Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubliniez 12 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 777/20

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 9 marca 2020 r. nr [...], Starosta [...] (dalej: Starosta, organ I instancji) na podstawie art. 7d pkt. 1, art. 22 ust 1. art. 24 ust 2b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2020 poz. 276 dalej: ustawa lub p.g.i.k.) w związku z § 47 ust.1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 poz. 393 dalej: rozporządzenie) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020 poz. 256 dalej: k.p.a.) orzekł o wprowadzeniu z urzędu aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego [...] - [...], jednostka ewidencyjna [...]-2 B. P. w zakresie działek nr [...] i [...] w sposób następujący:

1. - w jednostce G.6 zapisanej na własność M. S. L. s. M. i H. oraz jego żony B. L. c. J. i S.:
2. - wykreślić działkę [...] o powierzchni 0.15 ha w tym Br-PsVI 0.02 ha, LsIV 0.05 ha, PsVI 0.03 ha, RVI 0.05 ha i wykazać przebieg granicy działki [...] z punktu 21-510 w kierunku północnym na punkt 0-4933 w odległości 253,51 m graniczącą od zachodu z działką nr [...], z punktu 0-4933 w kierunku wschodnim na punkt 0-4932 w odległości 6,50 m graniczącą od północy z działką drogi nr [...], z punktu 0-4932 w kierunku południowym na punkt 21-509 w odległości 252,97 m graniczącą od wschodu z działką nr [...], z punktu 21-509 w kierunku zachodnim na punkt 21-510 w odległości 5,23 m graniczącą od południa z działką drogi nr [...], o powierzchni 0.1480 ha w tym Br-PsVI 0.0157 ha, LsIV 0.0495 ha, PsVI 0.0418 ha, RVI 0.0410 ha.
3. - wykreślić działkę [...] o powierzchni 0.16 ha w tym Br-PsVI 0.02 ha, LsIV 0.05 ha, PsVI 0.03 ha, RVT 0.06 ha i wykazać przebieg granicy działki [...] z punktu 21-509 w kierunku północnym na punkt 0-4932 w odległości 252,97m graniczącą od zachodu z działką nr [...], z punktu 0-4932 w kierunku wschodnim na [...] w odległości 6,50m graniczącą od północy z działką drogi nr [...], z punktu 0-4931 w kierunku południowym na punkt 21-508 w odległości 252,33m graniczącą od wschodu z działką nr [...], z punktu 21-508 w kierunku zachodnim na punkt 21-509 w odległości 6,11m graniczącą od południa z działką drogi nr [...], o powierzchni 0.1587 ha w tym Br-PsVI 0.0158 ha, LsIV 0.0529 ha, PsVI 0.0441 ha, RVI 0.0459 ha.
4. - w jednostce G.74 zapisanej na własność R. J. S. c. J. i H. wykreślić działkę [...] o powierzchni 0.37 ha w tym Br-PsVI 0.04 ha, LsIV 0.12 ha, PsVI 0.12 ha, RVI 0.09 ha i wykazać przebieg granicy działki [...] z punktu 21-508 w kierunku północnym na punkt 0-4931 w odległości 252,33 m graniczącą od zachodu z działką nr [...], z punktu 0-4931 w kierunku wschodnim na punkt 0-4930 w odległości 17,41 m graniczącą od północy z działką drogi nr [...], z punktu 0-4930 w kierunku południowym na punkt 21-507 w odległości 251,12 m graniczącą od wschodu z działką nr [...], z punktu 21-507 w kierunku zachodnim na punkt 21-508 w odległości 12,60 m graniczącą od południa z działką drogi nr [...], o powierzchni 0.3761 ha w tym Br-PsVI 0.0414 ha, LsIV 0.1185 ha, PsVI 0.1139 ha, RVI 0.1023 ha.
5. - w jednostce G.4 zapisanej na współwłasność B. E. H. c. A. i H. w udziale ˝ oraz [...] B. O. s. W. i M. w udziale ˝ wykreślić działkę [...] o powierzchni 0.22 ha w tym Br-PsVI 0.10 ha, LsIV 0.09 ha, RVI 0.003 ha i wykazać przebieg granicy działki [...] biegnie z punktu 21-507 w kierunku północnym na punkt 0-4930 w odległości 251,12 m graniczącą od zachodu z działką nr [...], z punktu 0-4930 w kierunku wschodnim na punkt 0-4929 w odległości 11,11 m graniczącą od północy z działką drogi nr [...], z punktu 0-4929 w kierunku południowym na punkt 21-506 w odległości 250,63 m graniczącą od wschodu z działką nr [...], z punktu 21-506 w kierunku zachodnim na punkt 21-507 w odległości 6,59 m graniczącą od południa z działką drogi nr [...], o powierzchni 0.2210 ha w tym Br-PsVI 0.0970 ha, LsIV 0.0830 ha, RVI 0.0410 ha.
6. - w jednostce G.l 12 zapisanej na własność M. E. O. s. W. i Z. wykreślić działkę [...] o powierzchni 0.45 ha w tym Br-PsVI 0.14 ha, Br-RVI 0.03 ha, LsIV 0.04 ha, RVI 0.24 ha i wykazać przebieg granicy działki [...] z punktu 21-506 w kierunku północnym na punkt 0-4929 w odległości 250,63 m graniczącą od zachodu z działką nr [...], z punktu 0-4929 w kierunku wschodnim na punkt 0-4928 w odległości 18,60 m graniczącą od północy z działką drogi nr [...], z punktu 0-4928 w kierunku południowym na punkt 21-511 w odległości 248,73 m graniczącą od wschodu z działką nr [...], z punktu 21-511 w kierunku zachodnim na punkt 21-506 w odległości 18,21 m graniczącą od południa z działką drogi nr [...], o powierzchni 0.4562 ha w tym Br-PsVI 0.1478 ha, Br-RVI 0.0290 ha, LsIV 0.0491 ha, RVI 0.2303 ha.

