Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L., po rozpatrzeniu odwołania G. [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej: Spółka), utrzymał w mocy decyzję Starosty Ł. z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], o odmowie wydania informacji z operatu ewidencji gruntów i budynków.
Decyzję wydano w następującym stanie sprawy:
Wnioskiem z dnia 25 lutego 2014 r. Spółka wystąpiła do Starostwa Powiatowego w Ł. o podanie numeru księgi wieczystej dla nieruchomości położonej w Ł. przy ul. K. [...].
Starosta wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie interesu prawnego do uzyskania żądanych informacji. W odpowiedzi Spółka wyjaśniła, że żądane przez nią informacje są jawne i powszechnie dostępne i jedynym warunkiem ich uzyskania jest uiszczenie opłaty.
Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Starosta Ł. odmówił wydania żądanych informacji. Uzasadniając odmowę wskazał, że informacje dotyczące księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, ze względu na zasadę jawności ksiąg wieczystych pozwalają na szybkie zidentyfikowanie imion i nazwisk, a często nr PESEL właścicieli nieruchomości, dlatego ich udostępnienie wymaga wykazania się interesem prawnym.
W odwołaniu od decyzji Spółka zarzuciła naruszenie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.; dalej jako P.g.k.) przez odmowę udostępnienia informacji o charakterze przedmiotowym, które są jawne i powszechnie dostępne.
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 2 P.g.k. informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne i powszechnie dostępne. Jawność ta oznacza jednak jedynie to, że informacje te nie mają charakteru informacji niejawnych w rozumieniu prawa, nie oznacza jednak powszechnego do nich dostępu. Bezpośredni dostęp do baz został zastrzeżony w określonych celach, zgodnie z art. 24 ust. 5.
Informacja o numerze księgi wieczystej jest daną ewidencyjną przedmiotowo-podmiotową, a informacje takie mogą być udostępnione jedynie w trybie art. 24 ust. 5 P.g.k., a więc z uwzględnieniem wszelkich ograniczeń w nim zawartych. Dla osób nie będących właścicielami lub władającymi nieruchomością, uzyskanie tych informacji jest uzależnione od wykazania własnego, indywidualnego interesu prawnego, uzasadniającego ich wydanie. Wniosek Spółki nie spełnił wymogów w tym zakresie, zatem nie było podstaw do jego uwzględnienia.
Zdaniem organu z uwagi na przedmiotowo –podmiotowy charakter danych, jakie stanowią numery ksiąg wieczystych, podlegają one ochronie na podstawie ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych.
Organ zauważył też, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.) księgi wieczyste są jawne i zgodnie z art. 36¹ ust. 3 ustawy może je przeglądać każdy w obecności pracownika sądu. Warunkiem uzyskania dostępu do księgi wieczystej, która zawiera dane osobowe aktualnego właściciela i byłych właścicieli jest podanie jej numeru. Po wprowadzeniu przez Ministerstwo Sprawiedliwości projektu informatycznego, każdy użytkownik internetu może w sposób bezpośredni przeglądać księgi wieczyste i mieć dostęp do zawartych w nich danych, ale również po uprzednim podaniu numeru księgi wieczystej.
W związku z powyższym, udostępnienie informacji o numerze księgi wieczystej doprowadziłoby do sytuacji, w której osoby zapoznające się z treścią udostępnionego dokumentu mogłyby w sposób niewymagający nadmiernych kosztów, czasu i działań zapoznać się z zawartymi w księdze wieczystej danymi osobowymi osób w niej ujawnionych. Stanowisko takie zajął Generalny Inspektor Danych Osobowych w decyzji z dnia 9 stycznia 2012 r., podając, że zasada jawności ksiąg wieczystych w istocie ma na celu zapewnienie dostępu do ksiąg wieczystych, jednakże z uwzględnieniem zasad ochrony danych osobowych.
W skardze do sądu administracyjnego Spółka zarzuciła:
- - naruszenie art. 24 ust. 2 P.g.k. przez jego niezastosowanie i nie udzielenie informacji o numerze księgi wieczystej, podczas gdy są to informacje przedmiotowe dotyczące gruntów, budynków i lokali, a każdy zainteresowany ma prawo uzyskać dane dotyczące numeru księgi wieczystej wskazanej nieruchomości;
- - naruszenie art. 24 ust. 5 pkt 3 P.g.k. przez jego zastosowanie i przyjęcie, że udostępnienie numeru księgi wieczystej wymaga wykazania interesu prawnego;
- - naruszenie przepisów postępowania, w szczególności przez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę wyrażającą się w przyjęciu przez organ, że skarżąca wnosiła o wydanie zaświadczenia, podczas gdy skarżąca wnosiła jedynie o udostępnienie informacji o charakterze przedmiotowym.
