuje, że skarżący dysponował stosownym zaświadczeniem, które – co istotne – zostało okazane podczas kontroli drogowej, a zgłoszenie zostało uzupełnione (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2010 r., II GSK 1385/19 oraz z 21 maja 2020 r., II GSK 307/20).
Trzeba także stwierdzić, że program komputerowy obsługujący elektroniczny system SENT wymagał od przewoźników zdobycia pewnej wiedzy i doświadczenia co do stosowania go w praktyce prowadzonej działalności. Jak podnosi się przy tym w orzecznictwie, gdy nowym regulacjom prawnym towarzyszy uruchomienie programu komputerowego, np. w postaci określonego graficznego formularza elektronicznego, to powinien on być skonstruowany w sposób, który nie rodzi wątpliwości co do obowiązku wypełnienia poszczególnych rubryk (por wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26 kwietnia 2019 r., II SA/Gl 98/19). W tym kontekście można zauważyć, że przedmiotowe zgłoszenie, w zakresie jego statusu, było oznaczone jako kompletne (k. 6 akt administracyjnych).
Organ w żaden sposób nie odniósł się do powoływanych przez skarżącego zarzutów dotyczących sposobu działania systemu informatycznego służącego do dokonywania i uzupełniania zgłoszeń SENT i nie wyjaśnił sposobu działania tego systemu w dacie dokonywania przedmiotowego zgłoszenia. W tej sytuacji nie można przyjąć, że organ rozważył przesłankę interesu publicznego w odstąpieniu od nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej w kontekście okoliczności tej konkretnej sprawy, gdyż wskazane ostatnio okoliczności pozostały poza ustaleniami i rozważaniami organu.
Wskazane uchybienia organu odwoławczego mają szczególne znaczenie w niniejszej sprawie z uwagi na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia opartego na art. 22 ust. 3 ustawy SENT.
W ustawie SENT ustawodawca nie wyposażył organu w możliwość miarkowania kar ani ich zmiany w zależności od uznania administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2020 r., II GSK 220/20 oraz z 13 marca 2019 r., II FSK 3478/18). Tym niemniej uznanie administracyjne znajduje zastosowanie przy ocenie zaistnienia przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. W przepisie art. 22 ust. 3 ustawy SENT przewidziano bowiem możliwość organu odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 albo 2, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym. Instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest wyrazem tendencji ustawodawcy do łagodzenia odpowiedzialności administracyjnoprawnej. Odpowiednikiem administracyjnoprawnego odstąpienia od nałożenia kary jest w prawie karnym instytucja darowania kary.
Wymaga ono uprzedniego ustalenia, że doszło do naruszenia prawa, a następnie - przy niezmienionej negatywnej ocenie popełnionego czynu - stwierdzenia niecelowości ukarania sprawcy. Taki sam charakter przypisać należy odstąpieniu od wymierzenia kary pieniężnej. Ocena, czy ukaranie karą pieniężnej jest w konkretnym przypadku celowe, czy też nie, jest niewątpliwie kwestią uznania administracyjnego. O niecelowości ukarania sprawcy, a zatem - o potrzebie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, mogą przesądzać różne okoliczności. Chodzi oczywiście o takie przyczyny, które mieszczą się ustawowych ramach "przypadków uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym" (art. 22 ust. 3 ustawy SENT) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z18 maja 2020 r., II GSK 220/20 na tle analogicznego przepisu art. 24 ust. 3 ustawy SENT i powołane tam poglądy doktryny).
Kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego polega w szczególności na sprawdzeniu czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, czy organ w sposób prawidłowy rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia. Jeżeli więc strona powołuje okoliczności i dowody dla poparcia swojego stanowiska o zaistnieniu podstaw do odstąpienia od nałożenia kary, organ działający w tym zakresie w ramach uznania administracyjnego winien szczegółowo rozważyć te okoliczności i dowody w świetle ustawowych przesłanek odstąpienia.
Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie kierował się przedstawioną wyżej oceną i wskazaniami. Po wszechstronnym rozważeniu całego materiału dowodowego organ rozstrzygnie w sprawie wydając stosowną decyzję, w której w przedstawi ustalenia faktyczne w zakresie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i ich ocenę prawną, z jednoczesnym odniesieniem się do wszystkich argumentów sformułowanych przez skarżącego oraz przedstawionych przez niego dowodów..
Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.