W niniejszej sprawie organ I instancji kilkakrotnie wydawał decyzje, które były uchylane przez organ odwoławczy.

Z uzasadnienia decyzji wskazanej powyżej wynika, że dnia 20 czerwca 2016 r. B. H. złożyła wniosek i zostało wszczęte postępowanie administracyjne mające na celu ujawnienie prawidłowego, wynikającego z dokumentacji źródłowej przebiegu granic działek numer [...], [...], [...], [...] i [...] w operacie ewidencyjnym obrębu [...] [...], jednostka ewidencyjna [...] B. P..

Jedocześnie Starosta podniósł, że zawiadomieniem z dnia 2 stycznia 2020 r. ponownie wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w celu doprowadzenia do zgodności danych zawartych w operacie ewidencyjnym ze stanem prawnym.

W wyniku prac geodezyjnych wykonanych przez powołanego przez organ pierwszej instancji geodetę Z. P. powstał operat geodezyjny włączony do Państwowego Zasobu Geodezyjnego pod numerem [...] Granice i położenie przedmiotowych działek przebiegają zgodnie z treścią graficzną i opisową zawartą w operacie [...].[...]/13/1966, na podstawie którego wydawano akty własności ziemi. Wyznaczenie granic oraz pomiary wykonane w ramach prac geodezyjnych odbyły się 25 lutego 2019 r. łącznie z oględzinami w terenie.

W następstwie prac geodezyjnych wyznaczono granice ewidencyjne działek wynikające z danych znajdujących się w PODGiK tj. z operatu pomiaru do ewidencji wsi M. (szkice uzupełniające do fotomapy) nr op. [...].[...]/13/1966; operatu podziału działki [...] nr op. [...], operatu podziału działek pod drogę nr op. [...], operatu aktualizacji gruntów i budynków obrębu [...] nr op. [...].[...]/8/1996 - odnośnie północnej granicy przedmiotowych działek oraz rejestrów gruntów. Zgodnie w wykazem zmian gruntowych zawartym w operacie powierzchnie działek uległy zmianie w wyniku prawidłowego wykazania przebiegu granic działek oraz obliczenia powierzchni z większą dokładnością do m2.

Według organu błąd istniejący w ewidencji powstał w 1992 r. kiedy to na mapie ewidencyjnej wykreślono i wykazano nieprawidłowo granicę działek nr [...] i nr [...]. Błędnie wtedy przyjęto, że w działce nr [...] linia przerywana wskazująca granice użytku gruntowego Br/PsV stanowi granicę działki nr [...] i nr [...], następstwem tego działka nr [...] wskazana została jako granicząca od północy z działką nr [...], od wschodu z działką nr [...], od zachodu z działką nr [...] a od południa z działką nr [...]. Takie określenie położenia działki nr [...] było sprzeczne z dokumentacją z założenia ewidencji gruntów oraz uwłaszczeń, zgodnie z którą działka od wschodu graniczyła z działką nr [...] natomiast od północy z działką nr [...] stanowiącą drogę, od południa z działką nr [...], a od zachodu z działką nr [...]. Prowadzone postępowanie prowadzone jest w ramach postępowania aktualizacyjnego i ma na celu wyeliminowanie błędnych danych.

