Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. Departament Wdrażania Programu Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] poinformował stronę skarżącą, że jej wniosek "[...]" uzyskał ocenę negatywną i został odrzucony z powodu niespełnienia kryterium formalnego nr [...] – "Wniosek złożono w odpowiedzi na właściwe ogłoszenie o konkursie".
W uzasadnieniu wyjaśniono, że głównym celem Działania [...] "[...]" jest wzmocnienie badań naukowych oraz rozwój technologii i innowacji. Przedsięwzięcia realizowane w ramach tego Działania muszą mieć charakter badawczy (w przypadku projektów infrastrukturalnych powinny dotyczyć zakupu aparatury naukowo – badawczej niezbędnej do prowadzenia prac [...]). Wysokoinnowacyjne projekty, wdrażające innowacje procesowe, produktowe, nietechnologiczne poprzez zakup środków trwałych i wartości niematerialnych i prawnych mogą być wspierane w ramach Poddziałania [...] "[...]".
Jak wskazano, wnioskodawca planuje realizację projektu infrastrukturalnego poprzez zakup, m. in., bramowego plotera przemysłowego, sprężarki, prasy krawędziowej, wyposażenia biurowego (ujętych w kategorii kosztów "środki trwałe"). Przedmiotowe wydatki ujęto, jako aparaturę naukowo – badawczą, a efektem projektu ma być utworzenie działu [...], który będzie skupiony na opracowywaniu nowych rozwiązań dla branży budowalnej. Zgodnie jednak z Regulaminem Konkursu nr [...] (część [...]) dopuszcza się wyłącznie zakup aparatury naukowo – badawczej, wartości niematerialnych i prawnych oraz prac budowlanych. Przy czym, pojęcie aparatury naukowo – badawczej zostało zdefiniowane w części [...] Regulaminu Konkursu, jako " zestawy urządzeń badawczych, pomiarowych lub laboratoryjnych o małym stopniu uniwersalności i wysokich parametrach technicznych (zazwyczaj wyższych o kilka rzędów dokładności pomiaru w stosunku do typowej aparatury stosowanej dla celów produkcyjnych lub eksperymentalnych), które w okresie trwałości będą wykorzystywane wyłącznie w celach badawczych".
Jednocześnie organ wskazał, że ten sam podmiot złożył analogiczny projekt w konkursie nr [...] pt. "[...]". W ramach tego projektu wnioskodawca zamierzał dokonać zakupu bramowego plotera przemysłowego, sprężarki, prasy krawędziowej i wyposażenia biurowego "w celu świadczenia własnej produkcji".
W ocenie organu, przedsięwzięcie dotyczy zakupu środków trwałych (a nie aparatury naukowo – badawczej), które przyczynią się do przekształcenia obecnego procesu produkcji i zastąpienia go procesem zoptymalizowanym. Działania planowane przez wnioskodawcę w okresie trwałości projektu nie mają charakteru prac [...]. Celem projektu jest podniesienie konkurencyjności i innowacyjności przedsiębiorstwa poprzez wdrożenie innowacyjnego procesu produkcji i efektywniejsze wykonywanie wyspecjalizowanych wyrobów. Eksperymentalne prace rozwojowe nie obejmują rutynowych, okresowych zmian wprowadzanych do istniejących produktów, linii produkcyjnych, procesów wytwórczych, usług oraz innych operacji w toku, nawet jeżeli takie zmiany mają charakter ulepszeń.
Po rozpatrzeniu protestu wniesionego przez wnioskodawcę, Komisja Odwoławcza Instytucji Zarządzającej [...] orzekła w dniu [...] sierpnia 2019 r. o jego nieuwzględnieniu.
W uzasadnieniu wskazano, że w ramach prac badawczo – rozwojowych wnioskodawca miał realizować zadania związane z usprawnieniem procesów produkcyjnych, realizacją zadań konstrukcyjnych i doboru materiałów. Prace mają dotyczyć innowacyjnego designu i nowoczesnego wzornictwa przemysłowego. Te informacje podane w dokumentacji projektowej są bardzo ogólne. Nie przedstawiono żadnego planu prac [...] z podziałem na etapy czy poziomy gotowości technologicznej, jakie wnioskodawca zamierza osiągnąć w wyniku zaplanowanych działań w oparciu o aparaturę naukowo – badawczą. Aparatura badawcza, jak wyjaśnił organ, stanowi aktywo trwałe, jednak jest to specyficzny środek trwały o specyficznych parametrach, wyższych o kilka rzędów dokładności pomiaru w stosunku do typowej aparatury stosowanej do celów produkcyjnych oraz o konkretnym przeznaczeniu, którego definicja została precyzyjnie określona w Regulaminie Konkursu.
