Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 22 listopada 2022r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022, poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. 2022, poz. 1009 ze zm., dalej: u.s.u.s.) utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 września 2022r. nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
S. Ł. (dalej: skarżący) 14 lipca 2022r. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek z uwagi na trudną sytuację materialną.
ZUS po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia 14 września 2022r. odmówił umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 28 635,54 zł, w tym na:
a/ ubezpieczenie społeczne w łącznej kwocie 18 438,68 zł, w tym z tytułu:
- - składek za okres 02/2022 – 06/2012 – 9 183,46 zł,
- - odsetek liczonych na 14 lipca 2022r.,przypadających od w/w składek – 9 071zł
- - opłaty dodatkowej – 131,42 zł,
- - kosztów upomnienia – 52,80 zł, b/ ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 8 506,48 zł, w tym z tytułu:
- - składek za okres 02/2022 – 06/2012 – 4204,59 zł,
- - odsetek liczonych na 14 lipca 2022r., przypadających od w/w składek – 4 142 zł,
- - opłaty dodatkowej – 107,09 zł,
- - kosztów upomnienia – 52,80 zł, c/ Fundusz Pracy w łącznej kwocie 1 690,38 zł, w tym z tytułu:
- - składek za okres 02/2022 – 06/2012 – 814,42 zł,
- - odsetek liczonych na 14 lipca 2022r., przypadających od w/w składek – 796 zł,
- - opłaty dodatkowej – 27,16 zł,
- - kosztów upomnienia – 52,80 zł.
Organ podał, że nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl zapisu art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Skarżący nie wykazał zgodnie z zapisem art. 28 ust. 3a u.s.u.s., że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jego gospodarstwa domowego. Nie wykazał, że powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń. Nie wykazał również, że stan zdrowia lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiłyby go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Organ stwierdził brak przesłanek do umorzenia należności wskazanych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. z 2003r, Nr 141, poz. 1365).
ZUS podał, że należności z tytułu składek figurujące na koncie skarżącego są wymagalne i nie uległy przedawnieniu.
W sprawie była prowadzona egzekucja przez komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w G., który postanowieniem z 30 czerwca 2014r. umorzył postępowanie z uwagi na bezskuteczność egzekucji.
Obecnie wobec skarżącego jest prowadzone postępowanie egzekucyjne przez Dyrektora ZUS w O.. 20 czerwca 2022r. skierowano do Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. dalsze tytuły wykonawcze do środka, do którego nie jest uprawniony Dyrektor Oddziału ZUS.
Na zawieszenie biegu terminu przedawnienia miało wpływ prowadzenie przymusowego dochodzenia:
- - dla należności za okres 02/2022 – 03/2022 – od doręczenia tytułów wykonawczych 2 października 2012r. do umorzenia postępowania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2016r.,
- - dla należności za okres 04/2011 – 10/2011 – od doręczenia tytułów wykonawczych 8 maja 2012r. do umorzenia postępowania przez komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w G. postanowieniem z 30 czerwca 2014r.,
- - dla należności za okres 11/2011 – 02/2012 – od doręczenia tytułów wykonawczych 23 maja 2012r. do umorzenia postępowania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. postanowieniem z 1 kwietnia 2016r.,
- - dla należności za okres 03/2012 – 04/2012 – od doręczenia tytułów wykonawczych 6 lipca 2012r. do umorzenia postępowania przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w G. postanowieniem z 30 czerwca 2014r.,
- - dla należności za okres 05/2012 – 06/2012 – od doręczenia tytułów wykonawczych 27 listopada 2012r. do umorzenia postępowania przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w G. z 30 czerwca 2014r.,
Organ podał, że egzekucja do w/w należności ponownie wdrożona 13 lipca 2018r. nie została zakończona i trwa nadal.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący powołał się na bardzo trudną sytuację finansową, która wynika z faktu, że leczy się psychiatrycznie i ma problem ze znalezieniem stałego zatrudnienia. Ma na utrzymaniu małoletnie dziecko. Pomaga mu mama, ma ogromne zadłużenie wobec Urzędu Skarbowego.
