Uzasadnienie
Decyzją z dnia 28 marca 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. odmówił J. J. umorzenia odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 05/2000 do 12/2000, naliczonych do dnia 10.01.2013 r., tj. do dnia złożenia wniosku o umorzenie należności, w kwocie [...] zł.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskiem z dnia 10.01.2013 r. J. J. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 04/2000 r. do 12/2000 r. Wniosek został umotywowany brakiem zatrudnienia i brakiem środków na spłatę odsetek. Z uwagi na fakt, że Wnioskodawca nie posiada zaległości za miesiąc 04/2000 r. rozstrzygnięciu w przedmiotowej decyzji podlegają należności wskazane w sentencji, to jest za okres od 05/2000 r. do 12/2000 r.
Na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz zebranego materiału dowodowego Zakład ustalił, że Wnioskodawca był uprawniony do prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia 30.03.2000 r. do 30.12.2000 r. Likwidacja działalności nastąpiła z dniem 31.12.2000 r. Obecnie Wnioskodawca jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną i pełnoletnim synem. Na podstawie raportów ZUS RCA z okresu od 12/2012 r. do 02/2013 r. Zakład ustalił, że żona Wnioskodawcy uzyskuje dochód z tytułu zatrudnienia w wysokości około [...] zł/m-c brutto (do wypłaty około [...] zł/m-c). Podstawowe miesięczne koszty utrzymania (czynsz, energia elektryczna, gaz, ubezpieczenie w PZU, telefon, internet) trzyosobowej rodziny Wnioskodawcy kształtują się na poziomie około [...] zł. Ponoszone w związku ze wskazanymi we wniosku problemami zdrowotnymi koszty leczenia wynoszą – według oświadczenia zawartego we wniosku – około [...]zł/m-c oraz około [...] zł/m-c - koszty zakupu baterii do aparatu słuchowego.
Poza zobowiązaniami wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wysokości [...] zł Wnioskodawca nie posiada innych zobowiązań publicznoprawnych, w tym wobec Pierwszego Urzędu Skarbowego w K. Ponadto nie korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. i nie pobiera świadczeń rodzinnych. Wnioskodawca jest współwłaścicielem nieruchomości (mieszkania), dla której Sąd Rejonowy w K. prowadzi księgę wieczystą o numerze KW [...] oraz współwłaścicielem majątku ruchomego - samochodu osobowego marki Opel Astra 1,4 wyprodukowanego w 1993 r. Należności składkowe skierowane zostały do dochodzenia w ramach postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w K. Następnie organ rentowy wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zwanej dalej u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadkach ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w przypadkach enumeratywnie wymienionych w art. 28 ust.
3. Po przeanalizowaniu okoliczności sprawy organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek określonych art. 28 ust. 3 cytowanej ustawy. Wyjaśnił przy tym, że w analizowanej sprawie nie mają zastosowania przepisy zawarte w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 4 i 4a u.s.u.s. Co do przesłanki całkowitej nieściągalności wskazanej w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Zakład wyjaśnił, że wprawdzie nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, jednak istnieje majątek z którego można egzekwować należność. Zdaniem organu nie zachodzą również przesłanki umorzenia zadłużenia określone w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s., ponieważ organ egzekucyjny nie umorzył postępowania egzekucyjnego z uwagi na brak składników majątkowych podlegających zajęciu oraz nie jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.
Ponadto Zakład wskazał, że na podstawie art. 28 ust. 3a powołanej ustawy, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być przez Zakład w uzasadnionych przypadkach umorzone pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania, o których mowa w art. 28 ust. 3a określone zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadkach określonych w tym przepisie.
Analizując okoliczności przedmiotowej sprawy w świetle powyższej regulacji organ stwierdził, że Wnioskodawca nie wykazał istnienia okoliczności, które pozwalałyby na umorzenie należności pomimo braku całkowitej nieściągalności ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej. We wniosku wskazał, że nie posiada środków do spłaty zadłużenia. Obecnie jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku poszukującą zatrudnienia. Żona Wnioskodawcy uzyskuje dochód z tytułu zatrudnienia w wysokości około [...] zł/m-c netto. Dokonując zatem korelacji kosztów w stosunku do dochodów w trzyosobowym gospodarstwie domowym Wnioskodawcy organ stwierdził, że po odliczeniu ponoszonych podstawowych kosztów utrzymania w kwocie około [...] zł/m-c, kosztów leczenia w wysokości około [...] zł oraz wydatków związanych z zakupem baterii do aparatu słuchowego w kwocie około [...] zł/m-c, dochód miesięczny przypadający na jedną osobę kształtuje się na poziomie około [...] zł. Sytuacja, w jakiej się obecnie znajduje Wnioskodawca nie daje – zdaniem organu, podstaw do stwierdzenia w sposób bezsporny, by opłacenie zaległości pociągnęło za sobą zbyt ciężkie skutki dla jego rodziny.