W ramach wybranego projektu wnioskodawca nie mógł dokonać zakupu środków trwałych, innych niż aparatura naukowo – badawcza. Nie powołano się na żaden parametr świadczący o tym, że wskazany sprzęt można uznać za aparaturę naukowo – badawczą. Zakup urządzeń służących celom produkcyjnym nie wpisuje się w żaden typ projektu wskazany w Regulaminie Konkursu nr [...] Wobec tego, projekt nie spełnia kryterium formalnego nr [...] i nie ma możliwości uzupełnienia czy poprawienia projektu w ramach tego kryterium. IZ nie mogła wobec tego wezwać wnioskodawcy do uspójnienia informacji ujętych w projekcie.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu strona zakwestionowała dokonaną ocenę formalną wniosku.
Zdaniem skarżącej, projekt ma charakter badawczy, a wyniki badań zostaną wykorzystane w celach komercjalizacji. Zakupiony sprzęt miał służyć głownie do tworzenia prototypów. Sprzęt miał być wykorzystywany wyłącznie w ramach odrębnego działu [...]. Podniesiono ponadto, że plan [...] został przygotowany, ale omyłkowo nie załączono go do wniosku. Strona winna być jednak wezwana do uzupełnienia wniosku w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądów administracyjnych podlegają akty wymienione w art. 3 § 2. Według art. 3 § 3 sądy orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t. j. Dz. U. z 2018 poz. 1431), zwanej dalej ustawą wdrożeniową, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.
W myśl art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej w wyniku rozpoznania skargi sąd może:
- 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:
- a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1;
- b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;
- 2) oddalić skargę, w przypadku jej nieuwzględnienia;
- 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe
Zgodnie z art. 64 ustawy wdrożeniowej w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52 - 55, art. 61 § 3 - 6, art. 115 - 122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy.
Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. W ustępie 2 tego przepisu wskazano, że projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów. Kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia określa regulamin konkursu, co wynika z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że wynikająca z art. 37 ustawy wdrożeniowej, zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie samego tego postępowania konkursowego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 przywołanej ustawy ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów.
Wymogi zaś stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia, miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, tak, aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości odnośnie do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania. Kryteria oceny muszą być znane wnioskodawcom, co służy gwarantowaniu pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny, a w konsekwencji wyboru projektów do dofinansowania i eliminowaniu w tym zakresie jakichkolwiek domniemań, stwarzających ryzyko zaistnienia pola dla jakiejkolwiek dowolności w stosowaniu kryteriów oceny (por. wyroki NSA z dnia: 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10; 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5141/16; 8 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 131/17 oraz z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1320/17).
Dokonując kontroli, w tak zakreślonych granicach, w pierwszej kolejności należy wskazać, że strona skarżąca brała udział w postępowaniu konkursowym, zatem znane jej były zasady przyznawania dofinansowania, w tym kryteria wyboru projektów. Udział w konkursie jest dobrowolny, a przystąpienie do konkursu oznacza zgodę na reguły postępowania określone w ogłoszeniu o naborze, regulaminie konkursu i powiązanych dokumentach W przypadku niezrozumienia określonych definicji zawartych w kryteriach, każdy z wnioskodawców miał możliwość skonsultowania swoich wątpliwości z instytucją organizującą konkurs..
Ponadto, co również jest istotne, projekt wnioskodawcy oceniany był przez niezależnych i bezstronnych ekspertów, posiadających szeroką wiedzę i doświadczenie, co daje gwarancję przeprowadzenia należytej oceny projektu, z uwzględnieniem kryteriów oceny oraz zasad rządzących tą oceną, zwłaszcza zasady rzetelności, przejrzystości, bezstronności, równości i praworządności.
Podkreślenia wymaga również to, że sądowa kontrola legalności działań instytucji zarządzającej w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona, bowiem kompetencją sądu administracyjnego jest objęcie kontrolą jedynie przestrzegania zasad i przepisów określających przebieg procedury konkursowej.
Dokonując kontroli w przedmiotowej sprawie, według takich kryteriów, Sąd uznał, że dokonana w sprawie ocena formalna wniosku nie narusza prawa.
Przede wszystkim, procedura oceny projektów została przeprowadzona na podstawie regulaminu, którego częścią są kryteria wyboru
Wniosek strony skarżącej o dofinansowanie projektu pt "[...]" uzyskał ocenę negatywną i został odrzucony z powodu niespełnienia kryterium formalnego nr [...] – "Wniosek złożono w odpowiedzi na właściwe ogłoszenie o konkursie".
Jak wynika z dokumentacji konkursowej, głównym celem Działania [...] "[...]" jest wzmocnienie badań naukowych oraz rozwój technologii i innowacji. Przedsięwzięcia realizowane w ramach tego Działania muszą mieć wobec tego charakter badawczy (w przypadku projektów infrastrukturalnych powinny dotyczyć zakupu aparatury naukowo – badawczej niezbędnej do prowadzenia prac [...]). Natomiast wysokoinnowacyjne projekty, wdrażające innowacje procesowe, produktowe, nietechnologiczne poprzez zakup środków trwałych i wartości niematerialnych i prawnych mogą być wspierane w ramach Poddziałania [...] "[...]".