Organ ponownie rozpatrując sprawę ustalił, że skarżący jest żonaty, w jego małżeństwie panuje ustrój rozdzielności majątkowej małżeńskiej. Skarżący nie pracuje zarobkowo i nie pobiera świadczeń emerytalno – rentowych. Uzyskuje dochody z tytułu prac dorywczych w wysokości 1700 – 2400 zł netto miesięcznie, nie korzysta z zasiłków z pomocy społecznej, świadczeń z Urzędu Pracy oraz innych form pomocy. Prowadzi czteroosobowe gospodarstwo domowe z żoną, która uzyskuje miesięczne dochody w wysokości 250 zł netto miesięcznie, małoletnią córką oraz z matką, która uzyskuje miesięczne dochody w wysokości 989 zł. Ponosi stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem: z tytułu opłat eksploatacyjnych w wysokości 400 zł oraz kosztów związanych z leczeniem w wysokości 150 – 200 zł. Posiada inne zobowiązania pieniężne zasądzone przez Sąd Rejonowy w W. w wysokości 38.946,46 zł, które reguluje w wysokości po 1050 zł miesięcznie.
Nie posiada nieruchomości, praw majątkowych i wierzytelności. W prognozie poprawy sytuacji materialnej poinformował, że może nastąpić to najwcześniej za 3 lata, ponieważ w tym terminie ma do spłacenia grzywnę oraz koszty sądowe w wysokości 38.946,46 zł zasądzone przez Sąd Rejonowy w W., które zostały rozłożone na raty – pierwsza rata wynosiła 2.196,46 zł (zapłacona na koniec maja 2022r.), pozostałe raty wynoszą 1050 zł miesięcznie.
Na podstawie wygenerowanych danych organ ustalił, że 8 czerwca 2012r. skarżący zakończył prowadzenie działalności gospodarczej pod firmą [...]. Od 8 czerwca 2012r. nie posiada własnego tytułu do ubezpieczeń w ZUS. Figuruje jako właściciel samochodu ciężarowego marki [...] z 2003r., pojazd stanowi współwłasność z bankiem, ponadto od dłuższego czasu jest niesprawny, nie przedstawia żadnej wartości lub jest ona niewielka. Nie jest właścicielem lub współwłaścicielem nieruchomości. Organ uznał, że nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Po umorzeniu postępowania egzekucyjnego 1 kwietnia 2016r. ponownie z dniem 11 lipca 2018r. zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne, które nadal jest prowadzone. 20 czerwca 2022r. do Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. zostały skierowane dalsze tytułu wykonawcze celem prowadzenia egzekucji do środka, do którego zastosowania nie jest uprawniony Dyrektor Oddziału ZUS. Zdaniem organu dopóki postępowanie się toczy nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji.
Organ podał, że jego zdaniem nie zaszły również przesłanki z art. 28 ust. 3a w zw. z art. 32 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003r., poz. 1365).
Skarżący poinformował, że leczy się psychiatrycznie oraz ma wrodzoną wadę serca. Z załączonej opinii psychiatrycznej z 19 grudnia 2019r. wynika, że cierpi na zaburzenia depresyjne, lękowe oraz mieszane, zaburzenia zachowania emocji na tle uzależnienia od alkoholu, środków psychoaktywnych oraz dopalaczy. Z przedłożonego orzeczenia o niepełnosprawności z 28 maja 2002r. wynika, że legitymuje się lekkim stopniem niepełnosprawności orzeczonym na stałe i może podejmować lekką pracę a przeciwwskazane jest dźwiganie przedmiotów powyżej 10 kg. Skarżący ma 42 lata i podejmuje prace dorywcze. Nie powołał się na konieczność opieki nad chorym członkiem rodziny. Zdaniem organu brak jest podstaw do uznania, że jego stan zdrowia bądź konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawia go możliwości uzyskania środków finansowych na spłatę należności z tytułu składek. Przesłanka zdrowotna nie zachodzi.