Wnioskodawca nie korzysta z pomocy społecznej, co potwierdza, że sytuacja finansowa jego rodziny nie uzasadnia przyznania pomocy szczególnej. Wskazana przez Wnioskodawcę trudna sytuacja finansowa i problemy zdrowotne nie stanowią w świetle cytowanych przepisów samoistnych i wystarczających podstaw do podjęcia przez Zakład pozytywnej decyzji. Ponadto w sprawie nie ustalono innych faktów przemawiających za umorzeniem takich jak wystąpienie klęsk żywiołowych czy innych nadzwyczajnych okoliczności zasługujących na uwzględnienie.
Dodatkowo Zakład podkreślił, że umorzenie zaległych składek w trybie wskazanych przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, Zakład stosuje jedynie w sytuacjach szczególnie drastycznych, gdy ze względu na stan zdrowia, klęski żywiołowe, ubóstwo zobowiązanego, czy inne ważne względy społeczne jest realnie niemożliwe wywiązanie się ze zobowiązania, zarówno w formie jednorazowej wpłaty, jak też w formie wpłat dokonywanych w dłuższym okresie czasu. Ponadto każda osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą i podlegająca z tego tytułu ubezpieczeniom społecznym musi liczyć się z obowiązkiem odprowadzania składek należnych na te ubezpieczenia i wykazywać staranność w prowadzeniu spraw firmy jak również poszukiwać rozwiązania trudnej sytuacji finansowej i płatniczej bez udziału państwa.
W wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. J. wniósł o uwzględnienie jego ciężkiej sytuacji finansowej, wskazując że jest osobą niepełnosprawną i bezrobotną. Wskazał też, że spłacił należności w takim zakresie, w jakim było to w jego sytuacji możliwe.
W dniu 06.05.2013 r. Skarżący przedłożył orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół Ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 07.12.2010 r. wraz z kartą informacyjną leczenia szpitalnego ze Szpitala Klinicznego w Poznaniu z dnia 17.05.2011 r. Ponadto w piśmie uzupełniającym złożonym w dniu 10.05.2013 r., do którego dołączył kserokopię recepty wystawionej w dniu 28.03.2013 r., wskazał ponownie na pogłębiające się problemy zdrowotne (niedosłuch obustronny i związane z tym szumy uszne, zaburzenia snu, stan nerwowości prowadzący do agresji, schorzenia stawowo – ruchowe, bóle kręgosłupa i stawów kolanowych) i podniósł, że często nie ma możliwości finansowych wykupienia leków.
Decyzją z dnia 9 lipca 2013 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 28 marca 2013 r. nr [...], podzielając dokonane w niej ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną.
Oceniając przesłanki umorzenia należności, Zakład ponownie nie stwierdził zaistnienia całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Zdaniem Zakładu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie przemawia również za umorzeniem należności ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i w piśmie uzupełniającym z dnia 10.05.2013 r. Skarżący w dalszym ciągu wskazywał na problemy zdrowotne, które są przyczyną trudnej sytuacji finansowej. Na potwierdzenie złego stanu zdrowia przedłożył orzeczenie Powiatowego Zespołu Ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. o ustalonym lekkim stopniu niepełnosprawności.
Ponadto na potwierdzenie leczenia dostarczył informację lekarza o przebywaniu w sanatorium w Ustce w okresie od dnia 25.05.2013 r. do dnia 15.06.2013 r. oraz receptę z dnia 28.03.2013 r. Skarżący jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy, który nie zaproponował mu oferty pracy. Wskazał, że problemy zdrowotne, z jakimi się boryka, tj. obustronny niedosłuch, szumy uszne oraz schorzenia stawowo – ruchowe, uniemożliwiają mu podjęcie pracy. Jednakże fakt zarejestrowania w Urzędzie Pracy - zdaniem organu - wskazuje na jego gotowość podjęcia pracy, a podnoszony argument problemów zdrowotnych nie wyklucza zupełnie podjęcia zatrudnienia. Z ww. orzeczenia Powiatowego Zespołu Ds. Orzekania Niepełnosprawności wynika, że Skarżący może podjąć prace lekkie oraz że nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Obecnie trzyosobowa rodzina Skarżącego utrzymuje się z dochodu uzyskiwanego przez jego żonę z tytułu wynagrodzenia za pracę w wysokości około [...] zł/m-c.