Strona skarżąca w ramach zgłoszonego projektu planowała realizację projektu infrastrukturalnego poprzez zakup, m. in., bramowego plotera przemysłowego, sprężarki, prasy krawędziowej, wyposażenia biurowego. Wydatki tego rodzaju ujęto jako aparaturę naukowo – badawczą, a efektem projektu ma być utworzenie działu [...], który będzie skupiony na opracowywaniu nowych rozwiązań dla branży budowalnej.
Zasadnie wskazano jednak przy dokonywaniu oceny wniosku, że zgodnie z Regulaminem Konkursu nr [...] (część [...]) dopuszczalny jest wyłącznie zakup aparatury naukowo – badawczej, wartości niematerialnych i prawnych oraz prac budowlanych. Z kolei pojęcie aparatury naukowo – badawczej jest zdefiniowane precyzyjnie i jednoznacznie w części [...] Regulaminu konkursu. Chodzi o "zestawy urządzeń badawczych, pomiarowych lub laboratoryjnych o małym stopniu uniwersalności i wysokich parametrach technicznych (zazwyczaj wyższych o kilka rzędów dokładności pomiaru w stosunku do typowej aparatury stosowanej dla celów produkcyjnych lub eksperymentalnych), które w okresie trwałości będą wykorzystywane wyłącznie w celach badawczych". Organ wskazał przy tym, że wnioskodawca złożył analogiczny projekt w konkursie nr [...] pt.
W ramach tego projektu zaplanowano zakup bramowego plotera przemysłowego, sprężarki, prasy krawędziowej i wyposażenia biurowego w celu świadczenia własnej produkcji.
Jak wskazała Komisja Odwoławcza Instytucji Zarządzającej [...] w ramach planowanych w projekcie prac badawczo – rozwojowych wnioskodawca miał realizować zadania związane z usprawnieniem procesów produkcyjnych, realizacją zadań konstrukcyjnych i doboru materiałów. Prace mają dotyczyć innowacyjnego designu i nowoczesnego wzornictwa przemysłowego. Jak wskazała Komisja, informacje podane w dokumentacji projektowej są jednak bardzo ogólne. Nie przedstawiono żadnego planu prac [...] z podziałem na etapy czy poziomy gotowości technologicznej, jakie wnioskodawca zamierza osiągnąć w wyniku zaplanowanych działań w oparciu o aparaturę naukowo – badawczą.
W tym miejscu należy zauważyć, że podniesiony w skardze zarzut, że plan takich prac nie został załączony do wniosku jedynie omyłkowo, zaś strona winna zostać wezwana do uzupełnienia dokumentacji, jest niezasadny. Jak słusznie bowiem wskazał organ, w przypadku wystąpienia uchybień, które zgodnie z kryteriami wyboru projektów nie mogą być poprawione lub uzupełnione, w tym przypadku w ramach kryterium formalnego nr [...], projekt otrzymuje negatywna ocenę. IZ nie mogła wobec tego wezwać wnioskodawcy do uspójnienia czy odpowiedniego uzupełnienia informacji ujętych w projekcie.
Prawidłowo również, zdaniem Sądu, stwierdziła Komisja Odwoławcza, że aparatura badawcza stanowi aktywo trwałe, jednak jest to specyficzny środek trwały o specyficznych parametrach wyższych o kilka rzędów dokładności pomiaru w stosunku do typowej aparatury stosowanej dla celów produkcyjnych oraz o konkretnym przeznaczeniu, którego definicja została precyzyjnie określona w Regulaminie Konkursu. W ramach wybranego projektu wnioskodawca nie mógł dokonać zakupu środków trwałych innych niż aparatura naukowo – badawcza. Nie powołano się na żaden parametr świadczący o tym, że wskazany sprzęt można uznać za aparaturę naukowo – badawczą.
Ostatecznie, w ocenie Sądu, Komisja Odwoławcza zasadnie uznała, że zakup przedmiotowych urządzeń służących celom produkcyjnym nie wpisuje się w żaden typ projektu wskazany w Regulaminie Konkursu nr [...]
Reasumując zatem, postępowanie w sprawie dofinansowania projektu, jest postępowaniem konkursowym. Aby otrzymać wnioskowaną kwotę dotacji, należy nie tylko przedstawić wniosek zgodny z obowiązującymi wytycznymi i kryteriami dla konkursu, ale również zaprezentować przedstawiany projekt w sposób wyczerpujący, popierając go stosowną dokumentacją. Ciężar takiego przedstawienia projektu spoczywa wyłącznie na wnioskodawcy. W kontrolowanej sprawie, jak zasadnie uznał organ, wobec braku spełnienia kryterium formalnego nr [...], projekt uzyskał ocenę negatywną.
Mając powyższe na względzie, Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty za niezasadne i na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, orzekł jak w sentencji wyroku.