Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu odwołania M. W. i A. W. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2011 r. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta B. z dnia [...] maja 2003 r. znak [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości – działki nr 493/1 z działką nr 492, należącą do M. S. W uzasadnieniu Kolegium podniosło między innymi, że zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. w postępowaniu wznowieniowym uchylenie ostatecznej decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, natomiast z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Oba terminy mają charakter materialny (nie mogą zostać przywrócone, a ich bieg nie ulega przerwaniu).
Kolegium wyjaśniło, że upłynęło już 5 lat od dnia doręczenia M. W., A. W. oraz M. S. ostatecznej decyzji z [...] maja 2003 r. o rozgraniczeniu nieruchomości i w tej sytuacji niecelowym jest uchylanie decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2011 r. i przekazywanie temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, zawierającego liczne braki. Odnosząc się do podstawy wznowieniowej wymienionej w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a, Kolegium wskazało, że przesłanka określona w tym przepisie, może zaistnieć tylko w sytuacji, gdy przestępstwo zostanie orzeczone przez sąd karny. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na okoliczność wydania decyzji w wyniku przestępstwa. Wskazuje natomiast na wystąpienie nieprawidłowości w działaniu geodety L. J. Przesłanka z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. może wystąpić w sytuacji, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję.
Decyzję z dnia [...] maja 2003 r. o rozgraniczeniu wydano na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z tym przepisem, decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości wydaje się, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Zgromadzony materiał dowodowy świadczył o tym, że w dacie wydania w/w decyzji organowi znany był fakt braku zgody właścicieli rozgraniczanych działek, co do przebiegu granicy, czego dowodzi protokół graniczny z dnia [...] czerwca 2002 r. sporządzony przez geodetę. Kolegium wyjaśniło, że dowody w postaci zeznań świadków, geodetów przeprowadzających czynności w ramach w postępowaniach sądowych toczących się z udziałem skarżących i M. S., nie istniały w dacie wydania decyzji o rozgraniczeniu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. W. i A. W. zarzucili, że uzasadnienie decyzji Kolegium nie jest jasne i czytelne. Decyzja zawiera szereg nieścisłości, pomyłek. Poruszane kwestie są uogólniane, bez przedstawienia zdarzeń w sposób chronologiczny. Kolegium błędnie przyjmuje, że pozew o wydanie nieruchomości został złożony przez M. i A. W. przeciwko M. S. Zdaniem skarżących, w okresie ośmiu lat organy administracji publicznej wydały w sprawie dotyczącej rozgraniczenia wiele decyzji, naruszających prawo.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Źródłem sporu jest ostateczna decyzja Burmistrza Miasta B. z dnia [...] maja 2003 r. znak [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości – działki nr 493/1, którą dysponują skarżący, z działką nr 492, należącą wówczas do M. S. Z akt sprawy wynika, że już w roku 2003 skarżący kwestionują tę decyzję, jako wadliwą (pierwotny wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej w/w decyzją datowany jest na [...] września 2003 r.) i swoje stanowisko w tej sprawie nadal podtrzymują. Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym. W tym miejscu należy tylko zasygnalizować, że prawomocnym wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 29 kwietnia 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 538/07 oddalono skargę na decyzję SKO w L. z dnia [...] października 2007 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności w/w decyzji Burmistrza Miasta B. W trakcie postępowania wznowieniowego – prowadzi je od dnia [...] kwietnia 2004 r. inny organ, to jest Wójt Gminy S., wyznaczony postanowieniem SKO w L. z dnia [...] marca 2004 r. (k.39, Tom 2 akt adm.) - wydano szereg orzeczeń, w tym decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2004 r. o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy Sądowi Rejonowemu w L. (wyeliminowaną z obrotu prawnego – w trybie art. 156 k.p.a. - decyzją Kolegium z dnia [...] czerwca 2006 r. uznaną za zgodną z prawem w świetle prawomocnego wyroku WSA w Lublinie z dnia 26 października 2006 r. sygn. akt III SA/Lu 369/06).
Kolejna decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2009 r. o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy do rozstrzygnięcia sądowi powszechnemu, została uchylona decyzją Kolegium z dnia [...] lutego 2010 r. w trakcie kontroli instancyjnej - na mocy art. 138 § 2 k.p.a. – zaś sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium argumentowało między innymi, że umorzenie postępowania rozgraniczeniowego nie jest dopuszczalnym sposobem zakończenia wznowionego postępowania.
Przedmiotem obecnej kontroli sądowej jest decyzja Kolegium z dnia [...] października 2012 r. (k. 131 – 135,. Tom 11 akt adm.), utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2011 r. (Nr [...]) o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...] maja 2003 r. rozgraniczającej działki nr 492 i 493/1. Wyniki tej kontroli wskazują, że zaskarżona decyzja Kolegium narusza prawo. Z uwagi na charakter prowadzonego sporu przypomnienia wymaga, że instytucję wznowienia postępowania regulują przepisy art. 145 -152 k.p.a. Wznowienie postępowania administracyjnego jest szczególną instytucją, wprowadzającej wyjątek od ogólnej zasady stabilności orzeczeń administracyjnych - wynikającej z art. 16 k.p.a., pozwalającą na wzruszenie decyzji ostatecznej w przypadkach przewidzianych przez prawo. Wzruszenie takiej decyzji jest możliwe jedynie w przypadkach, gdy w grę wchodzą przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1, art. 145 a (i art. 145 b) k.p.a.
