Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E. L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję Starosty P. z [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie skierowania kierowcy ma badania lekarskie.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] grudnia 2016 r. do Starostwa Powiatowego w P. wpłynął wniosek Sądu Rejonowego w P. o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu sprawdzenia spełniania wymagań do kierowania pojazdami przez E. L. z uwagi na stwierdzone u niego zaburzenia psychiczne. Do wniosku załączono kopię "wniosków opinii" biegłego lekarza psychiatry. Organ I instancji na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b, ust. 2 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 627 ze zm.), dalej jako u.k.p. oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej jako K.p.a., orzekł o skierowaniu E. L. na kontrolne badania lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w L. Od powyższej decyzji odwołał się E. L. podnosząc, że nigdy nie leczył się psychiatrycznie, nie bierze leków psychotropowych, obecnie nie prowadzi samochodu, leczy się natomiast na choroby inne niż psychiatryczne. Ponadto nie jest w stanie ponieść kosztów badania lekarskiego.
Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uznało zaskarżoną decyzję za prawidłową i na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało ją w mocy. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. starosta (prezydent miasta) wydaje decyzję o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu jego zdrowia. Kolegium stwierdziło istnienie takich uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącego, na co wskazuje uzyskana w postępowaniu karnym przed sądem powszechnym opinia sądowo-psychiatryczna, wydana przez biegłego lekarza specjalistę z zakresu psychiatrii. W opinii tej orzeczono, że u skarżącego występuje choroba psychiczna - organiczne zaburzenia urojeniowe (F 06.2). Kolegium podkreśliło, że informacja o istnieniu zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy, skierowana do organu I instancji, pochodzi od sądu powszechnego, a więc źródła wiarygodnego.
W ocenie Kolegium wystąpienie tego schorzenia u skarżącego wpływa na zdolność kierowcy do oceny sytuacji na drodze i ewentualne zmniejszenie zdolności kierowania pojazdem, w związku z czym zasadne jest skierowanie strony na badania lekarskie. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, dotyczącego narażenia skarżącego na poniesienie wysokich kosztów przeprowadzenia badania, Kolegium argumentowało, że zgodnie z art. 76 ust. 2 u.k.p. badanie lekarskie jest przeprowadzane na koszt osoby badanej, z wyjątkiem badań, o których mowa w art. 229 Kodeksu pracy, a więc osób przyjmowanych do pracy lub podlegających okresowym badaniom lekarskim.
Z kolei § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2014 r., poz. 949) wskazuje, że badania lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, przeprowadza się w wojewódzkich ośrodkach medycyny pracy, nie jest więc możliwe przeprowadzenie porównywalnego badania w innej jednostce medycznej.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł E. L. Skarżący podniósł, że decyzje organów obu instancji są krzywdzące, ponieważ nigdy nie leczył się psychiatrycznie, a stwierdzona u niego choroba psychiczna jest jedynie wymysłem badającego go lekarza psychiatry. Stwierdził, że obecnie leczy się na schorzenia neurologiczne i kardiologiczne, a Kolegium zmusza go do badań, które nie poprawią jego stanu zdrowia. Zwrócił również uwagę, że nie jest kierowcą zawodowym, a samochodu używa okazjonalnie w celu przejazdu na działkę. Obecnie czyni starania, aby Sąd Rejonowy w P. powołał innego biegłego lekarza do oceny jego stanu zdrowia, bowiem poprzedni biegły rozpoznając u niego zaburzenia urojeniowe pomylił się i go skrzywdził.
Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej i decyzji i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.
Kontrola sądu dokonana pod tym kątem i wobec niezwiązania zarzutami skargi daje podstawę do stwierdzenia, że skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatowego w P. o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy. Materialnoprawną podstawę wydania tych decyzji stanowiły unormowania art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 2 pkt 1 lit. a u.k.p. Zgodnie z powołanymi przepisami starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Starosta wydaje taką decyzję z urzędu na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych.
Przypomnieć również należy, że stosownie do art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia.
W przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne w sprawie skierowania E. L. na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań lekarskich do prowadzenia pojazdami zostało wszczęte na podstawie pisma Sądu Rejonowego w P. II Wydział Karny z [...] grudnia 2016 r., sygn. [...]. W piśmie tym, sąd poinformował o możliwości wszczęcia postępowania w celu sprawdzenia wymagań do kierowania pojazdami przez skarżącego z uwagi na stwierdzone zaburzenia psychiczne. Do pisma załączono kserokopię "wniosków opinii’ w sprawie sporządzonej przez specjalistę psychiatrę. Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne i pouczył stronę o prawie czynnego udziału w postępowaniu. W dniu [...] stycznia 2017 r. organ I instancji wydał decyzję o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie. Po wniesieniu przez skarżącego odwołania od decyzji z [...] stycznia 2017 r., organ II instancji nie dopatrując się żadnych uchybień, decyzją z [...] stycznia 2017 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Podkreślić należy, że art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. uzależnia wydanie decyzji o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami od wystąpienia przesłanki uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia. Jak się przyjmuje w orzecznictwie, warunkiem wydania decyzji wzywającej do poddania się kontroli stanu zdrowia kierowcy jest stwierdzenie, że zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy są poważne (istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego), a informacja o nich jest wiarygodna (por. WSA w Szczecinie z 17 stycznia 2013 r., sygn. II SA/Sz 1195/12 Lex nr 1274652; wyrok WSA w Krakowie z 25 lutego 2014 r., sygn. III SA/Kr 485/13 Lex nr 1502692; wyrok NSA z 16 grudnia 2015 r., sygn. I OSK 712/14, dostępny na stronie cbois.nsa.gov.pl). Rozważając kwestię wszczęcia postępowania z urzędu, organ działa na podstawie własnych ustaleń lub sygnałów otrzymywanych od innych podmiotów (art. 99 i ust. 2 pkt 1 lit. a u.k.p.).
Jednakże organ nie może bezkrytycznie podchodzić do wszystkich otrzymywanych informacji i zawiadomień, bowiem niezależnie od ich źródła, do organu należy decyzja o wszczęciu postępowania i jego wyniku. Zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy muszą wynikać z konkretnych okoliczności faktycznych w sprawie i z dużym prawdopodobieństwem wskazywać na istotne pogorszenie sprawności kierującego. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której w przypadku każdego zawiadomienia o niedomaganiach zdrowotnych kierowcy, automatycznie kieruje się go na badania lekarskie. Z tego powodu decyzja o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie powinna być poprzedzona rzetelną analizą okoliczności wskazanych w dostarczonych informacjach i oceną, czy są one wiarygodne i wystarczająco umotywowane do powzięcia obaw co do ewentualnych przeciwskazań do kierowania pojazdami. Istotą postępowania administracyjnego jest bowiem ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego.
Organ administracji publicznej jest zobowiązany do podjęcia wszelkich czynności zmierzających do wyjaśnienia okoliczności faktycznych w sprawie, w tym zgromadzenia i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w oparciu o który następuje ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, w myśl reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów. Skierowanie E. L. na badania lekarskie zostało bowiem wydane, bez zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego i bez wykazania przesłanek niezbędnych do wydania takiej decyzji.
Wydając decyzję o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie organ uznał, że informacja na podstawie której powziął zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy jest wiarygodna. Tymczasem dołączony do pisma Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] grudnia 2016 r. jedynie fragment opinii biegłego lekarza specjalisty psychiatry, zawierający wnioski końcowe, jest kserokopią. Kserokopia ta nie została w żaden sposób uwierzytelniona. Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być m. in. dokumenty. Stosownie natomiast do art. 76a § 1 K.p.a., jeżeli dokument znajduje się w aktach organu lub podmiotu, o którym mowa w art. 76 § 1 lub 2, wystarczy przedstawić urzędowo poświadczony przez ten organ lub podmiot odpis lub wyciąg z dokumentu. Niepoświadczone urzędowo kserokopie dokumentów, co do zasady nie mogą być dowodem na to, co jest w nich zapisane (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 maja 2011 r., sygn. II SA/Wa 425/11 Lex nr 1153601; wyrok NSA w Warszawie 21 września 1999 r., sygn. III SA 7375/98 Lex nr 40052).
Zauważyć również należy, że w kserokopii "wniosków opinii" w sprawie nie wskazano sygnatury akt sprawy, w której została wydana. Ponadto, pomimo że wymienione jest w niej imię i nazwisko opiniowanego, to ani nie podano numeru pesel tej osoby, ani jej adresu zamieszkania, co uniemożliwia określenie tożsamości osoby badanej. Z pewnością powyższe dane wynikają z części wstępnej opinii, której jednak nie załączono do zawiadomienia. Dopiero dokładna analiza całej opinii pozwoliłaby ocenić przesłanki, na podstawie których biegły wysnuł wnioski końcowe w zakresie stwierdzonej choroby psychicznej. Kwestia ta uszła uwadze organów obu instancji.
Zatem informacja, że u skarżącego została stwierdzona choroba psychiczna – organiczne zaburzenia urojeniowe F06.2 wg. klasyfikacji ICD – 10 oraz, że miał on całkowicie zniesioną zdolność do rozpoznania znaczenia czynu w chwili jego popełnienia i pokierowania swoim postępowaniem, wymagała sprawdzenia i przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego.
