Uzasadnienie
Decyzją z 8 listopada 2013 r. Wójt Gminy określił skarżącej, A. W., jako właścicielce nieruchomości, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości położonej w miejscowości L. nr [...], za okres od 1 lipca 2013 r. w kwocie [...] zł za każdy miesiąc.
W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia 17 grudnia 2012 r. w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty oraz uchwałą nr [...] z dnia 28 czerwca 2013 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...], właściciel nieruchomości jest zobowiązany do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W przypadku niezłożenia deklaracji w przepisanym terminie, działając na podstawie art. 6o ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.) – dalej: "u.c.p.g.", Wójt Gminy w postępowaniu wszczętym z urzędu ma obowiązek określić w drodze decyzji wysokość zobowiązania. Skarżąca, mimo prawidłowego informowania jej o przebiegu postępowania nie wypowiedziała się w kwestii obowiązku złożenia deklaracji. Organ ustalił na podstawie rozmów z sąsiadami oraz danych z ewidencji ludności prowadzonej przez Urząd, że w nieruchomości zamieszkują 4 osoby i stosownie do poczynionych ustaleń i treści uchwały określił opłatę za gospodarowanie odpadami.
Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzuciła, że nie jest właścicielką nieruchomości i nie produkuje odpadów. W piśmie zawarła też inne zarzuty nie związane z przedmiotem sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 18 grudnia 2013 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu podano, że skarżąca, jako właścicielka nieruchomości była zobowiązana do złożenia do dnia 28 lutego 2013 r. deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, czego nie uczyniła. Nie brała też udziału w postępowaniu, mimo prawidłowych wezwań i zawiadomień kierowanych do niej przez organ I instancji. Podczas oględzin nieruchomości w dniu 18 września 2013 r. nie była obecna, a mąż strony poinformował, że rodzina nie produkuje odpadów i płacić nie będą. Odmówił przy tym podpisania protokołu.
Organ wyjaśnił, że znowelizowane przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.) – dalej: "u.c.p.g.", wprowadzają generalną zasadę, zgodnie z którą gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1 u.u.p.c.g.). Zgodnie z nową regulacją, właściciele nieruchomości są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przy czym obowiązek ten powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec lub za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne. Przepisy po nowelizacji określają również precyzyjnie sposób obliczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6j, art. 6k i art. 61 u.u.p.c.g.).
Jednocześnie, stosownie do treści art. 6m u.u.p.c.g., właściciel nieruchomości jest (był) obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wyznaczonym terminie. Ustawodawca nie założył w stanowionych przepisach prawa wyjątku, polegającego na zwolnieniu z opłaty za gospodarowanie odpadami w przypadku oświadczenia przez zobowiązanego do złożenia deklaracji o braku ich wytwarzania.
Zgodnie z art.6 k ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Rada Gminy w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, ustala stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości zamieszkałych, kierując się metodą określoną w art.6 j tejże ustawy. Uchwałą nr [...] z dnia 17 grudnia 2013r. w związku z uchwałą nr [...] z dnia 28 czerwca 2013r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rada Gminy przyjęła metodę ustalenia tej opłaty, uzależniając jej wysokość od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Dla nieruchomości zamieszkanej przez 4 osoby, nie prowadzącej zbiórki odpadów w sposób selektywny, przyjęto stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w kwocie [...] zł miesięcznie.
Rada Gminy w uchwale określiła niższe stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady są zbierane w sposób selektywny. Odwołująca jednak nie skorzystała z możliwości wyboru niższych stawek, poprzez złożenie pełnej deklaracji w przedmiocie segregowania odpadów na terenie nieruchomości oraz określenia stawki opłaty. Wówczas miesięczna opłata naliczona od 4 osób zamieszkałych na przedmiotowej nieruchomości wyniosłaby zł miesięcznie. Wobec braku deklaracji, organ I instancji, zasadnie przyjął liczbę osób zamieszkałych pod adresem L. [...] gm. O. jako podstawę obliczenia wysokości miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z tego powodu również prawidłowo ustalono sposób gromadzenia odpadów w sposób nieselektywny. Zatem w myśl postanowień w/cyt. uchwały Rady Gminy opłata naliczona od nieruchomości zamieszkałej przez 4 osoby wyniosła [...] zł miesięcznie, począwszy od dnia 1 lipca 2013r.