Po odliczeniu ponoszonych podstawowych kosztów utrzymania w kwocie około [...] zł/m-c, leczenia w wysokości około [...] zł/m-c oraz wydatków związanych z zakupem baterii do aparatu słuchowego w kwocie około [...] zł/m-c dochód miesięczny przypadający na jedną osobę kształtuje się na poziomie około [...] zł. Skarżący nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej, co potwierdza, że jego sytuacja nie wymaga przyznania pomocy szczególnej. W ocenie organu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz argumenty przedstawione przez Skarżącego nie dają podstaw do stwierdzenia w sposób bezsporny, by opłacanie należności z tytułu składek w dłuższym okresie czasu pociągnęło za sobą zbyt ciężkie skutki dla Skarżącego i jego rodziny.
Organ ponownie podkreślił, że wskazana przez Skarżącego trudna sytuacja finansowa i zdrowotna nie stanowi w świetle cytowanych przepisów samoistnej i wystarczającej podstawy do podjęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzji pozytywnej. Zastosowanie instytucji umorzenia jest bowiem uprawnieniem, a nie obowiązkiem Zakładu, natomiast pod pojęciem "ważnego interesu" osoby zobowiązanej rozumie się sytuację, w której nadzwyczajne zdarzenia losowe spowodowały niezawiniony brak zdolności płatniczej uniemożliwiający zobowiązanemu wywiązanie się z ciążących na nim względem Zakładu zobowiązań. Za zastosowaniem umorzenia przemawiać mogą jedynie okoliczności zaistniałe niezależnie od sposobu postępowania zobowiązanego bądź spowodowane działaniem czynników, na które nie mógł mieć jakiegokolwiek wpływu. W niniejszej sprawie nie stwierdzono istnienia takich szczególnie uzasadnionych okoliczności.
Użyty w przepisie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zwrot "może" oznacza, że Zakład jest uprawniony, a nie zobowiązany do zastosowania umorzenia należności. Powyższe oznacza, że ustawodawca pozostawił uznaniu Zakładu, czy w konkretnym stanie faktycznym powinna zostać zastosowana ta instytucja.
J. J. złożył skargę na powyższą decyzję, zarzucając brak obiektywnego rozpatrzenia sprawy. Podniósł, że jest osobą długotrwale bezrobotną, schorowaną i bez perspektyw na życie. Wskazał, że z uwagi na wyjątkowo trudną sytuację finansową nie stać go nawet na wykupienie leków.
W odpowiedzi na skargę organ rentowy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przyjęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z powyższej regulacji wynika zatem, że sądowa kontrola zaskarżonego aktu administracyjnego jest dokonywana według kryterium legalności, przy czym sąd administracyjny w granicach danej sprawy bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, choćby nie były one podniesione w skardze.
Natomiast stosownie do art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji w powyżej określonych granicach, Sąd stwierdził konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu już tego względu, że została wydana z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, a mianowicie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), zwanej dalej u.s.u.s.
Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra; do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w aktualnie obowiązującym brzmieniu, uwzględniającym zmianę dokonaną przepisem art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.), pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.
Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27.
Należy podkreślić, że kwestia stosowania art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w przypadku rozpoznawania sprawy na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. (na gruncie niniejszej sprawy dotyczącej umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne – w art. 83 ust. 4 u.s.u.s.) od dawna była przedmiotem kontrowersji w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W ostatnim czasie, zwłaszcza pod wpływem uchwał poruszających tę problematykę w odniesieniu do konkretnych organów administracji i w określonym stanie prawnym (zob. m.in. uchwała NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, Lex nr 579940 oraz uchwała NSA z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt II GPS 4/12, Lex nr 1271759), wykształciło się stanowisko, które Sąd w niniejszym składzie podziela, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. znajduje zastosowanie do pracownika, który jest upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu organu, lecz nie jest jego piastunem.
Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku istotnej w sprawie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż zgodnie z art. 83 ust. 1 u.s.u.s. organem uprawnionym do wydawania decyzji w zakresie indywidualnych spraw przykładowo wymienionych w tym przepisie (m. in. spraw dotyczących umarzania należności z tytułu składek) jest ZUS. Natomiast ZUS jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, co wynika m.in. z art. 66 ust. 1 u.s.u.s. Jako osoba prawna ZUS działa przez swoje organy, którym – zgodnie z art. 72 pkt 1 u.s.u.s. – jest m.in. Prezes Zakładu, który – stosownie do art. 73 ust. 1 u.s.u.s. – kieruje działalnością Zakładu i reprezentuje Zakład na zewnątrz. Prezes ZUS jest więc piastunem organu administracji publicznej, jakim jest ZUS. W ramach działalności orzeczniczej może działać osobiście lub upoważniać pracowników Zakładu do działania w jego imieniu.
W konsekwencji w postępowaniu prowadzonym z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. znajduje zastosowanie powołany art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w odniesieniu do pracowników ZUS upoważnionych przez Prezesa ZUS do załatwiania spraw wskazanych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s.
W orzecznictwie podkreśla się, w szczególności w powołaniu na uchwałę o sygn. akt II GPS 2/06, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wszczyna nowy etap postępowania administracyjnego. Uruchamia on tok instancji w znaczeniu procesowym, który nie musi być zbudowany na hierarchicznej strukturze organów administracji publicznej. W wyniku złożenia tego wniosku sprawa jest drugi raz rozpatrywana w zasadzie tak samo jak przez klasyczny organ odwoławczy. Uznając więc, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest rodzajem odwołania, należy zapewnić wnioskodawcy niezbędne, zbliżone do obowiązujących w postępowaniu odwoławczym, standardy ochrony jego interesów i uprawnień. Do standardów tych niewątpliwie należy obiektywizm i bezstronność, co nakazuje, by przy dwukrotnym rozpoznawaniu tej samej sprawy, dążyć do tego, aby była ona badana przez inny skład osobowy. Ewentualne wyłączenie pracownika organu pociąga za sobą jedynie konieczność dokonania zmian osób działających na podstawie udzielonego upoważnienia i nie wypływa bezpośrednio na samą właściwość organu administracji.
W tym miejscu wato również odwołać się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 (Lex nr 467043), w którym Trybunał uznał, że zawsze, gdy dochodzi do rozpoznania wniosku, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. należy ocenić, czy jest możliwe zastosowanie instytucji wyłączenia pracownika na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Trybunał wskazał przy tym, że przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika lub członka organu kolegialnego, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy.
Trybunał podkreślił, że osobiste zainteresowanie pracownika określonym sposobem załatwienia sprawy rodzi niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy. Chodzi zatem o uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy (jeżeli brał udział wyłącznie w postępowaniu dowodowym), czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu), byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (zob. W. Chróścielewski, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, ZNSA 2007 nr 3, s. 137). Osoba taka mogłaby być "przywiązana" do swojego stanowiska wyrażonego we wcześniejszej decyzji administracyjnej. Nie służyłoby to obiektywizmowi w postępowaniu administracyjnym i treści wydawanych w nim decyzji.
Trybunał podkreślił również, że w odczuciu społecznym znacznie gorzej zostanie oceniona decyzja, która tylko z pozoru została podjęta w sprawie dwukrotnie, gdyż decyzję weryfikowały te same osoby, które brały wcześniej udział w jej wydaniu. Taka sytuacja może mieć także negatywny wpływ na zaufanie obywateli do działań administracji publicznej.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, że w wydaniu zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych brali udział ci sami pracownicy. Zastępca Kierownika Inspektoratu ZUS w K., G. W. – P., działając z upoważnienia Prezesa ZUS, wydała decyzję z dnia 28 marca 2013 r., a pod decyzją z dnia 9 lipca 2013 r., wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, widnieje także m.in. jej podpis. Ponadto zarówno pod decyzją z dnia 28 marca 2013 r., jak i pod decyzją z dnia 9 lipca 2013 r. widnieje podpis inspektor B. A. K. Powyższe wskazuje, że wymienione osoby brały udział zarówno w czynnościach postępowania administracyjnego, które doprowadziły do wydania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. Powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., uzasadniającym wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., co stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b P.p.s.a.