W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka domagała się udzielenia informacji o numerze lub numerach ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów dotyczących konkretnej nieruchomości nie wykazując interesu prawnego, który uzasadniałby żądanie takiej informacji od organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków. Analiza przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego wskazuje, że takie żądanie nie mogło być uwzględnione.
Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 24 ust. 1 P.g.k., informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera operat ewidencyjny, który składa się z bazy danych ewidencji gruntów i budynków oraz zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych (mapy, dokumenty uzasadniające wpisy do rejestrów).
Natomiast stosownie do art. 20 P.g.k., ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty;
- 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych;
- 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej (ust. 1). Ponadto w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właściciela (a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części);
- 2) miejsce zamieszkania lub siedzibę osób wymienionych w pkt 1;
- 3) informacje o wpisaniu do rejestru zabytków;
- 4) wartość nieruchomości (ust. 2).
Na podstawie przytoczonych przepisów dokonuje się podziału informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków na dane o charakterze przedmiotowym (o nich mowa w art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 4 P.g.k.) oraz dane o charakterze podmiotowym (art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 P.g.k.).
Przedstawiony wyżej podział informacji znalazł odzwierciedlenie w przepisach art. 24 ust. 2-5 P.g.k., regulujących dostęp do informacji zawartych w operacie ewidencyjnym. W art. 24 ust. 2 P.g.k. wskazano, że informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne. Według art. 24 ust. 4 P.g.k. co do zasady każdy może żądać udostępnienia tych informacji, jednakże z zastrzeżeniem przewidzianym w art. 24 ust. 5 P.g.k. W rezultacie powszechnie dostępne, bez konieczności uzasadniania tego dostępu, są jedynie informacje o gruntach, budynkach i lokalach, o których mowa w art. 20 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 i 4 P.g.k., czyli dane przedmiotowe.
Natomiast stosownie do wspomnianego art. 24 ust. 5 dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k. (a więc także dane o miejscu zamieszkania wymienione w art. 20 ust. 2 pkt 2 oraz inne dane zawierające dane osobowe), to jest dane podmiotowe oraz dane podmiotowo-przedmiotowe udostępniane są jedynie na żądanie: 1) właścicieli lub osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub lokale będące przedmiotem wypisu;
- 2) podmiotów publicznych lub podmiotów niebędących podmiotami publicznymi, realizującymi zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny, które związane są z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych albo wypis;
- 3) innych podmiotów, niż wymienione w pkt 1 i 2, które mają interes prawny związany z gruntami, budynkami lub lokalami będącymi przedmiotem wypisu.
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca spółka nie jest właścicielem ani inną osobą, w której władaniu znajduje się nieruchomość, ani też podmiotem publicznym lub podmiotem niebędącym podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny, które związane są z gruntami, budynkami lub lokalami będącymi przedmiotem wypisu. W związku z tym starosta mógłby udostępnić skarżącej spółce dane z ewidencji gruntów zawierające dane osobowe właścicieli nieruchomości lub innych osób, w których władaniu znajduje się nieruchomość (art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k.), tylko wówczas gdyby okazało się, że skarżąca ma interes prawny związany z nieruchomością, której dane wpisane są do ewidencji gruntów i budynków (art. 24 ust. 5 P.g.k.).
W niniejszej sprawie skarżąca spółka nie wykazywała swojego interesu prawnego, uważając, że nie jest to konieczne ze względu na rodzaj żądanej informacji, to jest informacji o numerze lub numerach ksiąg wieczystych ewentualnie zbiorów dokumentów, co jest skarżącej potrzebne dla poznania stanu prawnego nieruchomości. Stanowisko takie jest nieprawidłowe, ponieważ informacja, o której mowa zawiera w rzeczywistości dane o charakterze podmiotowym – przedmiotowym, czyli dane, które poprzez przedmiot (numery ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów) pozwalają zidentyfikować dane podmiotowe (dane o tożsamości) właścicieli lub innych osób. Stan prawny nieruchomości niewątpliwie łączy się z podmiotem władającym nieruchomością w różnych formach prawnych. Organy wydające decyzję w niniejszej sprawie prawidłowo przyjęły, że żądanie podania informacji o numerach ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów prowadzonych dla nieruchomości, których właścicielem jest konkretny podmiot dotyczy danych o charakterze podmiotowo-przedmiotowym, a więc danych które są także danymi osobowymi.