Pismem z 30 grudnia 2013 r. strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję, w której zarzuciła, że nie jest właścicielką działki nr [...] – L. [...]. W toku postępowania przed sądem strona złożyła wypis z rejestru gruntów z dnia 5.02.2014 r. dla działki nr [...] położonej: L. [...], nr Kw [...] oraz odpis zwykły księgi wieczystej, stan z dnia 6.02.2014 r., Nr Kw: [...] w celu udokumentowania, że nie jest właścicielką nieruchomości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, wywodząc jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 6h ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.) – dalej: u.c.p.g., właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c (a więc nieruchomości, w stosunku do których gminy organizują odbieranie odpadów od ich właścicieli - z mocy ustawy /ust.1/ i na podstawie uchwały /ust. 2/), są zobowiązani do ponoszenia na rzecz gminy, na terenie której położone są ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie zaś z art. 6m u.c.p.g. właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do właściwego organu gminy, deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych oraz składania nowych deklaracji w razie zaistnienia zmian danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Zadeklarowana opłata jest uiszczana w trybie i na zasadach określonych w uchwale rady gminy, o której mowa w art. 6l ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie natomiast z art. 6o u.c.p.g. w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, określa w drodze decyzji, wysokość opłaty, biorąc pod uwagę szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. W myśl art. 6 q u.c.p.g. w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta.
Właściwy organ gminy, wydając zatem decyzję na podstawie wskazanych przepisów obowiązany był w pierwszej kolejności określić właściciela nieruchomości obowiązanego do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i samą opłatę. W rozpoznawanej sprawie organy nie wykonały swoich obowiązków w prawidłowy sposób, naruszając przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz Ordynacji podatkowej.
Jak już wyżej wskazano to na właścicielu nieruchomości spoczywa obowiązek złożenia do właściwego organu deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Definicja "właściciela nieruchomości" na użytek ustawy zamieszczona została w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Stosownie do treści tego przepisu, ilekroć w ustawie mowa jest o właścicielach nieruchomości - rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Z treści powołanego przepisu wynika zatem wprost, że za właściciela ustawa uznaje każdy podmiot, który włada nieruchomością tj. wyodrębnionym gruntem i związanym z nim trwale budynkiem - na podstawie prawa własności, współwłasności, wieczystego użytkowania, zarządu i użytkowania (tzw. trwały zarząd i użytkowanie to władztwo nad nieruchomościami Skarbu Państwa lub gminy uregulowane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami), a także ewentualnie na podstawie stosunku obligacyjnego, czy wręcz tylko faktycznie włada nieruchomością, nie posiadając żadnego do niej prawa.
