Uzasadnienie
Starosta K. decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 104 kpa oraz 124 i art. 128 ust. 4 w związku z art. 6 pkt. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku Wydziału Inwestycji Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...] października 2003 r. o zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości prywatnej ograniczył sposób korzystania z nieruchomości w K. obr. G., oznaczonej numerami działek [...] i [...], stanowiących własność J.S. poprzez udzielenie zezwolenia na rzecz Miasta K. na założenie i przeprowadzenie przez tę nieruchomość kanału tłocznego ściekowego (rurociągu o średnicy 250 mm).
Ponadto zobowiązał Miasto K. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego -niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu powyższego kanału tłocznego ściekowego. Starosta stwierdził w orzeczeniu, iż J.S. zobowiązany został do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii kanału oraz towarzyszącej mu infrastruktury technicznej - obowiązek ten podlega egzekucji administracyjnej.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Prezydent Miasta K. wszczął w dniu [...] października 2003r. postępowanie w przedmiotowej sprawie, a w dniu [...] lipca 2004r. wydał decyzję ograniczającą korzystanie z powyższej nieruchomości, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności. Wojewoda decyzją z dnia [...]r. uchylił w całości to orzeczenie ze względu na niezasadne nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, zlecając organowi I instancji ponowne rozważenie wydzielenia i wykupu części działek w zakresie niezbędnym do realizacji inwestycji, bądź zamianę działek w przypadku niemożności innej lokalizacji budowy wodociągu.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2005r. Wojewoda wyznaczył Starostę K. jako organ właściwy do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy ustalono co następuje:
- 1. Działki nr [...] i [...] położone w obrębie G. znajdują się w granicach obszaru, na którym została zlokalizowana inwestycja liniowa polegająca na założeniu i przeprowadzeniu przez nieruchomość kanału tłocznego ściekowego, stanowiącego konieczną infrastrukturę celu publicznego wymienionego w katalogu celów publicznych w art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którym jest: budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania.
Zamierzenia wnioskodawcy co do lokalizacji rurociągu na działkach [...] i [...] są zgodne z planem miejscowym. Zgodnie ze zmianą miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] r. (opublikowaną w Dz. Urz. Woj. z 1999 r. Nr 49, poz. 1068) ww. działki znajdują się na terenie oznaczonym w planie symbolem [...] i są przeznaczone pod tereny produkcji przemysłowej, baz i składów. W aktach sprawy znajduje się wypis i wyrys z ustaleń szczegółowych planu, dotyczący wymienionego terenu.
Właściciel działek (mimo wielokrotnie podejmowanych przez wnioskodawcę prób) nie wyraził zgody na ograniczenie w drodze czynności cywilnoprawnej prawa do spornej nieruchomości i wykonanie na jej terenie prac związanych z realizacją inwestycji celu publicznego. Akta sprawy odzwierciedlają przebieg i wynik rokowań z właścicielem, który żąda zmiany lokalizacji inwestycji, bądź wykupu działek w całości albo w części zajętej pod inwestycję lub zamiany działek na inne, jeżeli nie można by zmienić lokalizacji inwestycji, twierdząc że przeprowadzenie sieci kanalizacyjnej przez jego nieruchomość, na której mieści się firma handlowo - usługowa uniemożliwi dalsze prawidłowe korzystanie z tej nieruchomości.
Ustalenie odszkodowania określonego w art. 128 ust. 4 ustawy w ramach instytucji ograniczenia własności następuje w odrębnej decyzji po wykonaniu inwestycji, bo dopiero wtedy możliwe jest oszacowanie ewentualnych szkód oraz stopnia zmniejszenia się wartości nieruchomości. Również z wnioskiem o nabycie nieruchomości przez starostę lub inwestora z powodu uniemożliwienia właścicielowi dalszego prawidłowego korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem można wystąpić po wykonaniu inwestycji, gdyż dopiero wtedy będzie możliwa ocena zasadności żądania. Także jako przedwczesny organ ocenił wniosek właściciela nieruchomości o wykup tej części nieruchomości, która przewidziana jest pod inwestycję. Jego zdaniem jednoznaczne stanowisko w przedmiocie oceny celowości wykupu oraz możliwości dokonania związanego z nim podziału nieruchomości będzie można zając dopiero po wykonaniu inwestycji.