Rodzaje decyzji kończących wznowione postępowanie określa 151 k.p.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu, organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:
- 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo
- 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Z kolei art. 151 § 2 k.p.a stanowi, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Stosownie do art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. oraz w art. 145a k.p.a. i art. 145b k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Według art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji, nie występują - określone w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5, 6 i 8 k.p.a. – przesłanki upoważniające do wzruszenia decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...] maja 2003 r. o rozgraniczeniu. Wójt Gminy S. wyjaśnia, że nie ma ustawowych podstaw uzasadniających uchylenie w/w decyzji. Argumentuje między innymi, że nie można mówić o tym, aby dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, jak też, aby decyzję wydano w wyniku przestępstwa. Organ podnosi, że nie ma nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję. Zdaniem organu, przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (na ich podstawie dokonano rozgraniczenia), nie zobowiązują organu do uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu.
Nie doszło również do wydania decyzji w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Jak podnosi organ I instancji, strona zresztą nie wskazuje żadnego rozstrzygnięcia (w postaci decyzji, czy wyroku sądu), stanowiącego podstawę decyzji o rozgraniczeniu. W tych warunkach organ dochodzi do przekonania, że należy odmówić - na mocy art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - uchylenia ostatecznej decyzji o rozgraniczeniu.
W myśl zasady dwuinstancyjności postępowania, rzeczą Kolegium było ponownie rozstrzygnąć sprawę załatwioną decyzją Wójta Gminy S. i odnieść się do każdej z omówionych przez organ przesłanek wznowieniowych. Tymczasem Kolegium ogranicza swoje rozważania w istocie do stwierdzenia, że nie występują przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. i rozstrzygające znaczenie w sprawie ma treść art. 146 § 1 k.p.a. mimo, że organ I instancji nie wypowiada się na temat skutku upływu czasu w kontekście możliwości wzruszenia decyzji o rozgraniczeniu.
Zaskarżona decyzja jest wadliwa również z innego powodu. Stosownie do art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Jeśli Kolegium przyjmuje, że upływ okresu przedawnienia z art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie, to w konsekwencji powinno się wypowiedzieć – w świetle art. 151 § 2 k.p.a. - czy decyzję o rozgraniczeniu wydano z naruszeniem prawa oraz wskazać okoliczności z powodu których nie można uchylić tejże decyzji. Tego jednak zagadnienia nie porusza Wójt Gminy S. w swojej decyzji z dnia [...] maja 2011 r. Powyższe oznacza, że Kolegium narusza nie tylko przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (ponieważ nie rozpatruje sprawy w jej całokształcie, nie analizuje wszystkich żądań strony skarżącej i nie ustosunkowuje się do wskazanych przez stronę podstaw wznowieniowych), ale również i przepis art. 146 § 1 k.p.a. dopatrując się w nim podstawy do wyrażenia oceny przez organ odwoławczy o niecelowości uchylania decyzji organu I instancji w celu uzupełnienia materiału dowodowego "znajdującego się w Sądzie Rejonowym w L." w sytuacji, kiedy upłynęło ponad 5 lat od dnia doręczenia stronom decyzji rozgraniczeniowej.
Wykładnia art. 146 § 1 w powiązaniu z treścią art. 151 § 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, że pierwszy z tych przepisów ma zastosowanie, gdy wystąpiły w danej sprawie podstawy wznowieniowe ale z powodu upływu czasu ostateczna decyzja mimo, że jest ona niezgodna z prawem, nie może być uchylona. Innymi słowy organ wydaje decyzję stwierdzającą wydanie ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa jeżeli zachodzą podstawy do wznowienia postępowania i równocześnie występują przesłanki negatywne z art. 146 k.p.a. (związane z upływem czasu). Tego rodzaju oceny Kolegium unika, co powoduje, że w realiach rozpoznawanej sprawy nie wiadomo dokładnie, czy nie występują podstawy wznowieniowe i wobec tego decyzja o rozgraniczeniu – wbrew stanowisku skarżących - nie jest dotknięta poważnymi wadami, czy też upływ czasu - pomimo zaistnienia uchybień, na które skarżący się powołują od wielu lat (od 2003 r.) – pozbawia organ prawa wzruszenia rozstrzygnięcia o rozgraniczeniu.
Oczywistą niedokładnością ze strony Kolegium jest ustalenie, że skarżący domagali się od M. S. wydania nieruchomości i wystąpili w tym celu z pozwem. Z materiału dowodowego wynika, że to M. S. żądał wydania nieruchomości (pasa gruntu o pow. 0,05 ha położonego w granicach działki nr 493/1 stanowiącej własność skarżących). W aktach sprawy figuruje odpis pozwu M. S. (k. 10, Tom 11 akt adm.). Należy również zwrócić uwagę na to, że organ odwoławczy stwierdza liczne braki w materiale dowodowym, niemniej jednak nie konkretyzuje, na czym te braki polegają, jakich dowodów nie ma w aktach sprawy, jak też nie wyjaśnia – jaki to ma wpływ na wynik sprawy. Ma to istotne znaczenie dla skarżących, kiedy z ich udziałem toczy się Sądzie Rejonowym L. – Wschód w L. z siedzibą w Ś. postępowanie o rozgraniczenie (sygn. akt I Ns 87/11) i postępowanie z wniosku skarżących o zasiedzenie (sygn. akt I Ns 1063/04).
W tych okolicznościach zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O należnym wynagrodzeniu przysługującym profesjonalnemu pełnomocnikowi skarżących orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a