Uzasadnienie
Decyzją z dnia 13 maja 2022 roku Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącemu umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 97357,45 zł, w tym:
- - ubezpieczenie społeczne za okres 04/2014, 03/2015-04/2015, 06/2015, 10/2015-08/2019
- - ubezpieczenie zdrowotne za okres 03/2015-04/2015, 06/2015, 08/2015, 10/2015-08/2019
- - Fundusz Pracy za okres 03/2015-06/2015, 08/2015, 10/2015-08/2019.
Organ wskazał, że z oświadczenia skarżącego wynika, że nie uzyskuje on żadnych dochodów i nie pobiera emerytury czy renty, ani zasiłku z pomocy społecznej. Jest osobą rozwiedzioną i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Nie wykazał stałych wydatków dotyczących utrzymania, stwierdził, że rodzina pomaga mu finansowo. Posiada zobowiązania pieniężne w kwocie 2 mln złotych. W danych dotyczących ksiąg wieczystych figuruje jako właściciel/współwłaściciel nieruchomości:
- - działki ewidencyjnej grunty rolne zabudowane o pow. 1,0500 ha
- - działki ewidencyjnej tereny mieszkaniowe o pow. 0,0768 ha.
W ewidencji pojazdów skarżący widnieje jako właściciel 3 samochodów osobowych z r. 2004, 1996 i 1999 oraz motocykla z 2000 r. Podał, że aktualnie jest właścicielem jednego samochodu osobowego.
Skarżący podał, że leczy się od lat psychiatrycznie – choroba dwubiegunowa i schizofrenia. Prowadzone jest wobec niego postępowanie egzekucyjne – od października 2015 r., co spowodowało brak przedawnienia dochodzonych należności.
Organ uznał, że nie zaistniały przesłanki z art. 28 ust.3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, które skutkowałyby ich umorzeniem, bowiem należności są na bieżąco ściągane w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Nie zaistniały też w ocenie organu okoliczności wskazane w art. 28 ust. 3 a) tej ustawy i wydanego na jego podstawie rozporządzenia wykonawczego - rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. - w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Strona leczy się od lat psychiatrycznie. Nie dołączono jednak do akt sprawy orzeczenia o niezdolności do pracy ani innych dokumentów potwierdzających, że skarżący jest całkowicie i trwale niezdolny do pracy. Nie posiada tytułu do ubezpieczeń, ale pozostaje w wieku aktywności zawodowej. Nie jest zgłoszony do PUP jako osoba bezrobotna. Nie korzysta z zasiłków pomocowych mimo deklarowanej trudnej sytuacji finansowej. Jest ponadto właścicielem dwóch nieruchomości, mogących stanowić przedmiot skutecznej egzekucji.
W skardze strona zakwestionowała prawidłowość podjętej decyzji.
Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Na wstępie Sąd wskazuje, że postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek unormowane jest w art. 28 u.s.u.s., jak również w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r., Nr 141, poz.1365). Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi wyłącznie w przypadkach wymienionych enumeratywnie w ustawie tj. gdy:
- 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
- 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2016 r. poz. 2171, 2260 i 2261 oraz z 2017 r. poz. 791);
- 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;
- 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;
4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;
4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;
- 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
- 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. (28 ust. 3 u.s.u.s.)
Ponadto zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.
