Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 sierpnia 2022 r. nr [...], po rozpoznaniu sprawy z odwołania spółki [...] sp. z o.o. w P., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 6 maja 2022 r. nr [...], znak sprawy [...], wydaną w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu w przewidzianym terminie.
Rozstrzygnięcia te zostały wydane w następującym stanie sprawy.
Decyzją z dnia 6 maja 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta P. nałożył na [...] spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w P. karę pieniężną w wysokości 300 zł za naruszenie obowiązku zawiadomienia organu w terminie 30 dni o zbyciu pojazdu marki [...] nr rejestracyjny [...]
W podstawie prawnej decyzji organ I instancji powołał art. 78 ust. 2 pkt 1, art. 140n ust. 1 i art. 140mb ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2021 r., poz. 450 ze zm.) - dalej: p.r.d. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: k.p.a.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że strona zbyła przedmiotowy pojazd 11 czerwca 2021 r., a zgłoszenia tego faktu dokonała 3 sierpnia 2021 r. Nie wykonała zatem obowiązku zawiadomienia organu o zbyciu pojazdu w terminie 30 dni. Dlatego też została nałożona na spółkę kara administracyjna, której wysokość – po uwzględnieniu zakresu naruszenia (przekroczenia terminu) i jego powtarzalności – ustalono na kwotę 300 zł.
W odwołaniu od powyższej decyzji spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 189a § 1 k.p.a.) przez zaniechanie wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcie sprawy i uznanie, że w sprawie nie zachodzą podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji z dnia 30 sierpnia 2022 r. stwierdziło, że rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 140mb pkt 2 p.r.d. było zasadne z uwagi na bezsporne naruszenie obowiązku z art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. i przekroczenie 30-dniowego terminu o 22 dni.
W ocenie organu odwoławczego organ I instancji, ustalając wysokość kary pieniężnej, prawidłowo zastosował art. 140n ust. 4 p.r.d. Kolegium stwierdziło, że określony w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. termin nie jest terminem krótkim i jest wystarczający na wykonanie prostej czynności materialno-technicznej zawiadomienia organu przez profesjonalny podmiot prowadzący działalność w zakresie hurtowej i detalicznej sprzedaży samochodów. Zdaniem organu II instancji przedsiębiorca powinien dopełniać obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, szczególnie dotyczących przedmiotu jego działalności.
W skardze na powyższą decyzję odwoławczą spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 15zzzzzn˛ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało niewyznaczeniem spółce 30-dniowego terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, a co pozbawiło skarżącą możliwości skorzystania z zagwarantowanej w tym przepisie instytucji przywrócenia terminu;
2) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 189a § 1 w zw. z art. 189f § 1-3 k.p.a. poprzez uchybienie regułom procedury przez zaniechanie wyjaśnienia okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy i w konsekwencji uznanie, że w sprawie nie zachodzą podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej, a także art. 189a w zw. z art. 189f § 1-3 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia przesłanek, o których mowa w tym przepisie, mimo że w sprawie zachodziły podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej.
Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. Wystąpiły o to obydwie strony (patrz: pismo procesowe skarżącej z dnia 30 listopada 2022 r. i pismo procesowe organu z dnia 16 grudnia 2022 r.). W takich warunkach zaszły przesłanki do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów).
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, że sąd w ramach kontroli zaskarżonego aktu bada jego zgodność z prawem w pełnym zakresie, z urzędu uwzględniając naruszenia prawa. Nie poprzestaje zaś jedynie na badaniu zarzutów podniesionych w skardze. Przepis ten, wespół z przepisami ustrojowymi, wyznacza zakres kontroli sądowej.
W wyniku rozpoznania sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć zasadniczo z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione.
Przedmiotem kontroli była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. o nałożeniu na skarżącą spółkę kary pieniężnej w wysokości 300 zł w związku z naruszeniem obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu w ustawowym terminie.
Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia administracyjnego były przepisy art. 78 ust. 2 pkt 1 i art. 140mb pkt 2 p.r.d. (aktualnie: Dz.U. z 2022 r., poz. 988 ze zm.). Pierwszy z nich stanowi, że właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Z kolei drugi przewiduje, że kto będąc właścicielem pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wbrew przepisowi art. 78 ust. 2 pkt 1 nie zawiadamia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu - podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 do 1 000 zł.
Stosowanie tych przepisów w niniejszej sprawie (w ustalonym stanie faktycznym) – a czego nie uwzględnił żaden z organów – nie może abstrahować od rozwiązań zawartych w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) - dalej: ustawa COVID-19, która weszła w życie z dniem 8 marca 2020 r. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma przy tym treść przepisu art. 31ia ustawy o COVID-19 w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2021 r. oraz art. 1 pkt 29 i art. 15 pkt 1 ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1192).
