Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...] L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny umorzył postępowanie odwoławcze.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w H. wezwał Przełożoną Ż. T. do wykonania obowiązku przeniesienia zwłok zmarłej w dniu [...] marca 2021 r. mniszki L. J. (P.) z miejsca pochówku na terenie Ż. T. na cmentarz, po uprzedniej ekshumacji – przy zachowaniu wymogów wyszczególnionych w osnowie decyzji, w terminie do dnia [...] października 2021 r. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz. U. z 2021r. poz. 195), a także art. 12 ust. 1 i art.15 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1947).
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła P. D. L.-C. (dalej jako "Diecezja"), wnosząc o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania w pierwszej instancji.
L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 28 i 29 k.p.a. Stwierdził, że stosownie do art. 6 ust 1 pkt 5 ustawy z dnia 4 lipca 1991 r. o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego (Dz. z 2014r., poz. 1726) – dalej jako "ustawa z dnia 4 lipca 1991 r." osobami prawnymi Kościoła z zastrzeżeniem art. 10 ust. 1, są klasztory. Podniósł, że pojęcie "interesu prawnego", o którym mowa w art. 28 k.p.a. należy definiować jako interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Dany podmiot jest legitymowany do udziału w postępowaniu administracyjnym wtedy, gdy istnieje związek normatywny między tym interesem (lub obowiązkiem), a postępowaniem administracyjnym. Interes prawny pozwalający na uznanie danego podmiotu za stronę postępowania musi być "własny" to znaczy, że decyzja wydana w danym postępowaniu rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby. Interesu prawnego kreującego status strony nie można wywodzić wyłącznie z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki między nimi były silne i nawet gdyby związki te miały charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny.
Ż. T., na którego organ I instancji nałożył obowiązek wykonania decyzji ma samodzielną osobowość prawną. Natomiast Diecezja nie posiada interesu prawnego w przedmiotowej sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a., co skutkowałoby uznaniem jej za stronę postępowania w niniejszej sprawie, mimo doręczania korespondencji w toku postępowania administracyjnego. W zaistniałej sytuacji należało zakończyć postępowanie zawisłe w II instancji w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
Skargę na powyższą decyzję złożyli P. D. L.-C. oraz Ż. T., zarzucając naruszenie:
- 1) art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Diecezji nie przysługuje legitymacja procesowa do wniesienia odwołania od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego w H. z dnia [...] czerwca 2021 r. ze względu na brak interesu prawnego, w sytuacji gdy interes taki wynika "(...) nie tylko ze zdolności administracyjnej i statusu prawnego diecezji, a głównie z jej prawa własności do działki o nr ewid. [...](...)", na której znajduje się Ż.T. i gdzie dokonano kwestionowanego przez organ pochówku oraz z tego, że Diecezja jest podmiotem nadrzędnym nad M.;
- 2) art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie Diecezji czynnego udziału w każdym stadium postępowania;
- 3) art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie przez organ odwoławczy – bez uzasadnionej przyczyny od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy;
- 4) art. 140 k.c., ponieważ postępowanie dotyczy interesu prawnego i obowiązków Diecezji, z uwagi na jej prawo własności do działki, na której – pod nadzorem Arcybiskupa Diecezjalnego [...] funkcjonuje Ż.T..
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że organ błędnie uznał, iż postępowanie w II instancji jest bezprzedmiotowe postępowania z powodu wniesienia odwołania przez podmiot, który w jego ocenie nie posiada statusu strony postępowania.
W odpowiedzi na skargę L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.
W piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r. skarżący podnieśli, że posiadanie osobowości prawnej przez Ż. T. nie wyłącza interesu prawnego (art. 28 k.p.a.) P. D. L.-C. do występowania w niniejszej sprawie jako strona. W ocenie skarżących przedmiotowe postępowanie dotyczy bezpośrednio interesu prawnego Diecezji, ponieważ jego wynik rozstrzygnie o prawach lub obowiązkach Diecezji, jak również będzie oddziaływał bezpośrednio na sferę jej praw i obowiązków. Jeżeli postępowanie zakończy się prawomocną decyzją o obowiązku przeniesienia zwłok to czynności, to wydatki z tym związane poniesie Diecezja. Ponadto Diecezja była organizatorem i wykonawcą pochówku zmarłej mniszki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
W myśl art. 28 k.p.a., stroną postępowania jest osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że interes prawny powinien znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje.