Dlatego mając na uwadze akty własności ziemi wydane na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, stwierdzające nabycie własności nieruchomości rolnej przez rolnika oraz operat geodezyjny sporządzony przez geodetę Z. P. włączony do Państwowego Zasobu Geodezyjnego pod numerem [...] organ zastąpił błędne dane, danymi zgodnymi z prawem. Powierzchnie działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] obliczono na podstawie mapy ewidencyjnej obrębu [...] zawartej, w operacie nr [...]/66 odpowiadają powierzchniom znajdującym się w aktach własności ziemi.

Odwołanie od decyzji Starosty [...] wniosła B. H. podnosząc, że nie zgadza się z jej zapisami a w szczególności z tym, że na pierworysie mapy zasadniczej sporządzonej ze zdjęcia lotniczego i pomiarów na gruncie w 1962 roku jest inny układ działek niż na tym zdjęciu. Nie zgadza się też z przyjęciem innego przebiegu granic niż wynikającego z użytkowania, gdyż byłoby to naruszenie jej prawa własności.

Z decyzją nie zgodziła się również R. S., kwestionując wskazany przez organ przebieg granic działki oznaczonej nr [...], będącej jej własnością i wnosiła o oznaczenie granic działki nr [...] według faktycznego posiadania i użytkowania. Podnosiła, że nigdy nie była właścicielem, ani też posiadaczem działki nr [...] we wskazanych w decyzji granicach. Poinformowała, że w chwili obecnej przed Sądem Rejonowym w B. P. I Wydział Cywilny zawisła sprawa o sygn. akt I Ns [...] z wniosku jej rodziców o zasiedzenie działki nr [...], która wraz z domem była w posiadaniu rodziny jeszcze przed 1939 rokiem, a działka nr [...] jest i była integralną częścią tego gospodarstwa. W Sądzie tym zawisła również sprawa z wniosku [...] i M. L. o zasiedzenie działki nr [...].

W ocenie odwołującej się nie ma sporu co do faktycznego i prawnego przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], a istniejący spór został wywołany przez właścicieli działek nr [...] i nr [...], dla których Sąd Rejonowy w B. P. prowadzi odrębne Księgi Wieczyste.

Odwołanie o podobnej treści złożyła też R. S..

Decyzją z dnia 30 lipca 2020 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż przedmiotem jego rozstrzygnięcia była decyzja Starosty [...] z dnia 9 marca 2019 r. dokonująca aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dla obrębu ewidencyjnego [...] - [...], jednostka ewidencyjna [...] - B. P. następującej treści:

1. - w jednostce G.6 zapisanej na własność M. S. L. s. M. i H. oraz żony jego B. L. c. J. i S.,
2. - wykreślił działkę [...] o pow. 0,15 ha, w tym: [...],02 ha, [...],05 ha, PsVI- 0,03 ha, [...],05 ha i wpisał działkę nr [...] o pow. 0,1480 ha w tym: [...],0157 ha, [...] ha, [...],0418 ha, [...],0410 ha, a także wykazał przebieg granicy działki nr [...] z punktu 21-510 w kierunku północnym na punkt 0-4933 w odległości 253,51 m, graniczącej od zachodu z działką nr [...], z punktu 0-4933 w kierunku wschodnim na punkt 0-4932 w odległości 6,50 m, graniczącej od północy z działką drogi nr [...], z punktu 0-4932 w kierunku południowym na punkt 21-509 w odległości 252,97 m, graniczącej od wschodu z działką nr [...], z punktu 21-509 w kierunku zachodnim na punkt 21-510 w odległości 5,23 m, graniczącej od południa z działką drogi nr [...],
3. - wykreślił działkę [...] o pow. 0,16 ha, w tym: [...],02 ha, [...],05 ha, PsVI- 0,03 ha, [...],06 ha i wpisał działkę nr [...] o pow. 0,1587 ha, w tym: [...],0158 ha, [...],0529 ha, [...],0441 ha, [...],0459 ha, a także wykazał przebieg granicy działki nr [...] z punktu 21-509 w kierunku północnym na punkt 0-4932 w odległości 252,97 m, graniczącej od zachodu z działką nr [...], z punktu 0-4932 w kierunku wschodnim na punkt 0-4931 w odległości 6,50 m, graniczącej od północy z działką drogi nr [...], z 0-4931 w kierunku południowym na punkt 21-508 w odległości 252,33 m, graniczącej od wschodu z działką nr [...], z punktu 21-508 w kierunku zachodnim na punkt 21-509 w odległości 6,11 m, graniczącej od południa z działką drogi nr [...],
4. - w jednostce G.74 zapisanej na własność R. J. S. c. J. i H.,
5. - wykreślił działkę nr [...] o pow. 0,37 ha, w tym: [...],04 ha, [...],12 ha, [...],12 ha, [...],09 ha i wpisał działkę nr [...] o pow. 0,3761 ha, w tym: BrPsVI- 0,0414 ha, [...],l 185 ha, [...],l 139 ha, [...],1023 ha, a także wykazał przebieg granicy działki nr [...] z punktu 21-508 w kierunku północnym na punkt 0-4931 w odległości 252,33 m, graniczącej od zachodu z działka nr [...], z punktu 0-4931 w kierunku wschodnim na punkt 0-4930 w odległości 17,41 m, graniczącej od północy z działką drogi nr [...], z punktu 0-4930 w kierunku południowym na punkt 21-507 w odległości 251,12 m, graniczącej od wschodu z działką nr [...], z punktu 21-507 w kierunku zachodnim na punkt 21-508 w odległości 12,60 m, graniczącej od południa z działką drogi nr [...],
6. - w jednostce G.4 zapisanej na współwłasność B. E. H. c. A. i H. w udziale [...] oraz [...] B. O. s. W. i M. w udziale [...],
7. - wykreślił działkę nr [...] o pow. 0,22 ha w tym: [...],10 ha, [...],09 ha, RVI- 0,03 ha i wpisał działkę nr [...] o pow. 0,2210 ha w tym: [...],0970 ha, LsIV- 0,0830 ha,[...],0410 ha, a także wykazał przebieg granicy działki nr [...], która biegnie z punktu 21-507 w kierunku północnym na punkt 0-4930 w odległości 251,12 m, graniczącej od zachodu z działką nr [...], z punktu 0-4930 w kierunku wschodnim na punkt 0-4929 w odległości 11,11 m, graniczącej od północy z działką drogi nr [...], z punktu 0-4929 w kierunku południowym na punkt 21-506 w odległości 250,63 m, graniczącej od wschodu z działką nr [...], z punktu 21-506 w kierunku zachodnim na punkt 21-507 w odległości 6,59 ha, graniczącej od południa z działka drogi nr [...],
8. - w jednostce G.l 12 zapisanej na własność M. E. O. s. W. i Z.,
9. - wykreślił działkę nr [...] o pow. 0,45 ha, w tym: [...],14 ha, [...],03 ha, LsTV- 0,04 ha, [...],24 ha i wpisał działkę nr [...] o pow. 0,4562 ha, w tym: [...],1478 ha, [...],0290 ha, [...],0491 ha, [...],2303 ha, a także wykazał przebieg granicy działki nr [...] z punktu 21-506 w kierunku północnym na punkt 0-4929 w odległości 250,63 ha, graniczącej od zachodu z działką nr [...], z punktu 0-4929 w kierunku wschodnim na punkt 0-4928 w odległości 18,60 m, graniczącej od północy z działką drogi nr [...], z punktu 0-4928 w kierunku południowym na punkt 21-511 w odległości 248,73 m, graniczącej od wschodu z działką nr [...], z punktu 21-511 w kierunku zachodnim na punkt 21-506 w odległości 18,21 m, graniczącej od południa z działką drogi nr [...].

