Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia K. W., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy U. z dnia [...] czerwca 2013 r., [...] w sprawie negatywnego uzgodnienia udzielenia koncesji na wydobycie torfu.
Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia:
We wniosku z dnia [...] maja 2013 r. K. W., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą F.H.U. "[...]", zwrócił się do Starosty W. o udzielenie koncesji na wydobywanie torfu ze złoża "[...]", zlokalizowanego na działce nr 758 w miejscowości W. Wójt Gminy U. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. negatywnie uzgodnił udzielenie koncesji na wydobywanie torfu.
Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy U., teren na którym planowana jest kopalnia torfu oznaczony jest symbolem "RZ" - teren przeznaczony pod łąki i pastwiska/użytki zielone. Prowadzenie działalności gospodarczej na terenach rolnych wymaga wcześniejszej zmiany przeznaczenia gruntów, tj. wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, zaś zmiana taka nie jest możliwa w świetle Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy U. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wskazał, że nie zamierza podejmować działalności określonej przepisami Prawa geologicznego i górniczego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] lipca 2013 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że z art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 2011 r., nr 163, poz. 981 z późn. zm.) wynika, że udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż wymaga uzgodnienia z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta). W myśl art. 7 Prawa geologicznego i górniczego, organy te dokonują oceny dopuszczalności podejmowania i wykonywania działalności określonej ustawą. Organ podniósł, że w niniejszej sprawie zakres uzgodnienia dotyczy wyłącznie stwierdzenia przez wójta, czy zamierzona działalność nie narusza sposobu wykorzystania nieruchomości ustalonego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy U. SKO wskazało, że projekt koncesji nakładał na skarżącego szereg obowiązków z zakresu Prawa geologicznego i górniczego, tym samym nie można zgodzić się z wyjaśnieniami strony, że jej zamiarem nie było podejmowanie działalności na podstawie koncesji.
Teren, na którym planował skarżący wydobycie kopaliny (torfu), oznaczony jest symbolem "Rz" – łąki i pastwiska (użytki zielone). Nieruchomość bezspornie była usytuowana w Poleskim Obszarze Chronionego Krajobrazu. Organ uznał, że ustalenia Studium nie budzą żadnych wątpliwości interpretacyjnych i świadczą, że teren, na którym miałaby być prowadzona koncesjonowana działalność gospodarcza polegająca na wydobywaniu kopaliny (torfu) przeznaczono na zupełnie inny cel.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. W. zaskarżył postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości i wniósł o uchylenie postanowienia organu pierwszej i drugiej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania - art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej: k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie wszystkich dowodów niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie art. 7 i art. 23 ust. 2 pkt 2 Prawa geologicznego i górniczego, poprzez wadliwą wykładnię i błędne przyjęcie, że udzielenie skarżącemu koncesji na wydobycie torfu ze złoża "[...]" byłoby sprzeczne z przeznaczeniem działki 758 w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy U. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 608/13 oddalił powyższą skargę. Sąd nie zaakceptował twierdzenia skarżącego o zamiarze "zbycia jedynie nadwyżki torfu wydobytego podczas prowadzenia robót budowlanych przy budowie stawu" w ramach rolniczego, a tym samym zgodnego z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy U., wykorzystania działki.
K. W. wniósł skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 722/14 uchylił wyżej wymieniony wyrok WSA w Lublinie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
W myśl przepisu art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wydany w rozpoznawanej sprawie w dniu 3 grudnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował stanowisko sądu I instancji, że koncesjonowanego wydobycia torfu nie można pogodzić z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy U. w odniesieniu do działki skarżącego oznaczonej numerem 758.
Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że do skargi dołączona została decyzja Starosty W. z dnia [...] lipca 2005 r. zmieniona decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. o udzieleniu K. W. koncesji na wydobywanie kopaliny - torfu ze złoża "W. II-B. II" zlokalizowanego na działce numer 758, a także postanowienie Marszałka Województwa L. z dnia [...] maja 2013 r. o pozytywnym zaopiniowaniu projektu koncesji Starosty W. dla K. W. na wydobywanie torfu ze złoża "[...]" zlokalizowanego na działce numer 758. Dokumenty te niesłusznie zostały przez sąd I instancji pominięte jako niemające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że skoro przedmiotem postępowania była kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia o negatywnym uzgodnieniu w zakresie wydania koncesji na wydobywanie torfu ze złoża "[...]" zlokalizowanego na działce numer 758, to ocenie z punktu widzenia trafności argumentacji i przyjętych ustaleń faktycznych podlegają także wskazane wyżej dokumenty.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że decyzja o udzieleniu skarżącemu koncesji na wydobywanie torfu ze złoża "W. II-B. II" oraz postanowienie o pozytywnym zaopiniowaniu projektu koncesji wydobywanie torfu ze złoża "[...]" podejmowane były w okresie obowiązywania tego samego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy U., dotyczyły tego samego podmiotu, obejmowały ten sam przedmiot działalności - koncesję na wydobycie torfu oraz dotyczyły złóż zlokalizowanych na tej samej działce, oznaczonej numerem numer 758. Okoliczności te w ocenie NSA są istotne z punktu widzenia interpretacji treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy U., bowiem odnoszą się do tych samych postanowień studium, które w przeszłości stanowiły podstawę do wydania koncesji na wydobycie torfu ze złoża zlokalizowanego na tym samym terenie.
Z przedstawionych wskazań co do dalszego postępowania wynika, że obowiązkiem sądu I instancji rozpoznającego sprawę ponownie jest dokonanie oceny zaskarżonego postanowienia z uwzględnieniem dowodów z dokumentów opisanych wyżej.
Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia przypomnieć należy, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy art. 7 ust. 2 oraz art. 23 ust. 2 pkt 2 Prawa geologicznego i górniczego.
Zgodnie z art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy wydobywanie kopalin ze złóż wymaga uzgodnienia z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) właściwym ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności. Kryterium uzgodnienia jest zgodność zamierzonej działalności z przeznaczeniem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach lub sposobem korzystania z nieruchomości ustalonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 7).
Działka skarżącego położona jest na terenie, dla którego nie sporządzono planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 7 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach.
W związku z tym w rozpoznawanej sprawie zakres uzgodnienia sprowadza się do stwierdzenia przez organ współdziałający zgodności zamierzonej działalności określonej Prawem geologicznym i górniczym ze sposobem wykorzystywania nieruchomości ustalonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy U. uchwalonym przez Radę Gminy U. uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 1995 r.
Według ustaleń organów działka nr 758 położona jest na terenie oznaczonym w studium symbolem "RZ" oznaczającym łąki i pastwiska (użytki zielone). Organ odwoławczy dodatkowo podniósł, że do działki nr 758 odnoszą się także ustalenia zawarte na stronie 20 części tekstowej studium, gdzie dla tego terenu przewiduje się następujące funkcje: "tereny wyłączone z zabudowy, użytki rolne, nieużytki, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej" (ubocznie zauważyć należy, że dołączona do akt kopia studium jest w tym zakresie nieczytelna).
Z akt sprawy wynika, że planowane przez skarżącego wydobycie torfu nie jest celem samym w sobie i nie oznacza ostatecznego sposobu wykorzystywania nieruchomości. Jest to w ocenie skarżącego pośredni, ale konieczny etap do urządzenia stawu do hodowli ryb. Skarżący dołączył do zażalenia m.in. kopię decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r., która ustala środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu torfu podczas budowy stawu na działce nr 758. Załącznikiem do tej decyzji jest charakterystyka przedsięwzięcia, z której wynika, że po przeprowadzeniu procesu eksploatacji złoża torfu działka zostanie zagospodarowana na użytek rolny w postaci stawu przeznaczonego do hodowli ryb.
Rację ma organ II instancji, gdy stwierdza, że budowa stawu rybnego i koncesjonowane wydobycie torfu to dwie różne działalności poddane odrębnym regulacjom prawnym, organ przeoczył jednak, że budowa stawu hodowlanego wymaga uprzedniego usunięcia określonej ilości torfu, a wydobywanie torfu odbywać się może tylko na podstawie koncesji.