Przywołana ustawa zmieniająca wprowadziła powyższy przepis art. 31ia do ustawy COVID-19 właśnie z dniem 1 lipca 2021 r., tj. z dniem ogłoszenia ustawy zmieniającej, co wynika z art. 1 pkt 29 i art. 15 pkt 1 tejże ustawy.
Przepis art. 31ia ustawy COVID-19 przewiduje, że do dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19: 1) wydłuża się do 60 dni terminy określone w art. 71 ust. 7 i art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym;
2) art. 140mb ustawy, o której mowa w pkt 1, stosuje się z uwzględnieniem terminu określonego w pkt 1. Tym samym z dniem 1 lipca 2021 r. uległ wydłużeniu 30-dniowy termin, o którym mowa w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d.
Ustawa zmieniająca nie zawiera wprawdzie żadnych przepisów przejściowych w tym zakresie, jednakże ogóle reguły intertemporalne i treść uzasadnienia ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr 1145 z dnia 6 maja 2021 r.) nakazują przyjąć, że przepis art. 31ia ustawy COVID-19 znajduje zastosowanie nie tylko do stanów nowych, tj. zachodzących od dnia jego wejścia w życie, ale również do stanów wcześniejszych, w których termin 30-dniowy, o którym mowa w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d., był wciąż otwarty, gdyż biegł w momencie ogłoszenia ustawy zmieniającej. Przepis ten ma zatem zastosowanie do spraw zaszłych, na zasadzie działania ustawy nowej w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed jej wejścia w życie, jeżeli stany te nie uległy zamknięciu (zakończeniu) przed wejściem w życie ustawy (przepisu).
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06 (dostępnej w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wyjaśnił, że nowa ustawa, w braku przepisów przejściowych, ma zastosowanie do stanów aktualnych, ale i zdarzeń wcześniej powstałych, jeśli nadal trwają, a bezpośrednie stosowanie nowych przepisów przede wszystkim odnosi się do zastanych w dniu wejścia ich w życie stosunków prawnych. Rozróżnić bowiem należy retrospektywność (nowe przepisy regulują też stany wcześniejsze, ale otwarte, w toku, niezakończone ostatecznie) oraz retroaktywność przepisów (oddziaływanie wsteczne na stany wcześniejsze, lecz zamknięte, czyli zakończone - załatwione) – por. również: wyroki NSA z dnia 26 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 147/13 i 21 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3326/19 (dostępne jw.).
Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. (Dz.U. z 2021 r., poz. 1192), wprowadzone w omawianej regulacji zmiany w zakresie wydłużenia terminów na zarejestrowanie pojazdu, o których mowa w art. 71 ust. 7 i art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. (z 30 do 60 dni), były "związane z przedłużającą się nadzwyczajną sytuacją i trwającym stanem epidemii oraz koniecznością podjęcia w związku z tym działań mających na celu zapobieganie, przeciwdziałanie i zwalczanie COVID-19". Prawodawca dostrzegł bowiem takie zagrożenia przedłużającego się stanu epidemii, jak to, że "może on wpływać na wydłużenie czasu obsługi interesantów w organach rejestrujących pojazdy, jak również utrudniać właścicielom pojazdów terminowe dopełnienie ustawowych obowiązków, nawet jeżeli część z nich nie generuje wizyty obywatela w urzędzie (np. możliwość złożenia zawiadomienia o zbyciu/nabyciu pojazdu przez e-PUAP lub pocztą)".
Ustawodawca miał przy tym na uwadze, że "niedochowanie przez właściciela pojazdu tych terminów wiąże się sankcjami określonymi w art. 140mb p.r.d. (kary pieniężne)". Uznał, że "wydłużenie ustawowych terminów z 30 do 60 dni wpłynie na rozłożenie w czasie realizacji obowiązków ustawowych przez właścicieli pojazdów, a tym samym ułatwi organizację bezpiecznej pracy w organach rejestrujących i pomoże zmniejszyć ich obciążenie w okresie zagrożenia COVID-19, nie wpływając jednocześnie znacząco na aktualność danych o pojazdach zarejestrowanych oraz ich właścicielach, gromadzonych w Centralnej Ewidencji Pojazdów".
Zarazem prawodawca dostrzegł pilność potrzeby zmian w omawianym zakresie, gdyż w § 15 pkt 1 ustawy zmieniającej stwierdził, że m.in. w zakresie art. 1 pkt 29 (wprowadzającym art. 31ia do ustawy COVID-19) ustawa ta wchodzi w życie z dniem ogłoszenia. Uczynił zatem wyjątek od ogólnej reguły wyrażonej w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461), że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.