Zdaniem organu brak indywidualnego tytułu do ubezpieczeń w ZUS oznacza, że skarżący nie poszukuje pracy Według ustaleń organu żona skarżącego od 16 marca 2021r. jest zgłoszona do ubezpieczeń w ZUS jako osoba wykonująca umowę zlecenie, z wykazaną podstawą wymiaru składek za lipiec 2022r. i sierpień 2022r. w wysokości po 197 zł, brutto, tj. 135,08 zł netto, a we wrześniu 2022r. – 98,50 zł, tj. 67,54 zł netto, zatem średnie jej wynagrodzenie z 3 miesięcy wyniosło 112,57 zł miesięcznie. Średnie miesięczne wynagrodzenie skarżącego z prac dorywczych wynosi 2050 zł. Matka skarżącego, z którą pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym pobiera emeryturę w wysokości 1217,98 zł netto miesięcznie. Doliczając uzyskiwane świadczenie 500 + organ wskazał, że miesięcznie do dyspozycji rodziny skarżącego pozostaje kwota 3880,55 zł. Na tej podstawie stwierdzono, że budżet gospodarstwa domowego skarżącego jest o 1009,82 zł niższy niż poziom minimum socjalnego określonego we wrześniu 2022r. przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych w II kwartale 2022r. na kwotę 4890,37 zł dla czteroosobowego gospodarstwa pracowniczego i jednocześnie o 1150,78 zł wyższy niż poziom minimum egzystencji w roku 2021 określony na kwotę 2.329,77 zł dla takiego gospodarstwa.
Skarżący oświadczył, że jego rodzina nie korzysta z pomocy opieki społecznej skierowanej do osób znajdujących się w niedostatku. Zdaniem organu sytuacja finansowa skarżącego jest trudna ale nie wskazuje na stan zagrożenia bytu i wynika z braku podejmowania stałego zatrudnienia przez skarżącego i jego zonę w pełnym wymiarze czasu pracy. Skarżący ma możliwość poszukiwania zatrudnienia. Minimalne wynagrodzenie za pracę w pełnym wymiarze czasu pracy od 1 stycznia 2022r. wynosi 3100 zł brutto, tj. 2363,56 zł netto miesięcznie.
Skarżący poinformował, że ponosi stałe miesięczne koszty związane z utrzymaniem w łącznej wysokości 575 zł, nie uwzględniono w tych kosztach podstawowych wydatków na żywność, artykuły higieniczne, etc., jednak wydatki te nie są nadzwyczajnymi kosztami jaki musi ponosić a ZUS nie może umarzać zaległości każdej osobie, która ponosi, podobnie jak ogół społeczeństwa, zwykłe koszty utrzymania. Jak ustalono, Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. 29 stycznia 2019r. określił skarżącemu kwotę zobowiązania podatkowego w podatku od osób fizycznych za lata 2014 – 2016 w łącznej kwocie 1.000.095 zł oraz określił kwotę zobowiązania podatkowego w podatku od towarów i usług za poszczególne miesiące 2014r, 2015r., 2016r., i 2017r. w łącznej kwocie 765.629 zł. Z pism wynikało, że w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że pomimo braku rejestracji działalności gospodarczej skarżący wykonywał czynności opodatkowane w zakresie sprzedaży części akcesoriów samochodowych, nie składał deklaracji i nie wpłacał do urzędu podatkowego należnych podatków.
Zdaniem organu zobowiązania finansowe z tytułu zaległych podatków w Urzędzie Skarbowym na łączną kwotę 1.765.724 zł nie mogą być argumentem przemawiającym za umorzeniem zaległości wobec ZUS zważywszy, że są one konsekwencją postępowania skarżącego – wykonywania działalności gospodarczej pomimo braku jej rejestracji – zatem powinien się liczyć z negatywnymi skutkami swoich świadomych decyzji. Koszty sądowe w łącznej kwocie 38.946,46 zł spłacane przez skarżącego w ratach po 1050 zł miesięcznie (przez 36 miesięcy) wskazują, że dysponuje on środkami na ten cel.
Organ podał, że jako wierzyciel nie może uwzględniać interesów innych wierzycieli a skarżący nie ma podstaw, aby przedkładać ich interesy nad roszczeniem względem należności z tytułu składek. Ustawowym obowiązkiem ZUS jest dochodzenie należności, bo zobowiązania z tytułu składek są uprzywilejowane i podlegają – co do zasady – zaspokojeniu przed innymi należnościami. Każdy z wierzycieli może dochodzić swoich należności zgodnie z przepisami prawa, a ZUS dodatkowo realizuje ważny interes społeczny.