Jednocześnie, w wyniku dokonanej kontroli sądowoadministracyjnej Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co z kolei stanowi podstawę uchylenia obu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 135 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4).
Stosownie do art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:
- 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
- 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;
- 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;
- 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;
4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;
- 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
- 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.
Jednakże w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe warunki umorzenia należności z tytułu składek zostały określone w wydanym na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s. rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Stosownie do § 3 ust. 1 tego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:
- 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
- 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
- 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Należy przy tym podkreślić, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak, że może być ona dowolna. Wynikająca z art. 7 K.p.a. zasada praworządności zobowiązuje organy administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek wymaga od organu – stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. – wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego w celu dokładnego ustalenia sytuacji osobistej i materialnej dłużnika i na tej podstawie zbadania, czy zaistniały przesłanki umorzenia należności określone w powyższych przepisach prawnych. Dopiero wówczas organ jest uprawniony do wyboru określonego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności o charakterze uznaniowym (umorzenie bądź odmowa umorzenia).
Zarówno poczynione ustalenia w sprawie oraz ich analiza z punktu widzenia przesłanek umorzenia, jak i motywy wyboru rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi w postaci umorzenia należności winny przy tym znajdować pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.
W okolicznościach niniejszej sprawy Zakład stwierdził, że w przypadku Skarżącego nie zachodziły przypadki całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przesłanki z pkt 1, 2 i 4 tego przepisu nie odnoszą się w ogóle do Skarżącego, ponieważ Zobowiązany żyje, nie zgłaszał wniosku o ogłoszenie upadłości i nie było prowadzone postępowanie likwidacyjne. Zakład nie stwierdził również pozostałych przesłanek całkowitej nieściągalności określonych w powyższym przepisie, wskazując że należności z tytułu składek zostały skierowane do egzekucji administracyjnej i dotąd nie stwierdzono jej bezskuteczności z uwagi na brak majątku. Z tego względu nie można również – zdaniem organu, stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Powyższe nie było przy tym kwestionowane przez Skarżącego w postępowaniu administracyjnym ani sądowym.
Nie było również przedmiotem zastrzeżeń Skarżącego i nie budzi wątpliwości w świetle materiału sprawy, że w niniejszej sprawie nie zaistniały także przesłanki umorzenia należności wynikające z § 3 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ww. rozporządzenia, ponieważ Skarżący nie powoływał się na okoliczności wskazane w tych przepisach.
Nie do zaakceptowania w ocenie Sądu jest natomiast analiza okoliczności sprawy i ich ocena dokonane przez organ z punktu widzenia przesłanki umorzenia wynikającej z § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia ("opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych"). Należy bowiem zwrócić uwagę, że Skarżący zarówno we wniosku o umorzenie należności, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nawiązywał do powyższej przesłanki, powołując się na swój wiek, stan zdrowia (niepełnosprawność i szereg dolegliwości chorobowych) oraz brak zatrudnienia i związany z tym brak własnych dochodów, które umożliwiłyby spłatę zaległości.
Należy także zauważyć, że okoliczności tych – powołanych i udokumentowanych przez Skarżącego, organ rentowy w istocie nie kwestionował. Ustalił, że Skarżący (aktualnie w wieku 55 lat) po zakończeniu prowadzonej do końca 2000 r. działalności gospodarczej pozostaje bez zatrudnienia i jest na utrzymaniu żony. We wspólnym gospodarstwie domowym pozostaje z żoną i pełnoletnim synem. Jedynym źródłem utrzymania jest uzyskiwany przez żonę Skarżącego dochód z tytułu zatrudnienia w wysokości około [...] zł/m-c brutto (do wypłaty około [...] zł/m-c). Podstawowe miesięczne koszty utrzymania (czynsz, energia elektryczna, gaz, ubezpieczenie w PZU, telefon, internet) trzyosobowej rodziny Skarżącego zostały określone i przyjęte przez organ na poziomie około [...] zł. Ponadto organ nie kwestionował deklarowanych przez Skarżącego kosztów związanych z leczeniem – około [...] zł/m-c oraz około kosztów zakupu baterii do aparatu słuchowego – [...] zł/m-c.
