Uzasadnienie
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...], na podstawie art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 2, art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170 poz. 1051) oraz w oparciu o art. 104 kpa, odmówił K M przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2010 rok, w tym jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że we wniosku złożonym dnia 17 maja 2010 r. beneficjent zadeklarował do JPO i UPO działki rolne A i B oraz A1 i B1 o pow. łącznej 117,01 ha. W toku postępowania administracyjnego stwierdzono konflikt kontroli krzyżowej, albowiem powyższe działki zostały również zadeklarowane do płatności przez K S. W ocenie organu I instancji wnioskodawca nie był faktycznym posiadaczem i użytkownikiem w 2010 r. zgłoszonych działek ewidencyjnych o nr [...], a tym samym nie spełnił kryteriów do otrzymania wnioskowanych płatności, gdyż zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego winien być on na dzień 31 maja 2010 r. posiadaczem i użytkownikiem rolniczym gruntów rolnych o powierzchni minimum 1 ha. Organ podkreślił, że dla otrzymania wnioskowanych płatności decydujące znaczenie ma posiadanie i użytkowanie rolnicze danej nieruchomości, a nie tytuł prawny do niej.
Organ wskazał, że K S złożyła oświadczenie o posiadaniu i prowadzeniu działalności rolniczej na dzień 31 maja 2010 r. na spornych działkach nr [...].
Podkreślił, że takie okoliczności faktyczne wynikają także z uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego w C z dnia 6 lipca 2012 r. (sygn. I C 43/08), w którym stwierdzono, że w dniu 30 kwietnia 2008 r. Sąd uwzględniając wniosek powódki zakazał L N i K M oraz innym osobom działającym na ich zlecenie wykonywania prac polowych w obrębie spornych nieruchomości. Według ustaleń Sądu w latach 2008, 2009 i 2010 prace polowe wykonywała K S. Ponadto sam wnioskodawca wskazał w skardze z dnia 2 kwietnia 2013 r., że z powodu braku środków finansowych oddał wydzierżawione grunty K S. Ostatecznie w toku kontroli stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do otrzymania przez K M płatności wynosi 0,00 ha, co skutkowało odmową przyznania obu wnioskowanych płatności bezpośrednich.
Organ wyjaśnił również, dlaczego odstąpił od wymierzenia sankcji.
W odwołaniu od powyższej decyzji K M wskazał, że z umowy dzierżawy obowiązującej do 31 grudnia 2013 r. i dotyczącej przedmiotowych działek ma wynikać, że wszystkie prace polowe wykonane przez L są wykonane na rzecz wnioskodawcy. W ocenie odwołującego organ I instancji niezasadnie oddalił jego wnioski dowodowe o przesłuchanie świadków, przeprowadzenie rozprawy administracyjnej czy dowodu z dokumentów, które zaprzeczyłyby bez problemu "wszelkim przekłamaniom i absurdom" co najmniej od stycznia 2008 r.
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa w zw. z art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i art. 4 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., Nr 54, poz. 278), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając jego ustalenia faktyczne i rozważania prawne.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że płatność bezpośrednia przysługuje wyłącznie producentowi posiadającemu i użytkującemu rolniczo grunt w dniu 31 maja roku, w którym złożono wniosek a tytuły prawne do nieruchomości nie mają znaczenia. W sprawach dotyczących przyznawania płatności do gruntów rolnych organy administracji badają jedynie posiadanie i użytkowanie rolnicze danego gruntu, nie są natomiast uprawnione do rozstrzygania sporów o prawo własności do niego (tytuł prawny do działek).
Takie uregulowanie wynika z przepisu art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z którym rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością, zgodnie z art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/32009, jeżeli:
- – na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1,0 ha
- – wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności
- – przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności
- – został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
W ocenie organu II instancji K M nie był w dniu 31 maja 2010 r. posiadaczem spornych działek rolnych, co sam przyznał w skardze do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 kwietnia 2013 r. Okoliczności te wynikają ponadto z wyroku Sądu Rejonowego w Cz z dnia 6 lipca 2012 r. (sygn. I C 43/08), wydanego w sprawie z powództwa K przeciwko stronie i L o ochronę naruszonego posiadania nieruchomości rolnej.
Według organu powoływanie się na umowę dzierżawy gruntów nie może stanowić podstawy do skutecznego ubiegania się o płatności JPO i UPO. Posiadanie musi się bowiem ściśle wiązać z produkcją rolną.
Dyrektor OR ARiMR na poparcie swego stanowiska przywołał orzeczenia NSA i sądów administracyjnych, m. in. w Gliwicach i Warszawie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K M wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji z powodu jej niezgodności z prawem i ze stanem faktycznym sprawy.
Skarżący ponownie podkreślił, że z umowy dzierżawy ze stycznia 2007 r. dotyczącej spornych działek wynika, że wszystkie prace polowe wykonane przez L są wykonane na jego rzecz. Umowa obowiązywała do dnia 31 grudnia 2013 r. Zdaniem strony organ niezasadnie oddalił również jej wnioski dowodowe o przesłuchanie świadków i przeprowadzenie rozprawy administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR ARiMR wniósł o oddalenie skargi, powołując się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skarżonej decyzji.