Zawiadomienie otrzymane z Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] grudnia 2016 r. było niewątpliwie wystarczające do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, natomiast nie stanowiło samo w sobie podstawy do uznania, że istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego obligujące do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. Przyjęcie w takiej sytuacji, że została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p., jest naruszeniem przez organy reguł proceduralnych dotyczących podjęcia niezbędnych czynności, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału oraz jego prawidłowej oceny, na podstawie całego materiału dowodowego. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji po wpłynięciu powyższego zawiadomienia, nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego.
To, czy z okoliczności sprawy zasygnalizowanej przez sąd powszechny wynikały zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego organ powinien ustalić we własnym zakresie, przy wykorzystaniu wszelkich dopuszczalnych środków dowodowych. Tymczasem organ nie zebrał w sprawie wiarygodnych dowodów odnośnie do tego, czy w stosunku do skarżącego istnieją konkretne i uzasadnione okoliczności, które mogłyby powodować wątpliwości co do jego stanu zdrowia, z punktu widzenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organ ograniczył się jedynie do pouczenia, w przesłanym skarżącemu zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego, o prawie czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w terminie siedmiu dni od daty otrzymania zawiadomienia. Skoro nie zostały zebrane wiarygodne dowody, w oparciu o które można stwierdzić spełnienie przesłanki z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p., to należy uznać, że istota sprawy nie została wyjaśniona.
Stwierdzenie, że w stosunku do skarżącego istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia powodujące konieczność wydania decyzji, o której mowa w art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. a u.k.p., było zatem co najmniej przedwczesne.
Organ II instancji nie dostrzegając powyższych uchybień, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. O ile zasadnie organ II instancji wskazał na regułę ogólną, że wydana na podstawie powołanych wyżej przepisów decyzja administracyjna nie ma charakteru uznaniowego, lecz jest decyzją, którą organ jest zobowiązany na ich podstawie wydać, to jednak przesłanki te w okolicznościach niniejszej sprawy nie wystąpiły. Nie sposób podzielić poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że informacja o schorzeniu skarżącego uzyskana z sądu powszechnego jest sama w sobie wystarczająca do stwierdzenia uzasadnionych zastrzeżeń co stanu zdrowia skarżącego w zakresie kierowania pojazdami. Organ administracji publicznej nie może kierować się automatyzmem i nakładać obowiązku na obywatela tylko z tego względu, że w ocenie podmiotu zawiadamiającego istnieje okoliczność nasuwająca zastrzeżenia co do sprawności psychofizycznej kierowcy.
Taki automatyzm jest również wykluczony w sytuacji zawiadomień otrzymanych z sądu powszechnego, zwłaszcza w przypadku, gdy jak w przedmiotowej sprawie - informacja o stanie zdrowia jest podana w kserokopii dokumentu i nie zawiera sygnatury akt, ani bliższego oznaczenia osoby opiniowanego. Wiarygodność tak uzyskanej informacji, organ powinien był zweryfikować w trakcie postępowania dowodowego. Przesłanką skierowania na badanie lekarskie jest bowiem istnienie zastrzeżeń podmiotu decyzyjnego (organu administracji), a nie wyłącznie podmiotu zawiadamiającego.
Zatem niezależnie od źródła, z jakiego poweźmie informację o niedomaganiach zdrowotnych kierowcy, organ administracji jest obowiązany do oceny czy przekazane wiadomości są wiarygodne i wystarczające do powzięcia obaw co do ewentualnej niesprawności kierowcy do prowadzenia pojazdów. Dokonując tych czynności, organ administracji nie może jednak samodzielnie dokonywać oceny medycznej schorzenia skarżącego, tak jak uczyniono to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu II instancji (organ ocenił, że rozpoznane u E. L. schorzenie – organiczne zaburzenia urojeniowe jest podobne do schizofrenii i cechuje się trwałymi lub powracającymi urojeniami, którym mogą towarzyszyć omamy lub inne zaburzenia myślenia). Przypomnieć zatem należy, że organy administracji są powołane do wykonywania zadań określonych w przepisach prawa i nie mogą wkraczać w kompetencje innych podmiotów.
Opisane powyżej uchybienia stanowią naruszenie przepisów postępowania - art.
7. art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 75 § 1 i art. 76a § 1K.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uzasadnia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania (pkt II wyroku) sąd oparł na przepisach art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Natomiast o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt III wyroku) orzeczono na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1715).
Ponownie rozpatrując sprawę organy dostosują się do wskazań zawartych w uzasadnieniu. W pierwszej kolejności należy wystąpić do Sądu Rejonowego w P. o nadesłanie uwierzytelnionej kserokopii opinii biegłego psychiatry wydanej w sprawie [...].