Organ nie wskazał jednak przy tym, jakie możliwości płatnicze Skarżącego dostrzega w odniesieniu do należności z tytułu odsetek, o których umorzenie Skarżący się ubiegał w niniejszym postępowaniu, przy braku jego osobistych dochodów oraz powyższym zestawieniu dochodów żony Skarżącego i uzasadnionych wydatków w gospodarstwie domowym. Tymczasem należy zwrócić uwagę, że po odliczeniu ponoszonych wydatków, jak wskazał sam organ, we wspólnym gospodarstwie domowym Skarżącego i członków jego rodziny pozostaje do dyspozycji kwota ok. [...] zł miesięcznie na 1 osobę. Organ nie wskazał, jakie w tej sytuacji dostrzega możliwości płatnicze Skarżącego czy też szanse poprawy sytuacji materialnej w aspekcie możliwości spłaty należności, o których umorzenie Skarżący się ubiegał. Całkowicie zbagatelizował podnoszoną i udokumentowaną przez Skarżącego okoliczność, że Skarżący posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności z powodu obustronnego niedosłuchu wydane przez Powiatowy Zespół Ds.
Orzekania o Niepełnosprawności w K. w dniu 07.12.2010 r. – na stałe, jak również inne wskazywane przez Skarżącego i nie kwestionowane przez organ problemy zdrowotne (szumy uszne, zaburzenia snu, stan nerwowości, schorzenia stawowo – ruchowe, bóle kręgosłupa i stawów kolanowych). Ponadto organ nie rozważył dostatecznie również podnoszonej przez Skarżącego, a także potwierdzonej przez Powiatowy Urząd Pracy okoliczności braku ofert pracy dla Skarżącego. Akcentowana przez organ gotowość Skarżącego do podjęcia pracy nie przekłada się przecież automatycznie na realne szanse i możliwości podjęcia zatrudnienia, które winny być oceniane z uwzględnieniem indywidualnych uwarunkowań osobistych zobowiązanego. W tym zakresie należy mieć w szczególności na uwadze trwałe schorzenie Skarżącego i związane z tym dolegliwości oraz ogólnie pogłębiające się problemy zdrowotne Skarżącego i jego wiek, które niewątpliwie powodują ograniczenie możliwości podjęcia i wykonywania zatrudnienia, umożliwiającego uzyskanie środków na spłatę należności wobec ZUS.
Niewystarczający na gruncie niniejszej sprawy jest także argument organu, że Skarżący nie korzysta z pomocy społecznej, zważywszy na wyżej wskazany i przyjęty przez organ bardzo niski stan środków przypadających na utrzymanie w gospodarstwie domowym Skarżącego (ok. [...] zł na 1 osobę) oraz pominiętą przez organ, a akcentowaną przez Skarżącego już w toku postępowania administracyjnego okoliczność, że często nie dokonuje zakupu zapisanych leków z uwagi na brak wystarczających środków finansowych. Nie do zaakceptowania, także z punktu widzenia interesu społecznego, byłaby natomiast sytuacja, w której spłata zobowiązań wobec ZUS zmuszałaby dłużnika do korzystania z pomocy społecznej.
Ponadto należy zwrócić uwagę, że ustaloną sytuację osobistą i materialną Skarżącego oraz osób pozostających z nim we wspólnym gospodarstwie domowym należało odnieść nie tylko do konieczności uiszczenia objętych wnioskiem i będących przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie należności, ale także z uwzględnieniem całości zadłużenia Skarżącego z tytułu zaległych składek, które łącznie – jak ustalił organ, wynosi [...] zł.
Należy także zauważyć, że organ sam przyznał, że instytucja umorzenia należności jest przewidziana dla sytuacji, gdy ze względu na wiek lub stan zdrowia dłużnik nawet potencjalnie nie ma szans na spłatę zadłużenia. Jednocześnie jednak, pomimo podeszłego wieku Skarżącego i jego stanu zdrowia ograniczającego podjęcie zatrudnienia i powodującego zwiększone wydatki oraz sytuacji materialnej, w której Skarżący nie uzyskuje własnych dochodów, a z dochodów żony na jedną osobę w gospodarstwie domowym pozostaje do dyspozycji ok. [...] zł miesięcznie, organ nie stwierdził zaistnienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, uznając, że Skarżący nie wykazał, iż spłata należności może stanowić zagrożenie dla zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych zobowiązanego i jego rodziny. Takie stwierdzenie bez rozważenia wszystkich istotnych okoliczności w zakresie sytuacji osobistej i materialnej Skarżącego w zakresie wyżej wskazanym, stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia.