Wobec tego ustawodawca musiał uznać, że ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego. Przepis art. 4 ust. 2 ostatniej z przywołanych ustaw stanowi bowiem, że w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym.
Wszystko to razem wskazuje na zaistnienie podstaw do przyjęcia, że z woli ustawodawcy kształtującego brzmienie (treść) i sposób (moment) wejścia w życie ustawy, omawiany przepis może być stosowany do spraw zaszłych, na zasadzie działania ustawy nowej w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed jej wejścia w życie, bez narażania innych wartości konstytucyjnych. W konsekwencji, jeżeli termin, o którym mowa w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. na zgłoszenie właściwemu organowi faktu nabycia lub zbycia pojazdu, rozpoczął swój bieg przed wejściem w życie ustawy wprowadzającej przepis art. 31ia do ustawy COVID-19 (wydłużający z 30 do 60 dni termin określony w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d.) - i nie zakończył swojego biegu przed tym dniem, to z mocy ustawy uległ z dniem 1 lipca 2021 r. wydłużeniu do 60 dni.
W niniejszej sprawie zbycie pojazdu miało miejsce 11 czerwca 2021 r. Wobec tego w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej (w zakresie wprowadzającym m.in. przepis art. 31ia do ustawy COVID-19) pierwotny 30-dniowy termin, o którym mowa w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d., jeszcze nie upłynął i w konsekwencji z tym dniem uległ przedłużeniu do 60 dni. Skoro zaś spółka zgłoszenia zbycia pojazdu dokonała 3 sierpnia 2021 r., to niewątpliwie uczyniła to z zachowaniem tegoż wydłużonego terminu, który upływał z dniem 10 sierpnia 2021 r. (60 dni liczone od 11 czerwca 2021 r.).
W takiej sytuacji nie było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary, o której mowa w art. 140mb p.r.d. Jeszcze raz należy przypomnieć, że zgodnie z art. 31ia pkt 2 ustawy COVID-19, przepis art. 140mb ustawy, o której mowa w pkt 1 [tj. Prawa o ruchu drogowym], stosuje się z uwzględnieniem terminu określonego w pkt 1. Skoro termin, o którym mowa w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d., został wydłużony z 30 do 60 dni, a skarżąca dokonała zawiadomienia organu o zbyciu pojazdu z zachowaniem wydłużonego terminu, organ niezasadnie wszczął postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej i następnie nałożył na spółkę karę, o której mowa w art. 140mb pkt 2 p.r.d. Po stronie organów obydwu instancji doszło zatem do naruszenia wyżej przywołanych przepisów prawa materialnego poprzez pominięcie przepisu art. 1 pkt 29 i art. 15 pkt 1 ustawy zmieniającej z dnia 24 czerwca 2021 r. i aktualnego (od 1 lipca 2021 r.) brzmienia ustawy COVID-19, czego skutkiem było: 1) błędne odczytanie - wykładnia art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. w związku z niezastosowaniem przepisu art. 31ia pkt 1 ustawy COVID-19 i dalej 2) błędne zastosowanie art. 140mb p.r.d. w związku z niezastosowaniem przepisu art. 31ia pkt 2 ustawy COVID-19.
Stwierdzone uchybienia miały istotny, wręcz rozstrzygający wpływ na wynik sprawy, skoro doprowadziły do bezpodstawnego wszczęcia postępowania i nałożenia na stronę sankcji finansowej za naruszenie terminu, które w rzeczywistości nie miało miejsca.
Z uwagi na podniesienie w skardze zarzutu naruszenia przepisu art. 15zzzzzn˛ ust. 1 ustawy COVID-19 (przepis ten został dodany do ustawy szczególnej 16 grudnia 2020 r. na podstawie art. 1 pkt 24 w zw. z art. 10 ustawy zmieniającej z dnia 9 grudnia 2020 r. - Dz.U. z 2020 r., poz. 2255), Sąd wyjaśnia, że nie miał on zastosowania w sprawie właśnie ze względu na to, że obiektywnie nie doszło do uchybienia terminu.
Podsumowując, stwierdzone przez Sąd po stronie organów uchybienia w zakresie wykładni i stosowania prawa materialnego skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego obydwu wydanych w niniejszej sprawie decyzji. Skoro zaś nie ma podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, to organ byłby obowiązany umorzyć je zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Wobec tego Sąd, stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, jednocześnie umorzył to postępowanie.
Ze względu na wyżej przypisane organom uchybienia i stwierdzone skutki tych naruszeń, Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów skargi, gdyż w takich okolicznościach sprawy przedstawienie zbytecznych rozważań prawnych byłoby działaniem całkowicie niecelowym.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. Natomiast w pkt II sentencji Sąd umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł), opłatę od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (90 zł), Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku, zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).