W stanie faktycznym konkretnej sprawy kilka podmiotów jednocześnie może spełniać warunki do uznania ich za właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Nie oznacza to jednak, że wszystkie wymienione podmioty mogą jednocześnie mieć taki status względem obowiązku związanego z konkretną nieruchomością. Z przepisów ustawy nie wynika też solidarna odpowiedzialność tych podmiotów w powyższej sytuacji. Z tego względu na organie ciąży każdorazowo obowiązek ustalenia, który podmiot w konkretnym przypadku powinien być uznany za właściciela obowiązanego do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi
Z zaskarżonej decyzji wynika, że skarżącą uznano za podmiot zobowiązany do złożenia deklaracji i uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jako właścicielkę nieruchomości. Nie wyjaśniono jednak z jakiego tytułu przysługuje skarżącej status właściciela. Skarżąca już w odwołaniu kwestionowała ustalenie przez organ I instancji, że jest właścicielką nieruchomości położonej w L. [...]. Należy przypuszczać, że miała na myśli potoczne rozumienie tego pojęcia utożsamiane najczęściej z pojęciem "właściciela nieruchomości" w rozumieniu kodeksu cywilnego (art. 140 k.c.). Organ drugiej instancji zupełnie pominął tę kwestię i nie wyjaśnił statusu skarżącej, w szczególności nie wskazał czy uznaje skarżącą za właściciela nieruchomości w ścisłym tego słowa znaczeniu, to jest w rozumieniu art. 140 k.c., czy też za inny podmiot wymieniony w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Ograniczył się do wskazania, że skarżąca nie współpracowała z organem w celu wyjaśnienia okoliczności sprawy.
Jakkolwiek zarzut ten jest uzasadniony, to zauważyć należy, że kwestie własności nieruchomości w rozumieniu cywilistycznym organy mogły i powinny były ustalić w pierwszej kolejności na podstawie informacji z rejestru gruntów i księgi wieczystej. W toku postępowania sądowego, skarżąca przedłożyła dokumenty - wypis z rejestru gruntów z dnia 5.02.2014 r. dla działki nr [...] położonej: L. [...], nr Kw [...] oraz odpis zwykły księgi wieczystej, stan z dnia 6.02.2014 r., Nr Kw: [...] - z których wynika, że wyłącznym właścicielem nieruchomości opisanej w decyzji jest A. F. W. Nieruchomość jest obciążona służebnością mieszkania na rzecz S. W., M. W i A. W. Z dokumentów tych wynika zatem, że skarżąca nie jest właścicielką nieruchomości w rozumieniu art. 140 k.c. W zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy przedwcześnie zatem wywiedziono, że to na skarżącej, jako właścicielce nieruchomości spoczywa obowiązek złożenia deklaracji oraz uiszczenia opłaty, w szczególności, że organy nie wyjaśniły w decyzji, czy skarżąca, nie będąc właścicielem w rozumieniu art. 140 k.c. spełnia jednak warunki do uznania jej za właściciela nieruchomości w szerokim rozumieniu tego pojęcia, nadanym przez art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., np. jako inny podmiot władający nieruchomością.
Decyzja organu I instancji wskazuje tylko na informację uzyskaną od sąsiadów, iż w nieruchomości zamieszkują 4 osoby oraz na dane z ewidencji ludności. Tych danych organ nie przytacza w decyzji a z dokumentu zatytułowanego "Poświadczenie zamieszkania" z dnia 5.11.2013 r. sporządzonego przez Urząd Gminy w O. - Ewidencja ludności, znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, że pod adresem L. [...] zameldowana jest od 1997 r. A. W. i ponadto: W. S., W. A. (córka) i W. A. (syn). Organy powinny jednoznacznie ustalić, kto rzeczywiście zamieszkuje w nieruchomości (zameldowanie nie zawsze odzwierciedla aktualne zamieszkiwanie) i jaki tytuł prawny przysługuje mu do nieruchomości i w konsekwencji wskazać, która z tych osób spełnia ustawowe kryterium "właściciela nieruchomości" i która spośród nich powinna być uznana za "właściciela nieruchomości" zobowiązanego do złożenia deklaracji oraz uiszczenia opłaty.