Na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s. zostało wydane rozporządzenie wykonawcze i kwestie te reguluje § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Z powołanego przepisu wynika, że ZUS może umorzyć ubezpieczonemu, będącemu płatnikiem składek należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Powyższe rozporządzenie wskazuje przykładowo, że taka sytuacja ma miejsce, gdy:
- 1) opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych,
- 2) poniesione straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodują, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności,
- 3) przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
O ile niespełnienie przez skarżącego przesłanek umorzenia, wskazanych w art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy systemowej, tj. przesłanek nieściągalności z uwagi choćby na prowadzone postępowanie egzekucyjne wynika z akt postępowania i uzasadnienia decyzji, to nie sposób uznać za wyczerpującą i prawidłową ocenę przesłanek umorzenia, wynikającą z § 3 ust.1 pkt 1 i i 3 rozporządzenia. W tym zakresie organ nie ustalił i nie rozważył wszystkich okoliczności, mogących mieć wpływ na taką ocenę, czym uchybił swoim obowiązkom procesowym, zwłaszcza w świetle deklarowanych przez skarżącego problemów ze zdrowiem psychicznym (wieloletnie leczenie, choroba dwubiegunowa, schizofrenia). W rozpoznawanej sprawie organ, odnosząc się do przedstawionych przez Skarżącego enigmatycznych, szczątkowych wręcz danych z oświadczenia majątkowego stwierdził, że strona nie wykazała przesłanek umorzenia. Co istotne tej treści rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, w której decyzja ma charakter uznaniowy. Także z tych powodów, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie mieści się w sferze swobodnego uznania administracyjnego, lecz nosi cechy dowolności.
Nie negując twierdzenia, że składający wniosek powinien aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy, organ powinien rozważyć swoją większą aktywność w ustaleniu okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ mógł rozważyć nawet przeprowadzenie w sprawie rozprawy administracyjnej (art. 89 k.p.a.) podczas której, można byłoby lepiej ocenić zasadność formułowanych przez stronę argumentów bądź ich uzupełnienia.
Zdaniem składu orzekającego- ZUS nie przeprowadził koniecznej analizy sytuacji majątkowej, a przede wszystkim zdrowotnej Skarżącego w relacji do treści przesłanek umorzenia należności składkowych, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia z 2003r., co ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia oceny prawidłowości zastosowania przez organ administracji przywołanego przepisu prawa w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy. Niczym nie poparte pozostają twierdzenia organu o przejściowym charakterze problemów skarżącego, tak zdrowotnych, jak i finansowych, biorąc pod uwagę jego stan zdrowia i związane z tym możliwości zarobkowe.
Należy podkreślić, że ustawodawca po to stworzył możliwość umarzania należności składkowych (także ściągalnych), aby umożliwić egzystencję podmiotom zadłużonym, zapewnić ich powrót do normalnego życia oraz terminowe regulowanie zobowiązań bez konieczności ubiegania się o pomoc społeczną i popadania w spiralę zadłużeń. Oceniając istnienie "uzasadnionych przyczyn umorzenia", o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., oraz dokonując wykładni § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2003r. należy mieć na względzie, że wolą ustawodawcy było niedopuszczenie do popadania dłużników w coraz większą biedę i niemożność wyjścia z zadłużeń (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2005 r., sygn. akt II GSK 1807/14).
Natomiast wypaczeniem stosowania instytucji umorzenia składek jest stanowisko, że składki powinny być za wszelką cenę ściągane z uwagi na stan finansów ZUS, podczas gdy prawodawca wyraźnie wskazuje, że granicą, której przekraczać nie wolno jest doprowadzenie do niemożności zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2015r., sygn. akt II GSK 2757/14).
Wysokość zadłużenia i to nie tylko wobec ZUS jest istotnym elementem, który ZUS powinien zestawić z sytuacją materialną i życiową zobowiązanego oraz ocenić, czy wyegzekwowanie właśnie takiej wysokości zadłużenia, w sytuacji w jakiej znajduje się zobowiązany - nie pociągnie dla niego zbyt ciężkich skutków. Brak takiego zestawienia sprawia, że twierdzenia organu stają się ogólnikowe i nie zestawione z indywidualną sytuacją Skarżącego. Organ z jednej strony twierdzi, że pomimo niekwestionowanej choroby psychicznej i ciężkiej sytuacji skarżący może regulować zaległości, z drugiej zaś uznaje, że opłacanie tych należności nie pozbawia go możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych.