Zdaniem organu odwoławczego dane zawarte w operacie nr [...] sporządzonym przez biegłego geodetę mogły stanowić podstawę aktualizacji operatu ewidencyjnego w sposób orzeczony przez Starostę [...] w decyzji z 9 marca 2020 r. Aktualizacja danych w przedmiotowym zakresie jest zatem wypełnieniem obowiązku nałożonego na starostę, określonego w § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, tj. utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności i w zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowym. Brak akceptacji przez strony przebiegu granic prawnych, pozostaje bez znaczenia dla sprawy, bowiem są one zgodne z dokumentacją źródłową, tj. danymi zawartymi w dokumentacji z założenia ewidencji gruntów, zgodnie z którą dokonano później uwłaszczeń. Wskazał, że ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne, zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne i rejestrujące wszelkie zmiany ustalone w innym trybie i przez inne organy, a czyni to w oparciu o stosowne dokumenty, dlatego też uznał, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa.

Z materiału dowodowego zebranego przez organ pierwszej instancji wynika jednoznacznie, że po ujawnieniu w bazie danych, numerycznego opisu granic działek na podstawie dokumentacji [...], ewidencja gruntów w tym zakresie będzie aktualna, tj. zgodna z dokumentacją źródłową. Ponadto z dokumentacji tej wynika, że obliczone współrzędne punktów granicznych, wyznaczonych na podstawie dokumentacji źródłowej dla przedmiotowych działek spełniają obowiązujące kryterium dokładności, dlatego też istniała możliwość aktualizacji powierzchni działek, dostosowując ją do obowiązujących obecnie standardów w dziedzinie geodezji, wykazując zapis z dokładnością do 1 m2.

Organ odwoławczy nie uwzględnił argumentacji uczestników postępowania, że w ramach postępowania ewidencyjnego należało załatwić spory o prawo własności, o granice czy powierzchnie ich działek. Aktualnie ujawnione dane wynikają wprost z istniejących w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym dokumentów, a organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania tego rodzaju kwestii, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadnym jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów. Dlatego też żądanie stron, aby uznać granice użytkowania działek za granice prawne, nie mogła zostać spełniona w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie aktualizacji.

Organ odwoławczy analizując całokształt zgromadzonego materiału dowodowego podzielił całkowicie ustalenia Starosty [...] i uznał, wbrew zarzutom zawartych w odwołaniach że, organ I instancji wyjaśnił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a decyzja organu I instancji jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie B. H. wniosła o uchylenie w całości decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty [...] z dnia 09.03.2020r., znak: [...] o aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dla obrębu ewidencyjnego [...] - [...], jednostka ewidencyjna [...].

Organowi zarzuciła pobieżne rozpatrzenie sprawy i brak wnikliwej analizy materiału dowodowego, a w szczególności uznanie, iż granice prawne działek oznaczonych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], ich przebieg i powierzchnie wraz z klasyfikacją, zostały wyznaczone wg danych źródłowych zawartych w operacie nr [...]/40/66 oraz zgodnie z treścią graficzną i opisową zawartą w operacie [...].[...]/13/1966, a także zgodnie z rejestrem pomiarowo - klasyfikacyjnym sporządzonym 7 października 1965 r., który znajduje się w operacie [...]/40/66, rejestrze gruntów założonym 23 grudnia 1965 r., dla wsi M. i odpowiada powierzchniom zawartym w aktach własności ziemi, podczas gdy już w chwili sporządzenia tych dokumentów i wydania aktów własności ziemi na poszczególne działki oczywiste było, iż akty własności ziemi zostały wydane niezgodnie z zakresem faktycznego posiadania poszczególnych działek oraz faktycznym przebiegiem granic każdej z nich i błąd ten leżał po stronie organu, który te dokumenty sporządzał i wydawał, a następnie błąd ten był powielany niefrasobliwie przez pracowników Starosty [...] na różnych etapach postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do powstania nieprawidłowości zawartych w ewidencji gruntów i budynków dla obrębu ewidencyjnego [...] - [...], jednostka ewidencyjna [...] - B. P., bez wiedzy skarżącej.

Według skarżącej organ nie wyjaśnił, dlaczego granice prawne działek i ich powierzchnie wraz z klasyfikacją uwidocznione w rejestrze pomiarowo - klasyfikacyjnym sporządzonym w dniu 7 października 1965 r., usytuowane w operacie [...]/40/66, jak i w rejestrze gruntów założonym 23 grudnia 1965 r., dla wsi M., pomimo tego, że odpowiadają powierzchniom zawartym w aktach własności ziemi, już w 1965r., nie były zgodne z granicami faktycznego użytkowania każdej z tych działek przez każdego z ich właścicieli, a do tego do tych aktów własności zostały wydane mapki z błędnymi granicami działek i w takim stanie funkcjonowały one w przestrzeni publicznej.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn zupełnie innych niż podniesione w skardze. Tym niemniej jednak, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) i ma obowiązek dokonać kompleksowej oceny legalności zaskarżonej decyzji, niezależnie od zarzutów podnoszonych przez skarżącego.