W piśmie z dnia 9 czerwca 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej – radca prawny wniósł o uchylenie decyzji organu II i I instancji.
Wskazał, że w ocenie skarżącego organ dopuścił się naruszenia przepisów:
- – art. 7 i 77 kpa poprzez niedostatecznie dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niezebranie całego materiału dowodowego
- – art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez przyjęcie, że skarżący nie był użytkownikiem spornych działek nr [...] i nie spełnił przez to warunków przyznania wnioskowanych płatności.
Pełnomocnik podniósł, że K M zawarł w dniu 2 stycznia 2007 r. umowę dzierżawy z L dotyczącą działek nr [...]. Według umowy dzierżawca był uprawniony do otrzymania płatności unijnych różnego rodzaju. W dniu 20 marca 2008 r. strony podpisały umowę dzierżawy na podobnych warunkach, która została wypowiedziana dopiero w grudniu 2012 r. L zawarł uprzednio umowę dzierżawy tych samych działek z K (w dniu 4 stycznia i 20 kwietnia 2005 r.), jednak nie był on osobą wyłącznie uprawnioną do zawarcia takiej umowy (umowa winna być bowiem również podpisana przez jego ówczesną żonę). L miał wypowiedzieć K umowę dzierżawy w dniu 27 grudnia 2005 r. Od 2007 do 2012 r. prawo do użytkowania spornych działek miał więc wyłącznie skarżący, co dowodzi, że został on również ustanowiony beneficjentem płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje
Zgodnie z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem badania Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Usunięcie zaś z obrotu prawnego danego rozstrzygnięcia może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.), dalej p.p.s.a.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, według wskazanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie zaznaczyć trzeba, że postępowanie o przyznanie płatności bezpośrednich jest postępowaniem wszczynanym i toczącym się w oparciu o wniosek zainteresowanego. Beneficjent programu deklarując we wniosku działki rolne zobowiązany jest zatem do podania faktycznych powierzchni przez niego użytkowanych rolniczo i utrzymywanych zgodnie z normami (Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (DZ. U. z 2010 r., nr 39, poz. 211). Producent rolny powinien złożyć wniosek prawidłowy pod względem prawnym i faktycznym. Ma też obowiązek informowania Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o wszelkich zmianach, w tym dotyczących wykorzystywania gruntów rolnych (punkt IX Oświadczenia i zobowiązania).
W myśl art. 2 lit. d rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcie bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (...) [D. U. WE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16] płatność bezpośrednia oznacza płatność przyznawaną bezpośrednio rolnikom w ramach systemu wsparcia dochodowego wyszczególnionego w załączniku I, w którym wyszczególniono system Jednolitych Płatności Obszarowych, o której mowa w tytule V tego rozporządzenia. Rolnik, którego gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty prowadzi działalność gospodarczą, tj. uprawia produkty rolne lub utrzymuje grunty w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (j. t. – Dz. U z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.) jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych o powierzchni minimum 1 ha. Wszystkie grunty rolne utrzymywane są zgodnie z normami i rolnik przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności. Z kolei stosownie do art. 7 ust. 2 powołanej ustawy rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw – roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych,
- – innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa), do których została przyznana jednolita płatność obszarowa.
Podkreślić należy wobec tego, że osobą uprawnioną do płatności bezpośrednich w danym roku kalendarzowym jest wyłącznie jej faktyczny posiadacz i użytkownik rolniczy (osoba planująca i wykonująca zabiegi agrotechniczne), a nie osoba posiadająca tytuł prawny do danej nieruchomości (zob. m. in. wyrok NSA z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 87/11, lex nr 1137971, wyrok NSA z dnia 18 lipca 2012 r., sygn.. akt II GSK 932/11, lex nr 124872). Chodzi przy tym o posiadanie rolnicze gruntów o charakterze trwałym, a nie jedynie sporadycznym (zob. m. in. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Bk 424/11, lex nr 1109594). Posiadanie gruntu oznacza zatem faktyczne władztwo połączone z rzeczywistym użytkowaniem gruntu i realizacją na nim działalności rolniczej (np. zasiewy, prace polowe, zbiór plonów).
W sprawach dotyczących przyznawania dopłat organy administracji badają więc jedynie faktyczne posiadanie i użytkowanie rolnicze danego gruntu, nie są natomiast uprawnione do rozstrzygania sporów o tytuł prawny do danych działek.
Złożony przez skarżącego wniosek o przyznanie płatności JPO i UPO na 2010 r. okazał się nieprawidłowy pod względem faktycznym, albowiem zadeklarowana przez stronę powierzchnia działek rolnych nie była zgodna z powierzchnią faktycznie użytkowaną rolniczo przez skarżącego (0,00 ha).
Zdaniem Sądu organy obu instancji zasadnie stwierdziły, że K M nie spełnił warunków do otrzymania wnioskowanych płatności bezpośrednich na 2010 rok, albowiem na dzień 31 maja 2010 r., ani do końca tego roku kalendarzowego, nie był on faktycznym posiadaczem i użytkownikiem rolniczym działek rolnych wskazanych we wniosku złożonym 17 maja 2010.