Z decyzji bowiem nie wynika ani to czy skarżąca w ogóle spełnia kryteria ustawowe "właściciela nieruchomości" ani też dlaczego właśnie ją uznano za podmiot zobowiązany do złożenia deklaracji i uiszczenia opłaty a pominięto osobę prawnego właściciela nieruchomości, wskazanego w księdze wieczystej, któremu na podstawie art. 140 k.c. przysługują najszersze uprawnienia w zakresie władania nieruchomością.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą obowiązane uwzględnić powyższe okoliczności i dokonają ustaleń przy pomocy wszystkich dostępnych środków dowodowych, przewidzianych w rozdziale 11 działu IV Ordynacji podatkowej, niezbędnych do prawidłowego określenia podmiotu zobowiązanego do złożenia deklaracji i w konsekwencji - adresata decyzji. Natomiast twierdzenie strony, że mieszkańcy nie produkują odpadów, nie może być uwzględnione bowiem jest niezgodne z doświadczeniem życiowym. Jednocześnie wskazać należy, że kryterium ustawowe dla ponoszenia opłat za odpady komunalne powstające w zamieszkanych nieruchomościach związane jest z zamieszkaniem na nieruchomości pierwszego mieszkańca. Natomiast powstawanie odpadów komunalnych jako warunek powstania obowiązku ponoszenia opłat dotyczy nieruchomości niezamieszkanych (art. 6m u.c.p.g.).
Za naruszający prawo należy również uznać sposób określenia opłaty w decyzji organu pierwszej instancji, utrzymanej nieprawidłowo w mocy przez organ drugiej instancji.
Wskazać tu w pierwszej kolejności należy, że charakter opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi został przesądzony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12, w którym TK stwierdził, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustanowiona w art. 6h u.c.p.g., do której odnoszą się art. 6k i art. 6l w zw. z art. 6j ust. 2a u.c.p.g. ma charakter daniny publicznej, która nie ma charakteru podatkowego. Odesłanie w art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach do przepisów Ordynacji podatkowej ma charakter pełny, jest to odesłanie wprost do przepisów tej Ordynacji. Jakkolwiek więc opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie jest podatkiem to sama decyzja wydawana w sprawie takiej opłaty musi być zgodna z zasadami określonymi w Ordynacji podatkowej. To oznacza, że powstający z mocy prawa – z chwilą zaistnienia określonego zdarzenia - obowiązek zapłaty opłaty za gospodarowanie odpadami zobowiązuje właściciela nieruchomości do wyliczenia właściwej opłaty w składanej deklaracji.
Deklaracja ma przy tym charakter bezterminowy, wykazuje się w niej miesięczną wysokość opłaty, która obowiązuje aż do chwili złożenia nowej deklaracji na skutek zaistnienia określonych zmian. Natomiast, jak już wyżej wskazano, w przypadku niezłożenia stosownej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, określa w drodze decyzji, wysokość opłaty, biorąc pod uwagę szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze (art. 6o u.c.p.g.). Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 26 lutego 2014 r., sygn.. akt I SA/Bk 630/13 (dostępny w bazie orzeczenia.nsa.gov.pl) z glosą aprobującą G. Dudara (PPLiFS 2014/5/35), decyzja wydawana na podstawie powyższego przepisu, określająca opłatę, będzie miała charakter decyzji deklaratoryjnej podobnie jak decyzja określającą wysokość zobowiązania podatkowego wydawana na podstawie art. 21 § 3 O.p. Powoduje to, że może ona dotyczyć tylko tych opłat, co do których powstał już obowiązek zapłaty.
Zatem decyzja ta może dotyczyć tylko okresów przeszłych, w których powstały z mocy prawa obowiązek zapłaty opłaty przekształcił się już w zobowiązanie do jej uiszczenia. W decyzji należy wskazać za jakie miesiące jest ona wydawana (zgodnie z art. 6 i u.c.p.g.) i określić ją w wysokości i w zgodzie z zasadami wynikającymi z obowiązującej na terenie gminy uchwały. W zaskarżonej decyzji organ zaaprobował wadliwy sposób określenia opłaty przez wójta w wysokości [...] zł za każdy miesiąc, poczynając od 1 lipca 2013 r.
Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do powyższych wskazań sądu co do treści decyzji w zakresie sposobu określenia opłaty, tj. za kolejne miesiące, w których już zaistniało zobowiązanie do jej uiszczenia.
Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a/ i c. p.p.s.a.