Organ podał, że obecna sytuacja materialna jest spowodowana brakiem stałego zatrudnienia. W ocenie ZUS umorzenie zobowiązań publicznoprawnych w sytuacji gdy obiektywnie skarżący może uzyskiwać dochody z pracy byłoby działaniem przedwczesnym oraz sprzecznym z interesem publicznym. Skarżący nie udokumentował całkowitego wykluczenia z rynku pracy ze względu na stan zdrowia. Nie udowodnił, że sytuacja materialno – bytowa, rodzinna i zdrowotna definitywnie uniemożliwiają skarżącemu spłatę należności z tytułu składek. Skarżący ma 42 lata i do osiągnięcia uprawnień emerytalnych pozostały mu jeszcze 23 lata aktywności zawodowej. Organ zwrócił uwagę na możliwość skorzystania przez skarżącego ze spłaty w systemie ratalnym. Biorąc pod uwagę przeanalizowany materiał dowodowy oraz publicznoprawny charakter należności ZUS nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji z 14 września 2022r.
W terminowo wniesionej skardze skarżący podał, że sprawa dotyczy zaległości z prowadzonej działalności gospodarczej, która przynosiła straty, uniemożliwiała opłacenie składek i którą z uwagi na to zakończył w 2012r. ZUS o składki upomniał się dopiero w 2022r., doliczając wysokie odsetki. W skardze przedstawił swoją sytuację materialną, rodzinną i zdrowotną, która była zgodna z ustaleniami poczynionymi przez ZUS i podał, że stan zdrowia uniemożliwia mu podjęcie lepiej płatnej pracy. Wyjaśnił, że musi zapłacić grzywnę, gdyż brak jej spłaty jest zagrożony karą więzienia. Grzywnę spłacać będzie przez 3,5 roku. Został również zobowiązany do zapłaty podatków w wysokości 1.765.724 zł, które będzie spłacał do końca życia. Do tego dochodzi szalejąca inflacja i koszty życia oraz utrzymania rosnące w zastraszającym tempie.
Skarżący wniósł o umorzenie zaległości w całości a jeśli to nie jest możliwe to w znacznej części, o zaprzestanie naliczania odsetek a w pozostałym zakresie o rozłożenie na raty z odroczoną spłatą o 3,5 roku, jak spłaci grzywnę w sądzie.
W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Na rozprawie 28 kwietnia 2023r. skarżący podtrzymał skargę. Podał, że chce spłacić te należności ale w późniejszym czasie, bo nie jest w stanie spłacić wszystkich zobowiązań jednocześnie. Obecnie spłaca grzywnę i zaległości wobec Urzędu Skarbowego, które są rozłożone na raty. Podał, że w ZUS miał tylko opcje umorzenia należności dlatego złożył taki wniosek. W ZUS-ie nie miał z kim porozmawiać na temat odroczenia czy rozłożenia zaległości na raty, odsyłano go na infolinię. Chciałby mieć umorzone te zaległości ale jest również skłonny spłacać je w ratach bądź odroczyć spłacanie. Chciałby wstrzymać odsetki. Podał, że nie kojarzy, żeby ZUS po umorzeniu zaległości wystawiał mu ponowne tytuły wykonawcze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia.
Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron, oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 §1 pkt 1 lit. a-c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a."). Tym samym Sąd administracyjny nie zastępuje w orzekaniu organów administracyjnych, a jedynie kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem, i w przypadku ustalenia, że narusza ona prawo - uchyla ją.
Zgodnie z art. 145 a § 1 p.p.s.a.: w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Z przepisu tego wynika, że nie dotyczy on decyzji uznaniowych, a taki charakter ma zaskarżona decyzja. Sąd administracyjny nie jest władny do przyznania pomocy publicznej w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, gdyż to należy do uprawnień ZUS, który po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, kierując się wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku, ma obowiązek wydać stosowne rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku strony.
Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 listopada 2022r. i poprzedzająca ją decyzja z 14 września 2022r. wydane w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy za osobę prowadzącą działalność gospodarczą. Oceniając zaskarżone decyzje według podanych kryteriów stwierdzić należy, że naruszają ona prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.
Postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek uregulowane jest w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. 2022.1009, dalej: u.s.u.s.), jak również w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych enumeratywnie w ust. 3 tego artykułu. Całkowita nieściągalność, o której mowa w tym przepisie zachodzi, gdy:
- 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
- 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;
- 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;
- 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;
4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;
4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;
4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;
- 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
- 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.
Wyliczenie to jest wyczerpujące, stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek i dopiero wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności.
Ponadto w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki te precyzuje rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W myśl postanowień § 3 tego rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:
- 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
- 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
- 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Dopuszczenie w podanych regulacjach możliwości umorzenia należności przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazuje na uznaniowy charakter wydawanych w tym przedmiocie decyzji, który polega na tym, że w przypadku zaistnienia którejkolwiek z przesłanek warunkujących możliwość umorzenia, organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia. Może zatem w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanki umorzenia uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia.
Rozstrzygnięcia w tego rodzaju sprawach nie mogą mieć charakteru dowolnego, lecz muszą być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 K.p.a., wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) oraz jego oceny (art. 80 K.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 K.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.
Ze względu na powyższe regulacje, sądowej kontroli podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, a nie zasadność jej wydania. Kontrola ta dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów K.p.a. reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocena. W przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru. Istotne jest dokonanie oceny, czy zostały spełnione przesłanki umorzenia.
Natomiast o tym, czy składki powinny być umorzone, czy też nie, rozstrzyga organ administracji publicznej. Sąd podkreśla, że negatywne rozstrzygnięcie dotyczące umorzenia należności z tytułu składek, powinno być szczególnie przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.
W pierwszej kolejności organ winien ustalić, czy należności o których umorzenie wnioskuje strona istnieją, tj. czy nie uległy przedawnieniu. W niniejszej sprawie organ wskazał, że należności za okres 02/2011-06/2012 nie uległy przedawnieniu, gdyż doszło do zawieszenia terminu przedawnienia z uwagi na wystawienie i doręczenie tytułów wykonawczych w 2012r., postępowanie egzekucyjne zostało umorzone w 2014 i 2016r. a następnie egzekucja została wdrożona 13 lipca 2018r. i trwa nadal.
W obecnym brzmieniu art. 24 ust. 4 usus stanowi, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6.
Przedawnienie należności składkowych należy oceniać według stanu prawnego, który obowiązywał w dniu upływu terminu przedawnienia, uwzględniając zdarzenia powodujące nierozpoczęcie, zawieszenie lub przerwanie biegu tego terminu, a także podjęte działania mające wpływ na wydłużenie terminu wymagalności należności. Od 1 stycznia 2012 r. na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. nr 232, poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 usus i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 ustawy systemowej, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 ustawy systemowej, ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia ust. 2 powołanego przepisu, stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi, wcześniej przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego przepisu.
Organ w zaskarżonej decyzji nie wskazał obowiązujących na przestrzeni lat przepisów dotyczących przedawnienia składek, zawieszania i przerwy okresu zawieszenia. Nie wskazał na jakiej podstawie ustalił, iż ponowne wszczęcie egzekucji przez doręczenie tytułów wykonawczych po uprzednim umorzeniu postępowania nastąpiło 13 lipca 2018r. i na ten dzień wszystkie składki nie przedawniły się. Skarżący podał, że nie kojarzy aby ZUS po umorzeniu postępowania wystawiał mu ponowne tytuły wykonawcze. Sąd z uwagi na brak wyjaśnienia tej kwestii w decyzjach oraz brak jakiejkolwiek dokumentacji z tym związanej w aktach administracyjnych nie mógł skontrolować prawidłowości wydanych decyzji pod kątem ustalenia czy należności nie uległy przedawnieniu. Doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu organ nie wyjaśnił również przekonująco, że w niniejszej sprawie nie zaszła żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności wskazanych z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Z pewnością nie wystąpiły przesłanki z ust. 1, 2, 3 4 – 4c, 5 ust. 3 art.