Organ drugiej instancji podkreślił, że istotą niniejszego postępowania aktualizacyjnego jest fakt ujawnienia prawidłowo wykazanych w operacie ewidencyjnym działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] i oceny wytyczenia ich granic i określenia powierzchni.

Jak stanowi art. 2 pkt 8 p.g.i.k. ewidencja gruntów i budynków (katastrze nieruchomości) - to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Bazę danych ewidencyjnych stanowi operat opisowo-kartograficzny oraz utworzone na podstawie danych tej bazy rejestry, kartoteki oraz mapa ewidencyjna. Bazę tworzy się w oparciu o wyniki prac geodezyjnych wykonanych w procesie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, – art. 2 pkt 8a p.g.i.k.

Ustawa prawo geodezyjne i kartograficzne określiła podstawową funkcję ewidencji gruntów i budynków na rolę informacyjną dotyczącą położenia, granic i powierzchni gruntów, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, jak również położenia budynków – art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 p.g.i.k. Dane te, zgodnie z obowiązkiem nałożonym na organ ewidencyjny, powinny być utrzymywane w stanie aktualności, przez którą rozumie się zgodność z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi - § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Jeżeli istnieją wątpliwości co do zgodności danych ewidencyjnych ze stanem faktycznym organ ewidencyjny z urzędu lub na wniosek przeprowadza postępowanie aktualizacyjne – art. 24 ust. 2a pkt 1 i pkt 2 p.g.i.k. Jak wynika z § 45 rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi;

1. 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych;
2. 3) wyeliminowania danych błędnych. Istota postępowania aktualizacyjnego sprowadza się do wprowadzenia do operatu ewidencyjnego danych wykazanych za pomocą dokumentów, o jakich mowa w § 35 rozporządzenia, odzwierciedlających bieżący stan gruntu, budynku.

W analizowanej sprawie postępowanie aktualizacyjne dotyczyło trzech kwestii: 1) usytuowania działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] na mapie ewidencyjnej;

1. 2) wyznaczenia granicy pomiędzy tymi działkami;
2. 3) określenia powierzchni działek i rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych.

Organ pierwszej instancji dokonując zmiany wpisów w ewidencji dokonał wykreślenia w jednostce G.6 działki nr [...] o powierzchni 0.15 ha i działki nr [...] o powierzchni 0.16 ha, w jednostce G.74 działki nr [...] o powierzchni 0.37 ha, w jednostce G.4 działki nr [...] o powierzchni 0.22 ha a w jednostce [...] działki nr [...] o powierzchni 0.45 ha. W rozstrzygnięciu organ jednak nie nakazał ponownego wpisu tych działek do ewidencji co oznacza, że nie wypełnił dyspozycji zawartej w § 45 rozporządzenia, gdyż nie nastąpiło zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi i nie doszło do ujawnienia nowych danych ewidencyjnych. Organ odwoławczy zaś zamiast zastosować w tych okolicznościach tryb przewidziany w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Rezultat działania organów I i II instancji nie spełnia kryteriów, jakie decyzji administracyjnej stawia art. 107 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja zawiera m. in. rozstrzygnięcie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd o konieczności klarownego i jednoznacznego sformułowania osnowy decyzji.

W wyroku z dnia 10 stycznia 2017 r. w sprawie II OSK 910/15 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, "CBOSA") NSA podkreślił, że rozstrzygnięcie jest jednym z najważniejszych, immanentnych składników decyzji (postanowienia) i nie jest możliwe jego zastąpienie uzasadnieniem decyzji. Wynika to z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony i musi w związku z tym być jednoznaczny i precyzyjny. Obowiązek taki wynika z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), jak i zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Podobnie w wyroku z dnia 9 listopada 2016 r. w sprawie II OSK 889/16 (CBOSA) NSA zauważył, że rozstrzygnięcie administracyjne nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji i rozstrzygnięcie jest bezwzględnie obowiązującym elementem każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej.

