Uzasadnienie
Na mocy uchwały nr XXXIII/204/2013 Rady Miasta Luboń z dnia 13 czerwca 2013 r. Miasto Luboń wystąpiło ze Związku Międzygminnego "Centrum Zagospodarowania Odpadów SELEKT" z siedzibą w Czempiniu, ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2013 r. W związku z powyższym Rada Miasta Luboń podjęła uchwały niezbędne do właściwego funkcjonowania od 1 stycznia 2014 r. nowego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie Miasta Luboń, w tym istotną w niniejszej sprawie uchwałę nr XXXV/213/2013 z dnia 12 września 2013 r. w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty i stawki opłaty za pojemnik.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu uchwałą nr 20/1111/2013 z dnia 2 października 2013 r. stwierdziło nieważność postanowień § 1 pkt. 4, § 9 oraz § 10 uchwały nr XXXV/213/2013 Rady Miasta Luboń z dnia 12 września 2013 r. w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty i stawki opłaty za pojemniki, z powodu niezgodności z przepisami prawa.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium RIO w Poznaniu podniosło, że powyższą uchwałą Rada Miasta Luboń określiła między innymi zwolnienia przedmiotowe od opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (§ 1 pkt. 4 tejże uchwały), obowiązujące na terenie Miasta Luboń od dnia 1 stycznia 2014 r. Zwolnienia te zostały uregulowane w § 9 uchwały nr XXXV/213/2013, zgodnie z którym wprowadza się następujące zwolnienia przedmiotowe od opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi: 1) w przypadku właścicieli nieruchomości dokonujących kompostowania odpadów zielonych zgodnie z regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Luboń opłata za gospodarowanie odpadami określona na podstawie uchwały podlega obniżeniu w miesięcznych wysokościach wskazanych w pkt. 1 tegoż § - w przypadku gospodarstw domowych zamieszkałych przez określoną tam liczbę osób;
2) w przypadku właścicieli nieruchomości, którzy samodzielnie wyposażają nieruchomość w pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości spełniające wymagania określone w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Luboń, opłata za gospodarowanie odpadami określona na podstawie uchwały podlega obniżeniu w miesięcznych wysokościach, za każdy pojemnik, wskazanych w pkt. 2 tegoż § - w przypadku pojemników o określonej tam pojemności albo określonego typu.
Kolegium RIO w Poznaniu wskazało, że zwolnieniem przedmiotowym jest definitywne, a więc ostateczne, wyłączenie określonej kategorii przedmiotów z opodatkowania. Analiza postanowień § 9 badanej uchwały wskazuje - zdaniem Kolegium - że Rada Miasta Luboń wprowadziła na terenie Gminy Luboń obniżone stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla określonych grup właścicieli, a więc ulgi - do czego nie miała prawa w świetle art. 6k ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm., zwanej dalej: "u.c.p.g.").
W ocenie Kolegium, Rada Miasta Luboń mylnie nazwała określone przez siebie regulacje mianem zwolnienia przedmiotowego, a sama redakcja tego fragmentu uchwały budzi wątpliwości. Nie wiadomo bowiem czy podana kwota jest kwotą obniżki, czy tyle wynosi stawka opłaty po zastosowaniu obniżki. Kolegium wskazało przy tym, że zgodnie z § 6-8.1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908), przepisy prawne redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Zdania w ustawie redaguje się zgodnie z powszechnie przyjętymi regułami składni języka polskiego, unikając zdań wielokrotnie złożonych. W przepisie prawnym należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi, w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. Z powodu niezgodności ze wskazanymi przepisami regulacji zawartych w § 9 uchwały, w ocenie Kolegium, zbędny jest w niej zapis zawarty w § 1 pkt 4.
W dalszej kolejności Kolegium RIO w Poznaniu odniosło się do § 10 przedmiotowej uchwały w brzmieniu: "Traci moc uchwała Nr 96/XLI/2012 Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Centrum Zagospodarowania Odpadów SELEKT" z dnia 29 października 2012 r. w sprawie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności (Dz. Urz. Woj. Wielk. poz. 6164) w zakresie w jakim obowiązywała na terenie Miasta Luboń".
W odniesieniu do tej regulacji Kolegium wyjaśniło, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 lutego 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1302/97, że samodzielność gminy, jak i związku międzygminnego, oznacza że w granicach wynikających z ustaw ani gmina, ani związek międzygminny nie są podporządkowane czyjejkolwiek woli, oraz że w tych granicach podejmują czynności prawne i faktyczne kierując się własną wolą. W związku z tym organ stanowiący danej gminy nie może decydować o utracie mocy uchwał innych jednostek samorządu terytorialnego, w tym związków międzygminnych. Takich uprawnień temu organowi nie daje bowiem żaden przepis prawa rangi ustawowej. Decyzja w tym zakresie należy wyłącznie do organu stanowiącego tej jednostki, która taki dokument uchwaliła.