28. Jednakże wątpliwości budzi ocena, że nie wystąpiła przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., zgodnie z którą jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.
Na gruncie art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. jednolicie przyjmuje się, że to zakład ma obowiązek samodzielnie ocenić przesłankę całkowitej nieściągalności w nim opisaną, porównując spodziewane koszty egzekucji (obliczane w części w proporcji do egzekwowanych kwot) z posiadanymi informacjami o nadającym się do egzekucji majątku. Dokonując samodzielnej oceny organ winien mieć na uwadze, czy majątek zobowiązanego nadaje się w ogóle do egzekucji, jak również czy postępowanie egzekucyjne nie spowoduje ruiny finansowej i życiowej zobowiązanego i jego rodziny. (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 grudnia 2022r. I SA/Ke 488/22). Organ oceny takiej nie dokonał. Ograniczył się do stwierdzenia, że wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne nadal się toczy. Nie odniósł się w żaden sposób do twierdzeń skarżącego, że mimo formalnego prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie ma możliwości, by wyegzekwowano od niego jakiekolwiek kwoty z uwagi na jest sytuacje finansową i rodzinną oraz inne bardzo wysokie zobowiązania publicznoprawne (grzywna, podatki).
W aktach organu brak informacji o wynikach dotychczas prowadzonego postępowania, które jak podał organ ponownie zostało wszczęte w 2018r. i trwa nadal. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że postępowanie egzekucyjne zostało umorzone w 2014 i 2016r. z uwagi na bezskuteczność egzekucji. Aktualna sytuacja skarżącego w porównaniu z tą wskazaną w postanowieniach z 2014 i 2016r. nie poprawiła się. Nadto doszło pogorszenie stanu zdrowia skarżącego i bardzo wysokie zobowiązania publicznoprawne. Organ nie wyjaśnił z jakich przyczyn przy braku wyegzekwowania jakiejkolwiek kwoty uznaje, że nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności.
Skarżący spłaca grzywnę z uwagi na obawę pozbawienia wolności. Podał, że zaległość w Urzędzie Skarbowym z tytułu podatków na kwotę 1.765.724 zł spłacać chce w ratach. Deklarował również chęć spłaty w ratach czy odroczenie spłaty zaległości z ZUS ale na infolinii nie mógł uzyskać informacji o warunkach układu ratalnego. W takiej sytuacji argument o prowadzeniu (formalnym) postępowania egzekucyjnego nie wyjaśnia czy postępowanie egzekucyjne nie spowoduje ruiny finansowej i życiowej zobowiązanego i jego rodziny. Założenie, że wiek skarżącego wskazuje, że do uzyskania uprawnień emerytalnych pozostały mu 23 lata aktywności zawodowej nie stanowi przekonującego uzasadnienia. Istnienie możliwości spłaty zobowiązania w przyszłości winno być realne i odnosić się do konkretnej sytuacji. W niniejszej sprawie organ na realność poprawy sytuacji skarżącego nie wskazał, nie przeanalizował, czy hipotetyczna możliwość egzekucji w przyszłości pozwoli na uzyskanie kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, nie podał wysokości ponoszonych kosztów egzekucyjnych i kwot jakie mogą być realnie wyegzekwowane.
Analizując stanowisko organu co do zaistnienia przesłanek z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31.07.2003r. Sąd uznał, że również nie zostały one przekonująco rozważone i wyjaśnione przez organ. Zgodzić się należy z organem, że w niniejszej sprawie nie zaszła przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, tj. poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Zdaniem Sądu organ nie wyjaśnił przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, tj. przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Skarżący udokumentował swój zły stan zdrowia (wada serca, zaburzenia depresyjne o znacznym nasileniu, lekki stopień niepełnosprawności), który ogranicza jego możliwości zarobkowe. Uznanie przez organ, że brak rejestracji w Urzędzie Pracy i możliwość uzyskania płacy minimalnej w kwocie netto 2363,56 zł, czyli o 300 zł wyższej od średniego wynagrodzenia z prac dorywczych uzasadnia brak w/w przesłanki, nie jest przekonujący.