- 4. Wnioski dowodowe strony, zawarte w piśmie z [...] maja 2005 r. nie zostały uwzględnione z następującym wyjaśnieniem:
- - nie ma potrzeby powołania biegłego na okoliczność możliwości innego usytuowania kolektora, to jest w liniach rozgraniczających ulic lub w granicach terenów publicznych, ponieważ taka opinia została już przedstawiona w piśmie Przedsiębiorstwa Projektowo - Realizacyjnego Obiektów Ekologii i Inżynierii Sanitarnej EKO - SYSTEM w K. z [...] maja 2002r., z którego wynika, iż nie ma możliwości usytuowania sieci kanalizacyjnej z pominięciem działek nr [...] i [...];
* protokół z rokowań znajduje się już w aktach, które są kompletne;
* obowiązujące w niniejszym postępowaniu przepisy nie przewidują dokonywania wyceny inwestycji;
* obowiązek powiadomienia właściciela linii energetycznej o prowadzeniu inwestycji w strefie ochronnej tej linii ciąży na inwestorze, a przepisy prawa nie nakładają takiego obowiązku na organ I instancji;
* organ stwierdził też bezzasadność wniosku o przesłuchanie J.S., albowiem jego pełnomocnik nie sprecyzował, jaka okoliczność istotna dla sprawy - a dotąd nieznana organowi - miałaby zostać udowodniona w wyniku przesłuchania strony.
Zdaniem Starosty K. w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki dopuszczalności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, wobec czego w sytuacji niemożności nabycia przez wnioskodawcę prawa do działek nr [...] i [...] w drodze czynności cywilnoprawnej należało orzec o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w trybie administracyjnym.
W odwołaniu od decyzji J.S. reprezentowany przez pełnomocnika, radcę prawnego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania albo o jego ponowne przeprowadzenie. Zarzucił decyzji organu pierwszej instancji wadliwe ustalenie stanu faktycznego i naruszenie prawa przez przyjęcie:
- - niezbędności pod realizację inwestycji, wskazując, że obok przedmiotowych działek biegnie działka należąca prawdopodobnie do wnioskodawcy, przez którą w ocenie skarżącego mogłaby przebiegać planowana inwestycja, co najmniej w granicy działek, jednak organ odmówił przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, a poprzestał na wyjaśnieniach zainteresowanego wnioskodawcy, który kieruje się jedynie kosztami inwestycji, nie uwzględniając interesu właściciela,
- - zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdy tymczasem zarówno z planu jak i z decyzji nr [...] z [...] r., sygn. [...] pkt [...] i załącznika nr [...] do tej decyzji wynika, że projektowane sieci kanalizacji sanitarnej należy prowadzić w liniach rozgraniczających ulic lub w granicach terenów publicznych, co również miało być przedmiotem opinii biegłego, prowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości, gdyż takich rokowań nie było, po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewodę, pomimo jego wyraźnych zaleceń.
Wojewoda decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa oraz art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami utrzymał w mocy decyzję Starosty K. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zaskarżona decyzja nie narusza postanowień art. 7 i 77 § 1 kpa oraz art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przytoczył ustalenia organu I instancji, konkludując, że zarzuty zawarte w odwołaniu nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym.
J.S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 112 ust. 1 i 3 oraz art. 124 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów postępowania - art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 kpa, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadnienie poszczególnych zarzutów jest zbieżne z zarzutami podanymi w odwołaniu.
Organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu swojego orzeczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2063 ze zm.) starosta może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z danej nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na terenie nieruchomości podziemnych, naziemnych czy nadziemnych obiektów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej - jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Dopuszczalność ograniczenia prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego w tym trybie jest jednak możliwa tylko wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje na danej nieruchomości realizację celu publicznego (bądź też, w przypadku braku planu, gdy jest to zgodne z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego). Udzielenie zezwolenia w drodze decyzji powinno być przy tym poprzedzone rokowaniami o uzyskanie zgody na wykonywanie prac związanych z realizacją inwestycji celu publicznego (art. 124 ust. 3 ustawy).
Z powyższego wynika, że ograniczenie prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego w drodze decyzji wymaga od organu orzekającego w pierwszej kolejności zbadania czy istniejący plan miejscowy przewiduje na danej nieruchomości realizację celu publicznego. Tymczasem, jak trafnie zarzuca skarżący ta istotna dla rozstrzygnięcia przesłanka nie została w sposób należyty wyjaśniona.
Według skarżącego organy administracji obu instancji przyjęły z naruszeniem przepisów art. 112 ust. 1 i 3 oraz 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że w planie zagospodarowania przestrzennego miasta K. sporne działki nr [...] i [...] przeznaczone są na cel publiczny, gdy tymczasem są to tereny produkcji przemysłowej, baz i składów oznaczone symbolem [...], co przyznaje organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji (k. 150 i 151 v akt administracyjnych). Natomiast organ odwoławczy w zaskarżonym orzeczeniu poza przytoczeniem treści decyzji I instancyjnej nie odniósł się do konkretnych zarzutów podniesionych w tej kwestii w odwołaniu. W obu decyzjach brak jest odniesienia się do tych postanowień planu, zawartych w § 7 ust. 2 pkt 2 (str. 18), znajdującej się w aktach sprawy uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] r. (opublikowaną w Dz. Urz. Woj. z 1999 r. Nr 49, poz. 1068) zgodnie z którymi "projektowane sieci kanalizacji sanitarnej należy prowadzić w liniach rozgraniczających ulic lub w granicach terenów publicznych, zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi".