Zdaniem Kolegium RIO w Poznaniu przepis § 10 badanej uchwały narusza także § 129 ust. 1 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Z przepisów tych wynika, że rozporządzenie można zmienić rozporządzeniem późniejszym, wydanym na podstawie tego samego, nadal obowiązującego przepisu upoważniającego, przez organ, który wydał rozporządzenie zmieniane, albo przez organ, który przejął właściwość organu, który wydał rozporządzenie zmieniane. Zatem tylko Zgromadzenie Związku Międzygminnego "Centrum Zagospodarowania Odpadów SELEKT" może zmienić postanowienia zawarte w uchwale tego Związku lub podjąć decyzję o utracie ich mocy w związku z wystąpieniem ze Związku jednej z gmin. Takiej kompetencji nie ma Rada Miasta Luboń, czyli organ stanowiący gminy, która wystąpiła ze związku międzygminnego.
Rada Miasta Luboń, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, zaskarżając je w całości oraz wnosząc o jego uchylenie. W piśmie z dnia 27 listopada 2013 r. skarżąca cofnęła skargę na powyższe rozstrzygnięcie w części dotyczącej zarzutu naruszenia art. 6n ust. 1 w zw. z art. 6k ust. 4 oraz w zw. z art. 6k ust. 2 pkt. 3 oraz art. 6r ust. 2 u.c.p.g. poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że wprowadzone w kontrolowanej uchwale zwolnienia przedmiotowe są niezgodne z prawem.
Zaskarżonej uchwale zawierającej rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miasta Luboń zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie naruszenie art. 64 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz w zw. z § 129 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada Miasta Luboń nie posiada kompetencji do uchylenia z dniem wystąpienia ze Związku Międzygminnego "Centrum Zagospodarowania Odpadów SELEKT" z siedzibą w Czempiniu uchwał Zgromadzenia Związku.
W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W ocenie Sądu organ nadzoru prawidłowo stwierdził nieważność zapisu § 10 badanej uchwały Rady Miasta Luboń o treści: "Traci moc uchwała Nr 96/XLI/2012 Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Centrum Zagospodarowania Odpadów SELEKT" z dnia 29 października 2012 r. w sprawie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności (Dz. Urz. Woj. Wielk. poz. 6164) w zakresie w jakim obowiązywała na terenie Miasta Luboń," uznając, że Rada Miasta nie była uprawniona do stanowienia o utracie mocy obowiązującej aktu prawnego odrębnego podmiotu – związku międzygminnego.
Wbrew twierdzeniom skargi nie było potrzeby zamieszczania w badanej uchwale przepisu derogacyjnego w związku z wystąpieniem Miasta Luboń ze Związku Międzygminnego "Centrum Zagospodarowania Odpadów SELEKT" w Czempiniu, skutecznym z dniem 31 grudnia 2013 r. Z istoty samego związku międzygminnego i zasad jego funkcjonowania wynika, że uchwały związku międzygminnego są obowiązujące jedynie względem tych gmin, które są uczestnikami danego związku międzygminnego. Wystąpienie ze związku międzygminnego ma zaś ten skutek, że gminę występującą przestają wiązać uchwały tego związku. Po wystąpieniu ze związku międzygminnego gmina traci bowiem uprawnienia i obowiązki związane z członkostwem. Nie ma zatem racji skarżąca, że bez wyraźnego przepisu uchylającego uchwałę Związku Międzygminnego "Centrum Zagospodarowania Odpadów SELEKT" na terenie Miasta Luboń, uchwały tego związku w przedmiocie gospodarowania odpadami komunalnymi nadal by na jej terenie obowiązywały po dniu 1 stycznia 2014 r., tj. po wystąpieniu Gminy Luboń ze wskazanego Związku Międzygminnego.
Skoro bowiem od dnia 1 stycznia 2014 r. Miasto Luboń nie jest już uczestnikiem tego Związku, to na jego terenie nie mogą być stosowane uchwały tego Związku dotyczące gospodarowania odpadami komunalnymi.
Należy przy tym wyjaśnić, że dla skuteczności wystąpienia Miasta Luboń ze Związku Międzygminnego "Centrum Zagospodarowania Odpadów SELEKT" istotne było oświadczenie o wystąpieniu ze Związku – z dnia 21 czerwca 2013 r., ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2013 r., potwierdzone stosowną uchwałą Rady Miasta Luboń nr XXXIII/204/2013 z dnia 13 czerwca 2013 r. Wynika to z postanowień Statutu Związku Międzygminnego "Centrum Zagospodarowania Odpadów SELEKT" w Czempiniu (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2012 r. poz. 4068). Zgodnie bowiem z § 30 pkt 1 tego Statutu uczestnictwo w związku ustaje w razie wystąpienia uczestnika ze Związku.