Istotność rozstrzygnięcia jako elementu decyzji zaakcentowano również w wyroku NSA w Rzeszowie z dnia 23 września 1999 r. w sprawie SA/Rz 482/98, stwierdzając, że wprawdzie częścią składową decyzji jest też uzasadnienie faktyczne i prawne, to przecież rozstrzygnięcie stanowi istotę decyzji (osnowę), bowiem w tym fragmencie przesądza się o udzielonym stronie uprawnieniu względnie nałożeniu obowiązku, a wówczas treści rozstrzygnięcia organu nie można domniemywać. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje wyrażona wola organu administracyjnego załatwiającego sprawę w tej formie. O ile może być wydana decyzja bez uzasadnienia (np. uwzględniająca żądanie strony), o tyle nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia.

Z kolei w wyroku NSA w Warszawie z dnia 2 września 1999 r. w sprawie IV SA 1418/97 podkreślono, że rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonania w postępowaniu egzekucyjnym (podobnie w wyroku NSA w Warszawie z dnia 2 sierpnia 1995 r., sygn. akt III SA 1225/94, NSA w Gdańsku z dnia 30 grudnia 1987 r., sygn. akt SA/Gd 1045/87, a także z dnia 27 czerwca 1996 r., sygn. akt SA/Gd 1537/95, gdzie zauważono, że w pojęciu rozstrzygnięcia mieści się to, iż decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, w przeciwnym wypadku prowadzi to do uchylenia decyzji, bowiem decyzja w zasadzie może być niewykonalna).

Z kolei w prawomocnych wyrokach WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 351/15 oraz z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2611/14 Sąd zauważając, że osnowa decyzji musi być tak sformułowana, aby z niej wyraźnie wynikało, jakie obowiązki zostały na stronę nałożone, podkreślił też, że rozstrzygnięcie nie może być uzupełnione uzasadnieniem decyzji.

Tę jednolitą i ugruntowaną linię orzeczniczą Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela. Zastosowanie zaprezentowanych kryteriów do oceny decyzji zaskarżonej w sprawie niniejszej musi prowadzić do wniosku, iż nie może się ona ostać w obrocie prawnym.

Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji przywołał treść rozstrzygnięcia organu I instancji ale w zupełnie innej treści. W tej sytuacji wątpliwości Sądu budzi jakie rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne - czy nie wcześniej uchylone - miał na uwadze podejmując decyzję [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Utrzymując w mocy wadliwe rozstrzygnięcie organu I instancji organ odwoławczy nawet nie podjął się sanowania uchybień zawartych w osnowie decyzji organu I instancji. Zawarcie rozstrzygnięcia sprawy w uzasadnieniu decyzji jest wadą powodującą, że w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie może funkcjonować w obrocie prawnym. Obie te decyzje nie zawierają bowiem klarownego, jednoznacznego i czytelnego dla adresatów rozstrzygnięcia, naruszając tym samym przepisy art. 6, 8 oraz 107 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie Sąd zauważa, że istotna wadliwość dyskwalifikująca decyzję a wynikająca ze sposobu sformułowania rozstrzygnięcia, a więc ze względów formalnych, czyni nieuprawnionym odnoszenie się do kwestii merytorycznych taką decyzją rozstrzyganych. Merytorycznej ocenie może – z natury rzeczy – podlegać jedynie rozstrzygnięcie, które jest precyzyjne i jednoznaczne. Brak tych przymiotów po stronie decyzji powoduje, iż uchyla się ona od możliwości sądowej kontroli. W takiej sytuacji wyrażanie przez Sąd ocen prawnych dotyczących meritum sprawy byłoby przedwczesne i tym samym niedopuszczalne (podobnie, choć na kanwie innego stanu faktycznego NSA w wyroku z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 3165/14, CBOSA).

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne. Stanowisko organu musi być oparte na analizie wszystkich elementów materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) w ich wzajemnym powiązaniu. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawi w sposób klarowny tok rozumowania ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśni podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem organu będzie też wyczerpujące odniesienie się do wszystkich zarzutów i wniosków stron. Szczególną uwagę organ poświęcić winien starannemu zredagowaniu rozstrzygnięcia decyzji, tak by było ono przejrzyste, jednoznaczne i nie nasuwało żadnych wątpliwości interpretacyjnych.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 1 P.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. W rezultacie zasądzona kwota kosztów postępowania obejmuje uiszczony wpis w kwocie 200 zł i koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa 17 zł zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r., poz. 1800 ze zm.).