Identyczne postanowienie zawarto w załączniku nr [...] do uchwały Nr [...] z [...] r., na którą powoływała się strona skarżąca. Z treści decyzji zdaje się wynikać, że "tereny produkcji przemysłowej, baz i składów oznaczone symbolem [...]" to synonim "linii rozgraniczających ulic lub terenów publicznych" z czym oczywiście nie można się zgodzić. Wskazać tu należy choćby na definicję linii rozgraniczającej drogę (na terenie zabudowanym - ulicę) zawartą w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) zgodnie z którą "Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o: - liniach rozgraniczających drogę - rozumie się przez to granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w wypadku autostrady - w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady; w liniach rozgraniczających drogi na terenie zabudowy (ulicy) mogą znajdować się również urządzenia infrastruktury technicznej nie związane z funkcją komunikacyjną drogi".
Zauważyć też należy, że jakkolwiek powołany w decyzjach przepis art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zalicza do kategorii celów publicznych inwestycje polegające na budowie i utrzymywaniu publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę oraz gromadzenia i odprowadzania ścieków, jednakże zgodnie z art. 112 ust. 1 tego aktu prawnego dana nieruchomość winna być położona na obszarze przeznaczonym we właściwym planie zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne.
W tych okolicznościach poprzestanie na ogólnikowym stwierdzeniu, że "zamierzenia wnioskodawcy co do lokalizacji rurociągu tłocznego na działkach [...] i [...] są zgodne z planem miejscowym" narusza przepis art. 107 § 3 kpa, zgodnie z którym do obligatoryjnych elementów każdej decyzji administracyjnej zalicza się jej uzasadnienie faktyczne, w którym należy wskazać wyczerpująco fakty uznane za udowodnione, dowody służące ustaleniu stanu faktycznego oraz dowody, którym odmówiono wiarygodności. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny zgodnie z art. 7 i 77 kpa ponownie, w sposób wyczerpujący, rozpatrzyć cały materiał dowodowy, wyjaśnić wątpliwości i dążyć do zajęcia stanowiska, mając na względzie obowiązujące przepisy prawa i słuszny interes stron.
Nieprzeprowadzenie rokowań przewidzianych w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przy ponownym rozpoznawaniu niniejszej sprawy stanowiło kolejną nieprawidłowość w działaniu organów. Wojewoda w swojej decyzji z [...] r. wskazał wyraźnie na konieczność ponownego rozważenia przez organ I instancji kwestii ewentualnego wydzielenia i wykupu części działek w zakresie niezbędnym do realizacji inwestycji, bądź też zamiany spornych działek (k. 75 v). Skarżący wskazał w odwołaniu, iż przedstawił swoje warunki sprzedaży spornych działek w piśmie z dnia [...] maja 2002r., co spotkało się z negatywną odpowiedzią wnioskodawcy. W toku ponownie przeprowadzanego postępowania I instancyjnego nie dokonywano żadnych czynności w tym zakresie.
Należy zauważyć, iż ostateczne niedochowanie wymogu podjęcia rokowań winno być uznane za oczywiste naruszenie postanowień ustawy o gospodarce nieruchomościami (zob. m. in. G. Bieniek i in., Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2005, s. 402).
Na uwzględnienie zasługiwał ponadto zarzut skarżącego odnośnie nieprzeprowadzenia wnioskowanego przez niego dowodu z opinii biegłego co do możliwości innego usytuowania planowanej inwestycji liniowej. Zdaniem organu I instancji opinia taka została wyrażona w piśmie Przedsiębiorstwa Projektowo -Realizacyjnego Obiektów Ekologii i Inżynierii Sanitarnej "EKO - System" w K. z dnia [...] maja 2002r. (k. 6 akt). Wynika z niej, iż nie ma możliwości usytuowania sieci kanalizacyjnej z pominięciem obszaru spornych działek nr [...] i [...]. Tymczasem w piśmie z dnia [...] listopada 2003r. Główny Specjalista Wydziału Rolnictwa, Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w K. wskazywał na ewentualność ponownego rozpatrzenia możliwości zmiany przebiegu projektowanego wodociągu w celu ominięcia przedmiotowych działek lub ograniczenia do minimum obszaru przeznaczonego do wykupienia (k. 37 akt).
W toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego organy winny zatem rozważyć tę sugestię posiłkując się w razie potrzeby opinią biegłego odnośnie usytuowania planowanej inwestycji na nieruchomościach skarżącego w celu uzyskania jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy przeprowadzenie kanału tłocznego ściekowego przez te działki jest faktycznie niezbędne.
Biorąc pod uwagę wszystkie powyżej wskazane uchybienia organu odwoławczego - odnoszące się zarówno do sfery zastosowania przepisów prawa materialnego (art. 112 ust. 1 i art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami), jak i przepisów postępowania (art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 84 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa) - mogące mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, Sąd -działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.
/-/M. Górecka /-/B. Koś /-/M. Kwiecińska