Natomiast według § 31 Statutu uczestnik może wystąpić ze Związku przez złożenie oświadczenia o wypowiedzeniu, potwierdzonego stosowną uchwałą organu stanowiącego uczestnika (ust. 1), przy czym oświadczenie winno być złożone z zachowaniem sześciomiesięcznego terminu wypowiedzenia ze skutkiem na dzień 31 grudnia danego roku (ust. 2). Tego rodzaju zmiana dotycząca przynależności do związku międzygminnego niewątpliwie powinna znaleźć wyraz w Statucie Związku Międzygminnego, który wskazuje uczestników Związku, co jednak nie jest warunkiem skuteczności wystąpienia ze związku międzygminnego.
Wraz ze skutecznością wystąpienia Miasta Luboń ze Związku Międzygminnego "Centrum Zagospodarowania Odpadów SELEKT" Związek ten utracił przekazane mu wcześniej przez występującą gminę - Miasto Luboń -kompetencje w zakresie zadań związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi, a występująca gmina kompetencje te ponownie odzyskała, tracąc równocześnie prawo i obowiązek uwzględniania na terenie gminy uchwał Związku Międzygminnego w tej materii. Natomiast dla osiągnięcia podnoszonej przez skarżącą przejrzystości dla mieszkańców Miasta Luboń co do obowiązującej od dnia 1 stycznia 2014 r. regulacji w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi uprawnione i wystarczające było – zdaniem Sądu – zamieszczenie, obok postanowienia zawartego w § 12 nowej uchwały Rady Miasta Luboń określającego, że uchwała ta wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2014 r., stosownej informacji w preambule (a nie tylko w uzasadnieniu) nowej uchwały Rady Miasta, że została ona podjęta w związku z wystąpieniem Miasta Luboń ze Związku Międzygminnego "Centrum Zagospodarowania Odpadów SELEKT".
Nieuprawnione natomiast, jak słusznie stwierdził organ nadzoru, było zawarte w § 10 badanej uchwały Rady Miasta postanowienie o utracie mocy obowiązującej uchwały Związku Międzygminnego, jako odrębnego podmiotu, którego nie jest już uczestnikiem, pomimo że to postanowienie odnosi się jedynie do terenu Miasta Luboń. Żaden przepis prawa nie dawał bowiem Radzie Miasta upoważnienia do podjęcia tego rodzaju przepisu derogacyjnego. Źródła takiego upoważnienia nie można upatrywać w § 126 ust. 1 pkt 1b w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), do którego de facto nawiązywała skarżąca powołując się na treść § 129 ust. 1 w zw. z § 143 tego rozporządzenia (w § 129 ust. 1 jest mowa o zmianie rozporządzenia, a nie o uchyleniu, które ma znaczenie w niniejszej sprawie). Choć Zasady techniki prawodawczej stanowią rzeczywiście istotną wskazówkę dla poprawnego stanowienia aktów prawa miejscowego, to jednak należy mieć na uwadze, że § 126 ust. 1 pkt 1b stanowi, że w rozporządzeniu zamieszcza się przepis uchylający inne rozporządzenie m.in. w przypadku, gdy ma ono uchylić rozporządzenie wcześniejsze, które zostało wydane na podstawie tego samego, nadal obowiązującego przepisu upoważniającego, przez organ, którego właściwość przejął organ wydający rozporządzenie uchylające.
Warunek zamieszczenia przepisu derogacyjnego, wynikający z powyższej regulacji nie został spełniony w niniejszej sprawie, ponieważ – wbrew twierdzeniom skargi, wskutek wystąpienia Miasta Luboń ze Związku Międzygminnego "Centrum Zagospodarowania Odpadów SELEKT" nie doszło do "przejęcia właściwości" przez Miasto Luboń w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi. Należy wyjaśnić, że w tej materii właściwość należy do gmin, co wynika z ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która w art. 3 ust. 1 stanowi, że utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy, a w dalszych przepisach konkretyzuje obowiązki gminy w tym zakresie. Powyższego nie zmienia wynikająca z art. 64 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym możliwość przekazania określonych zadań gminy na rzecz związku międzygminnego, z której to możliwości Rada Miasta Luboń skorzystała, przystępując do Związku Międzygminnego "Centrum Zagospodarowania Odpadów SELEKT" w Czempiniu i przekazując mu zadania związane z gospodarowaniem odpadami komunalnymi.