Uznając budowę stawu hodowlanego za niemającą znaczenia w sprawie, nie ocenił organ należycie dołączonych do zażalenia dokumentów. Organ nie wziął także pod uwagę innych przedstawionych przez skarżącego dokumentów, dołączonych do skargi, z których wynika, że skarżący od lat buduje stawy rybne na swojej nieruchomości i posiada wymagane zezwolenia. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był zatem pełny i nie pozwalał na stanowcze rozstrzygnięcie co do braku podstaw do pozytywnego uzgodnienia decyzji o udzieleniu koncesji. Nie ustalono wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności dotychczasowego sposobu wykorzystania nieruchomości, co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie można bowiem wykluczyć, że rozpatrzenie wszystkich wskazanych okoliczności doprowadziłoby organ do innych wniosków co do naruszenia lub braku naruszenia przez planowaną przez skarżącego działalność sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wobec tego zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu.
Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy powinien ustalić i rozważyć wszystkie omówione wyżej przez Sąd okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu powinien organ uzupełnić materiał dowodowy o wskazane przez Naczelny Sąd Administracyjny dowody z dokumentów oraz pozostałe dokumenty dołączone przez skarżącego, ocenić je zgodnie z art. 80 k.p.a. i na tej podstawie ustalić stan faktyczny sprawy. Organy zobowiązane będą ocenić znaczenie tych dowodów w sprawie w relacji do ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i dotyczących działki numer 758, a także w odniesieniu do przedmiotu postępowania, a także w odniesieniu do przedmiotu postępowania, którym jest uzgodnienie w sprawie wydania koncesji na wydobywanie torfu. Organy winny też mieć na uwadze dotychczasowe wykorzystywanie przez skarżącego działki nr 758.
Należy zauważyć, że negatywne uzgodnienie udzielenia koncesji oparte zostało na stwierdzeniu naruszenia sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a więc na zupełnie innym stanowisku niż prezentowane we wcześniejszych postępowaniach administracyjnych, udokumentowanych złożonymi do akt sprawy decyzjami i postanowieniami różnych organów, w tym Wójta Gminy U., które doprowadziły do urządzenia stawów rybnych na działce nr 758.
Ponadto organ powinien sprawdzić swoje ustalenie co do treści części tekstowej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy U. na stronie 20, ponieważ dołączona do akt sprawy kopia odpowiedniej części studium nie jest – na co zwrócono już uwagę wyżej - wystarczająco czytelna, aby można było z całą pewnością stwierdzić, że opis dotyczy terenu o symbolu RZ. Organ powinien ustalić również na podstawie całego studium, czy postulat wprowadzenie zakazu zmiany sposobu użytkowania terenów, które pełnią szczególną rolę klimatotwórczą i mają wpływ na regulacje stosunków wodnych sformułowany został - tak jak wynika z części studium dostępnego w aktach sprawy - bez skonkretyzowania terenów, czy też dotyczy terenów skonkretyzowanych i czy przedmiotowa nieruchomość objęta jest tym skonkretyzowanym terenem. W tej drugiej sytuacji omawiany postulat jako element stanu faktycznego sprawy powinien być ponownie oceniony.
Dopiero rozważenie tych wszystkich okoliczności pozwoli organowi przekonująco ocenić czy podejmowanie i wykonywanie działalności planowanej przez skarżącego, wymagającej koncesji, nie narusza sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Organ powinien mieć na uwadze, że sposób wykorzystywania nieruchomości polegający na urządzeniu stawu do hodowli ryb nie pozostawałby w sprzeczności z ustalonym w studium sposobem wykorzystywania nieruchomości oznaczonych symbolem "RZ".
Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., w skrócie: p.p.s.a.)
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461 z późn. zm.). Na koszty te składają się: wpis od skargi w kwocie 1000 zł, wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem w kwocie 480 zł (2x 240 zł wobec dwukrotnego rozpoznawania sprawy w pierwszej instancji) oraz opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.