Skoro skarżący choruje psychicznie przewlekle i być może postępująco i są to okoliczności niesporne, to uzasadnienie odmowy umorzenia w oparciu o przesłankę z § 3 ust.1 pkt 3 rozporządzenia staje się niewystarczające. Wprawdzie Skarżący nie przedłożył do akt sprawy orzeczenia o niezdolności do pracy ani innych dokumentów potwierdzających, że skarżący jest całkowicie i trwale niezdolny do pracy, to niemniej w przedłożonej opinii medycznej wskazano jednak na konieczność leczenia psychiatrycznego ze wskazaniem - "rokowania na tym etapie leczenia niepewne". W innej opinii wskazano z kolei, że skarżący choruje na przewlekłą chorobę psychiczną – schizofrenię paranoidalną. Trudno uznać w świetle niespornych faktów postępującej choroby psychicznej i wysokiego zadłużenia, że trudna sytuacja materialna i zdrowotna skarżącego ma charakter jedynie przejściowy. Choroba psychiczna co już podkreślono jest chorobą przewlekłą, obejmującą coraz szersze obszary aktywności społecznej. Może ona oznaczać faktycznie trwałą niezdolność skarżącego do pracy.
Obowiązkiem organu jest prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa jak również należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 8 i 9 k.p.a.).
Treść wniosku, oświadczenia o stanie majątkowym i załączona dokumentacja medyczna winny skutkować wyjątkową starannością organu w realizacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego jakimi są zasada zaufania do organu i informowania strony. Przy czym nawet brak dokładnych danych na temat ponoszonych wydatków nie usprawiedliwia postępowania organu, który pomija i nie uwzględnia kosztów jakie strona musi ponosić w celu zaspokojenia niezbędnych podstawowych potrzeb życiowych tylko z uwagi na ich nie wskazanie. Obraz sytuacji materialnej skarżącego jest niepełny i nie pozwala na ustalenie, czy jest możliwe uregulowanie zaległych składek.
Również argument, że pomimo trudnej sytuacji materialnej wnioskodawca nie korzysta z pomocy społecznej nie znajduje uznania Sądu. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. Niekorzystanie ze środków opieki społecznej nie świadczy o tym, że nie występuje przesłanka umorzenia określona w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Rozważenie indywidualnych okoliczności musi odnosić się także do ustalonej kwoty zaległości, realności jej wyegzekwowania i spłacenia.
W świetle powyższego należy wskazać, iż zaskarżona decyzja nie zawiera rozważań indywidualizujących, których treść ma być właśnie realizacją i konkretyzacją uznania administracyjnego w indywidualnej sprawie. Organ nie dokonał koniecznych ustaleń pozwalających na pełną ocenę objętych przepisami § 3 ust 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia przesłanek.
Wobec powyższego, Sąd stwierdził, że ZUS nie przeprowadził szczegółowego postępowania wyjaśniającego dotyczącego wszystkich wskazanych wyżej okoliczności. Przede wszystkim nie wykazał, że istnieje realna możliwość spłaty zadłużenia przez Skarżącego w kontekście jego bardzo trudnej sytuacji zdrowotnej. Doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, organ dokonał dowolnej oceny materiału dowodowego. Nie można takiej ocenie przypisać znamion swobodnej oceny dokonanej na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). W ponownym postępowaniu ZUS w kompleksowy sposób odniesie się do przesłanek umorzenia wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia, uwzględni rozważania Sądu w tym zakresie. Wskazane byłoby uzupełnienie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia aktualnego stanu zdrowia skarżącego w kontekście jego rzeczywistej zdolności do podjęcia zatrudnienia.
Organ winien też skierować do strony wezwanie do określenia i udokumentowania wydatków, których przykłady jasno i szczegółowo opisze w jego treści (m.in. wydatki związane z mieszkaniem, wyżywieniem, środkami czystości, koniecznymi wydatkami na leczenie, a także związanych z sytuacją zdrowotną). W wezwaniu organ zobowiązany będzie wyjaśnić jakiego rodzaju wydatki strona winna określić i ewentualnie udokumentować oraz poinformuje o skutkach zaniechania powyższego obowiązku.
W świetle powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w sentencji wyroku.