W ten sposób nie doszło bowiem do zmiany właściwości w tej materii, a jedynie do przeniesienia określonych kompetencji w ramach zadań przekazanych na rzecz związku międzygminnego i to na czas przynależności do tego związku. Taki wniosek wypływa z treści powołanego art. 64 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne (ust. 1), a prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku (ust. 3). Potwierdza to również art. 3 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w ust. 2, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku.
Zadaniem związku międzygminnego jest bowiem jedynie wykonywanie obowiązków gmin – uczestników danego związku w zakresie mu powierzonym, co znajduje również odpowiedni wyraz w treści Statutu Związku Międzygminnego "Centrum Zagospodarowania Odpadów SELEKT" w Czempiniu, który w § 6 ust. 2 stanowi, że zadaniem Związku jest wykonywanie obowiązków Gmin – Uczestników w zakresie wskazanym w ust. 1, wynikających z wymienionych w tym przepisie regulacji prawnych. Tym samym wskutek wystąpienia ze związku międzygminnego nie dochodzi do "przejęcia właściwości" na gminę w tym zakresie, a jedynie do odzyskania przez gminę kompetencji w zakresie zadań przekazanych na rzecz związku międzygminnego w ramach należącej do niej właściwości.
Reasumując organ nadzoru słusznie stwierdził, że § 10 badanej uchwały Rady Miasta Luboń został podjęty bez podstawy prawnej i w konsekwencji prawidłowo stwierdził jego nieważność. Powyższej oceny Sądu nie mogła również zmienić podnoszona przez skarżącą okoliczność, że organ nadzoru w odniesieniu do innych uchwał zawierających analogiczne przepisy derogacyjne nie zakwestionował ich. Okoliczność ta w ogóle nie mogła być brana pod uwagę w niniejszej sprawie, ponieważ przedmiotem kontroli sądowoadminstracyjnej w przedmiotowej sprawie jest wyłącznie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, a na jego ocenę nie może mieć wpływu działanie organu nadzoru w innych sprawach nie mieszczących się w granicach badanej sprawy.
Sąd jest bowiem związany granicami sprawy, które wyznacza przedmiot zaskarżenia, co wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).
Prawidłowo również w ocenie Sądu organ nadzoru stwierdził nieważność § 9, a w konsekwencji także § 1 pkt 4 uchwały nr XXXV/213/2013 Rady Miasta Luboń z dnia 12 września 2013 r. Zgodnie z art. 6k ust. 4 u.c.p.g. rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2 tej ustawy, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 ustawy, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat.
W ocenie Sądu postanowienia zawarte w § 9 uchwały nr XXXV/213/2013 przekraczają zakres wyrażonej powyżej delegacji ustawowej i to z dwóch powodów. Po pierwsze, postanowienia zawarte w § 9 uchwały nr XXXV/213/2013 nie zawierają przewidzianego w art. 6k ust. 4 u.c.p.g. zwolnienia przedmiotowego, a więc definitywnego wyłączenia określonej kategorii przedmiotów (odpadów komunalnych) z obowiązku ponoszenia opłat za ich gospodarowanie. Rozwiązanie przyjęte przez Radę Miasta Luboń prowadzi do zmniejszenia ustalonej na podstawie uchwały wysokości opłaty, a nie do całkowitego lub częściowego uwolnienia spod obowiązku jej ponoszenia, poprzez ograniczenie przedmiotowego zakresu jej zastosowania.
Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że postanowienia § 9 uchwały nr XXXV/213/2013 nie wskazują na przedmiot (odpady komunalne), którego gospodarowanie - w razie braku tych postanowień - rodziłoby obowiązek ponoszenia opłaty. Po drugie, zwolnienie przewidziane w § 9 pkt. 2 uchwały nr XXXV/213/2013 nie dotyczy nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, lecz nieruchomości, na których mieszkańcy nie zamieszkują, a na których powstają odpady komunalne, bowiem odnosi się ono do sposobu ustalania opłat zgodnie z art. 6j ust. 3 u.c.p.g. Tymczasem delegacja ustawowa przewidziana w art. 6k ust. 4 u.c.p.g. znajduje zastosowanie w ramach określania przez radę gminy warunków opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 oraz ust. 2 tejże ustawy, a więc opłat ustalanych odnośnie nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Niezależnie od powyższego skarżąca ostatecznie cofnęła zarzuty dotyczące stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności § 1 pkt. 4 oraz § 9 uchwały.
Mając powyższe na uwadze, skargę jako bezzasadną należało oddalić, o czym Sąd orzekł jak punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W punkcie II sentencji wyroku Sąd postanowił o zwrocie stronie skarżącej kwoty [...] zł uiszczonej tytułem wpisu sądowego, albowiem w świetle art. 100 ustawy o samorządzie gminnym postępowanie sądowe ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze jest wolne od opłat sądowych.