Jakkolwiek należy przyznać, że okoliczności przemawiające za umorzeniem należności zasadniczo powinna wykazać osoba ubiegająca się o zastosowanie tej ulgi w spłacie zobowiązań publicznoprawnych, jednakże nie zwalnia to organu administracji z obowiązku wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. W niniejszej sprawie zresztą materiał dowodowy sprawy był – zdaniem Sądu, wystarczający do ustalenia rzeczywistej sytuacji osobistej i materialnej Skarżącego i jego rodziny, a tym samym oceny zaistnienia przesłanek umorzenia. W razie ewentualnej potrzeby organ mógł natomiast zwrócić się do strony o dodatkowe uzupełnienie wniosku czy dokumentacji.
Należy przy tym podkreślić, że – jak wykazano powyżej – decyzja w przedmiocie umorzenia jest decyzją uznaniową, co oznacza, że także w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek umorzenia organ może, lecz nie musi umorzyć zaległości. W takiej jednak sytuacji – jak już zasygnalizowano w powyższej części rozważań, odmowa umorzenia należności musi być należycie uzasadniona. Nie wystarczy zatem powołanie się na uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia i ogólnie pojęty interes społeczny wszystkich ubezpieczonych oraz obowiązek egzekwowania przez ZUS należności publicznoprawnych. W tej sytuacji konieczne jest zestawienie indywidualnego interesu ubezpieczonego domagającego się umorzenia należności oraz interesu publicznego i wykazania w konkretnej sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie prymatu tego drugiego interesu w stopniu uzasadniającym odstąpienie od zastosowania ulgi wobec osoby spełniającej przesłanki umorzenia, a więc znajdującej się w wyjątkowo trudnej sytuacji życiowej.
Zarówno poczynione przez organ ustalenia faktyczne, jak i ich ocena z punktu widzenia przesłanek umorzenia, jak również motywy rozstrzygnięcia co do zastosowania bądź odmowy zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności winny przy tym znaleźć pełny wyraz z uzasadnieniu decyzji.
Zważyć ponadto należy, że jakkolwiek w postępowaniu w przedmiocie zastosowania ulgi w spłacie zobowiązań publicznoprawnych, w tym w postaci umorzenia zaległości, nie dokonuje się oceny zasadności istnienia zadłużenia, to jednak nie ulega wątpliwości, że wniosek o zastosowanie takiej ulgi podlega merytorycznemu rozpoznaniu tylko w odniesieniu do należności faktycznie istniejących, a więc m. in. nieprzedawnionych. Wprawdzie z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że wobec zobowiązanego prowadzona jest egzekucja zaległych składek, jednocześnie jednak organ nie wskazał, kiedy egzekucja została wszczęta, ewentualnie wcześniejszych okresów jej prowadzenia, czy też innych ewentualnych okresów zawieszenia czy przerwania biegu przedawnienia. Ma to zaś o tyle istotne znaczenie, że należności, których umorzenia domagał się skarżący, objęte zaskarżoną decyzją, dotyczą okresu 05.2000 – 12.2000, a więc mogły przynajmniej częściowo wygasnąć na skutek przedawnienia, chyba że nastąpiło zawieszenie bądź przerwanie biegu przedawnienia, co powinno zostać szczegółowo wykazane w treści decyzji.
Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie nie został w sposób dostateczny i prawidłowy ustalony stan faktyczny w zakresie stanu zadłużenia objętego wnioskiem o umorzenie. Ponadto – jak wykazano powyżej, nie zostały wyczerpująco przeanalizowane istotne okoliczności sprawy z punktu widzenia przesłanki umorzenia określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia. Powyższe stanowi naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i oznacza, że odmowa umorzenia wnioskowanych należności była co najmniej przedwczesna.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wskazania Sądu wynikające z powyższych rozważań zarówno co do konieczności prawidłowego ustalenia stanu należności objętych wnioskiem o umorzenie oraz rozważenia kwestii ewentualnego przedawnienia i w razie jego stwierdzenia umorzy postępowanie w stosownym zakresie, a co do nieprzedawnionych należności objętych wnioskiem dokona ponownego zbadania przesłanek umorzenia, ze szczególnym uwzględnieniem przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia.
Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b) i c) w zw. z art. 135 oraz art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.