Postępowanie administracyjne musi zatem dotyczyć interesu prawnego konkretnego podmiotu i wtedy ma on status strony tego postępowania. Interes prawny pozwalający na uznanie danego podmiotu za stronę postępowania musi być "własny" to znaczy, że akt administracyjny (decyzja) zapadający w danym postępowaniu rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby. Interesu prawnego kreującego status strony nie można wywodzić wyłącznie z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki między nimi byłyby silne i nawet gdyby związki te miały charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny (wyroki NSA: z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt II OSK 22/09; z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 967/17; z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2480/17; z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 495/20).
Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma więc osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy, poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw" (zob. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1383/13).
Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy błędnie przyjął, że Diecezja nie ma statusu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Niesporne jest, że Diecezja jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania została zobowiązana przez organ I instancji do zajęcia stanowiska w sprawie (pismo z dnia [...] kwietnia 2021 r. – k. 13). Diecezję zawiadomiono o wszczęciu postępowania (k. 21), brała ona aktywny udział w postępowaniu kierując do organu I instancji pisma z dnia [...] marca 2021 r. i z dnia [...] kwietnia 2021 r. Decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2021 r. (k.30) doręczono Ż. T., jak również [...] Diecezji, który w ustawowym terminie wniósł odwołanie. Zatem w świetle powyższych faktów uznać trzeba, że Diecezja była traktowana przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w H. za stronę postępowania.
W myśl art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 4 lipca 1991 r. osobami prawnymi Kościoła, z zastrzeżeniem art. 10 ust. 1, są:
- 1) Polski Autokefaliczny Kościół Prawosławny jako całość (Metropolia);
- 2) diecezje;
- 3) Prawosławny Ordynariat Wojska Polskiego;
- 4) parafie;
- 5) klasztory;
- 6) prawosławne seminaria duchowne;
- 7) szkoły ikonografii lub śpiewu cerkiewnego;
- 8) Prawosławny Metropolitalny Ośrodek Miłosierdzia;
- 9) prawosławne diecezjalne ośrodki miłosierdzia;
- 10) Bractwo Młodzieży Prawosławnej;
- 11) bractwa cerkiewne.
Zatem Diecezja reprezentowana przez Arcybiskupa [...] – A. P., jak również Ż. T. (klasztor) [...] reprezentowany przez przełożoną [...] siostrę E. (L. K.) mają osobowość prawną (art. 6 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 4 lipca 1991 r.).
Za przyzwoleniem [...] Diecezji zorganizowano i przeprowadzono pochówek mniszki L. J. (P.) na terenie w/w klasztoru.
Istotne w przedmiotowej sprawie jest, że właścicielem nieruchomości (działka nr [...]), na której dokonano pochówku jest P. D. L.-C., na mocy aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2006 r. (k. 13 akt sądowych). [...] Diecezji, aktem notarialnym z dnia [...] marca 2018 r. ustanowił pełnomocnikiem Diecezji do zarządu i administrowania w/w nieruchomości Przełożoną [...] siostrę E. (L. K.). Powyższe okoliczności zostały zupełnie zbagatelizowane przez organ odwoławczy.
Decyzja wydana w I instancji bezpośrednio ingeruje w prawa i obowiązki Diecezji. Przypomnieć trzeba, że [...] Diecezji zdecydował o dokonaniu pochówku mniszki L. J. (P.) na terenie [...], na nieruchomości stanowiącej własność Diecezji (działka nr [...] w T.). Wykonanie decyzji wiąże się m. in. z obowiązkiem ekshumacji, czyli wydobycia zwłok zmarłej mniszki z grobu urządzonego na nieruchomości Diecezji i przeniesienia ich na nieoznaczony cmentarz.
Jeżeli decyzja organu administracji publicznej związana jest z nieruchomością stanowiącą własność określonego podmiotu lub ingeruje w tę nieruchomość, to nie może budzić wątpliwości, że ów podmiot powinien być traktowany jako strona postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tymczasem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 k.c. poprzez jego błędną wykładnię, co z kolei pociągnęło za sobą bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego poprzez wadliwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Oznacza to w rezultacie, że organ II instancji w niedopuszczalny sposób uchylił się od rozpoznania odwołania i dokonania merytorycznej kontroli decyzji z dnia [...] czerwca 2021 r. wydanej przez Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w H..
Z tych względów należało uchylić zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – dalej jako "p.p.s.a."). Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadniają przepisy zamieszczone w art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz.1800).
Na koszty postępowania poniesione przez skarżącą składają się następujące pozycje: [...] zł – wpis, [...] zł wynagrodzenie adwokata, [...] zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa (łącznie [...] zł).
W tym stanie rzeczy organ II instancji uwzględni powyższe wskazania i przystąpi do rozpoznania odwołania wniesionego przez Diecezję od decyzji z dnia [...] czerwca 2021 r. wydanej przez Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w H..