W tym zakresie organ drugiej instancji prawidłowo odwołał się do art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1992 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1182). Według tego przepisu za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne. Informacji nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań. Biorąc po uwagę treść art. 6 ustawy o ochronie danych osobowych można zatem stwierdzić, że za dane osobowe w rozumieniu ustawy należy uznać numery ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów, skoro w tych księgach i zbiorach są ujawnione podmioty będące właścicielami nieruchomości, dla których księgi te lub zbiory są prowadzone.
Skoro treść ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów jest powszechnie dostępna (księgi wieczyste w sądach i większość w Internecie poprzez portal dostępowy, zbiory dokumentów w sądach) to ujawnienie ich numerów pozwala jednocześnie na ujawnienie danych osobowych wpisanych w tych księgach właścicieli nieruchomości oraz danych osobowych właścicieli nieruchomości ujawnionych w dokumentach złożonych do zbiorów dokumentów. Można zatem stwierdzić, że dane ewidencji gruntów i budynków dotyczące numerów ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów zawierają dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k. Organ ewidencyjny zatem prawidłowo, bo zgodnie z art. 24 ust. 5 P.g.k. uzależnił udzielenie skarżącej spółce informacji o numerach ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów od wykazania interesu prawnego. Skoro interes prawny nie został przez skarżącą przedstawiony, to zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w tym także powołanych w skardze przepisów prawa materialnego.
Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 maja 2010 r., I OSK 1014/09; z 21 lipca 2010 r., I OSK 1312/09; z 8 lutego 2011 r., I OSK 548/10; z 1 października 2014 r., I OSK 180/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 10 stycznia 2013 r., III SA/Lu 652/12 i 668/12; z 13 czerwca 2013 r., III SA/Lu 285/13; z 29 października 2013 r., III SA/Lu 409/13; z 14 listopada 2013 r., III SA/Lu 413/13; z 4 lutego 2014 r., III SA/Lu 638/13; wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.oprzeczenia.nsa.gov.pl).
Z powyższych przyczyn podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 24 ust. 2 i ust. 5 pkt 3 P.g.k. są nieuzasadnione, gdyż organ prawidłowo odmówił udostępnienia żądanych przez skarżącą spółkę danych. Bezzasadne są także zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego. Stan faktyczny sprawy w postępowaniu administracyjnym został ustalony prawidłowo w zakresie potrzebnym dla załatwienia sprawy. Okoliczności faktyczne nie były przez skarżącą kwestionowane, a jedyne zagadnienia sporne dotyczą wykładni i zastosowania prawa materialnego. Skarżąca nie wyjaśniła w uzasadnieniu skargi na czym miałoby polegać zarzucane niewyjaśnienie sprawy.
Zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 2 i 3 także należy uznać za chybiony. Organ odwoławczy prawidłowo utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję organu I instancji, co wyjaśnia wyżej przedstawiona argumentacja. Powiązany z nim w zarzucie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. wskazuje, że zaświadczenie może być wydane, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stawianie zarzutu naruszenia tego przepisu organom wydającym decyzję w tej sprawie jest całkowicie chybione, organy bowiem ani nie stosowały tego przepisu, ani nie powołały go w żadnym fragmencie uzasadnienia swoich decyzji. Wymóg wykazania interesu prawnego nie wynikał z faktu potraktowania wniosku skarżącej spółki jako żądania wydania wyrysu czy wypisu z ewidencji, ale miał jednoznaczne oparcie w treści art. 24 ust. 5 pkt 3 P.g.k., co wyżej obszernie uzasadniono.
Sąd nie kwestionuje słuszności stanowiska zawartego w powołanym w skardze wyroku NSA z 13 kwietnia 2010 r. (I OSK 828/09), że regulacja zawarta w Prawie geodezyjnym i kartograficznym ma charakter szczególny w stosunku do przepisów k.p.a. o wydawaniu zaświadczeń. Stanowisko to jednak nie ma żadnego związku ze sprawą, bowiem przepisy działu VII k.p.a. w ogóle nie były powoływane w sprawie. Co więcej, argumentacja NSA potwierdza przyjęte w niniejszej sprawie stanowisko o przedmiotowo-podmiotowym charakterze tego rodzaju żądań.
Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności oraz stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.).