Takie okoliczności faktyczne wynikają, przede wszystkim, bezpośrednio z ustaleń Sądu Rejonowego w C zawartych w wyroku z dnia 6 lipca 2012 r. (sygn. I C 43/08), w którym wskazano m. in., że w dniu 30 kwietnia 2008 r. Sąd zakazał L i K oraz innym osobom działającym na ich zlecenie wykonywania prac polowych w obrębie spornych nieruchomości. Sąd stwierdził, że w latach 2008, 2009 i 2010 prace polowe wykonywała K S (k. 9/19 akt administracyjnych).
Ponadto wnioskodawca sam w piśmie z dnia 2 kwietnia 2013 r. skierowanym do Ministra x podkreślił, że z powodu braku środków finansowych oddał wydzierżawione grunty K S. Skarżący przyznał wobec tego brak posiadania spornych gruntów na dzień 31 maja 2010 r. i później, a swoje uprawnienie do otrzymania płatności wywodził praktycznie jedynie z faktu zawarcia umowy dzierżawy z L. Umowa ta dawała mu tytuł prawny do użytkowania nieruchomości i pobierania z niej pożytków rolnych, jednak decydujące znaczenie w niniejszej sprawie miało to, że pomimo istnienia tej umowy strona w 2010 r. nie posiadała faktycznie spornych gruntów i nie użytkowała ich rolniczo.
Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że płatność JPO i UPO dotyczącą również spornych gruntów Kierownik BP ARiMR przyznał K S. Dyrektor OR ARiMR trafnie zauważył w uzasadnieniu swojej decyzji, że posiadanie tytułu prawnego do gruntu nie przesądza jeszcze o przyznaniu płatności obszarowych z tego tytułu, tak jak i niedysponowanie stosowanym tytułem prawnym do nieruchomości nie może automatycznie wyłączać rolnika z systemu pomocy (zobacz m. in. wyroki NSA: z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn.. akt II GSK 258/06 i z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. II GSK 260/07 – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 kpa. Wskazać w tym miejscu trzeba bowiem na – powołany przez organ odwoławczy – przepis art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z którym z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1 do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Stosownie do ust. 2 powyższego przepisu w postępowaniu w sprawach dotyczących m. in. płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej organ administracji publicznej:
- 1) stoi na straży praworządności;
- 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
- 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
- 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
W myśl zaś ust. 3 powołanego przepisu strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawić dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy, zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Z powyższej regulacji wynika więc, że zasadniczo w postępowaniu w sprawie płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 kpa, nakazującej organom podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest też rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 § 1 kpa., stosownie do której organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W art. 3 ust. 2 pkt 2 cytowanej ustawy obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Na organach ARiMR nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności (zob. J. Bieluk Komentarz do art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, Lex 2013).
W opinii Sądu organy przeprowadziły postępowanie dowodowe w sposób nie naruszający prawa. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy należało bowiem badać jedynie, kto faktycznie posiadał i użytkował rolniczo działki wskazane we wniosku, a nie ustalać podmiot mający tytuł prawny do spornych nieruchomości. Nieistotne dla sprawy było zatem, czy skarżący miał tytuł prawny do spornych gruntów wynikający z umowy dzierżawy. Ważne było jedynie to, czy w dniu 31 maja 2010 r. i w okresie późniejszym 2010 r. użytkował rolniczo te nieruchomości utrzymując je zgodnie z wymaganiami i normami.
Dowody zebrane przez organy, w tym ustalenia Sądu Rejonowego w C były wystarczające dla stwierdzenia, że skarżący nie był faktycznym posiadaczem i użytkownikiem rolniczym przedmiotowych gruntów, wobec czego dowody wnioskowane przez stronę nie były niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych i rozstrzygnięcia sprawy.
Ponieważ różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych przez stronę a powierzchnią działek rolnych stwierdzonych w trakcie kontroli wynosiła 100 %, a więc przekraczała 50 % organ zobowiązany był do odmowy płatności. Organ odstąpił jednocześnie od nałożenia na skarżącego sankcji finansowych, gdyż uznał pismo dołączone do wniosku o przyznanie płatności z dnia 17 maja 2010 r. za informację o nieprawidłowościach we wniosku. Prawidłowo zastosowano wobec tego przepis art. 73 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemów wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009 r., str. 1 ze zm.).
Reasumując stwierdzić więc trzeba, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy ani prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie i dlatego zarzuty podniesione w skardze i piśmie procesowym nie zasługiwały na uwzględnienie. Ponadto uzasadnienia decyzji wyjaśniają okoliczności sporne, zawierają należytą ocenę materiału dowodowego i wskazują przepisy prawa materialnego zastosowane przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, przez co spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 11 kpa.
Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku.
O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd postanowił natomiast w oparciu o art. 205 § 2 i 250 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490), jak w punkcie 2 orzeczenia.