Organ nie wyjaśnił również braku zaistnienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, tj. przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Sąd zauważa, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcie ZUS rutynowo i pobieżnie (choć uzasadnienia decyzji obejmowały wiele stron) potraktował aktualną sytuację materialną i zdrowotną skarżącego. A właśnie to te okoliczności związane ze szczególną sytuacją, zwłaszcza zdrowotną i majątkową skarżącego, które uniemożliwiają spłatę zadłużenia powinny być traktowane pierwszoplanowo przy rozstrzyganiu o umorzeniu należności z tytułu składek. Za dowolne, nie znajdujące oparcia w materiale dowodowym sprawy należy uznać stanowisko organu, że możliwości zarobkowe dają możliwość spłaty zadłużenia wobec ZUS-u bez negatywnych skutków w sferze socjalno-bytowej skarżącego i jego rodziny.
Z dokonanych przez organ ustaleń wynika bowiem, że dochody czteroosobowego gospodarstwa domowego skarżącego są niższe niż poziom minimum socjalnego. Tak niska kwota w realiach aktualnych kosztów życia nie wskazuje, by skarżący był w stanie spłacić zadłużenie. Organ nie wskazał również na istnienie realnej możliwości prowadzenia egzekucji zaległości, o czym napisano powyżej. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w sprawach zainicjowanych wnioskiem o umorzenie zaległości wobec ZUS, zwłaszcza - tak jak w niniejszej sprawie - w przypadku osoby, która ze względu na inne zobowiązania o charakterze publicznoprawnym, stan zdrowia i sytuacje majątkową organ ma obowiązek uprawdopodobnić, że z danego źródła, w konkretnym okresie, osoba ta uzyska realnie środki pozwalające jej na spłatę zadłużenia. Twierdzenie organu, że sytuacja finansowa w jakiej aktualnie znajduje się skarżący nie daje wystarczających podstaw dla uznania, że spłata zobowiązania z tytułu składek mogłaby pociągnąć za sobą negatywne skutki, zupełnie pomija także fakt, że skarżący, spłaca inne zobowiązania o charakterze publicznoprawnym i to w takiej wysokości, że jak twierdzi skarżący będzie je spłacał przez bardzo wiele lat.
ZUS powinien wziąć także pod uwagę to, czy spłata zadłużenia z tytułu składek w dłuższym okresie czasu nie spowoduje sytuacji, że po uiszczeniu przedmiotowych należności osoba zobowiązana nie będzie dysponowała środkami niezbędnymi dla zachowania podstawowych potrzeb życiowych (wyżywienie, leki, ubranie oraz inne). Skarżący nie korzysta z pomocy opieki społecznej, stara się utrzymywać z prac dorywczych, i jak podaje korzysta z pomocy matki. Mimo braku zwracania się o pomoc do organów socjalnych w/w okoliczności wskazują na bardzo trudną sytuację w jakiej się znalazł. To, że nie korzysta z szerszego wsparcia opieki społecznej nie oznacza, jak twierdzi organ, że opłacenie zaległych składek nie pozbawiłoby go możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb. Niezrozumiałe jest stanowisko organu, że nie można uznać, iż sytuacja skarżącego ma charakter trwały i pogłębiający się, podczas gdy przez lata prowadzonej egzekucji nie wyegzekwowano zaległości a stan zdrowia skarżącego i jego sytuacja materialna ulegają pogorszeniu.
Wbrew twierdzeniom organu w praktyce orzeczniczej nie wskazuje się na brak uwzględniania innych należności publicznoprawnych ciążących na skarżącym przy umarzaniu należności publicznoprawnych. Praktyka orzecznicza wskazuje, że nie można oczekiwać umorzenia takich należności z uwagi na konieczność spłat np. z tytułu zaciąganych pożyczek lub kredytów ale nie innych zobowiązań publicznoprawnych, nawet takich jak te w niniejszej sprawie, tj. wynikających z wcześniejszych zaniedbań skarżącego.
Należy podkreślić, że ustawodawca po to stworzył możliwość umarzania należności składkowych (także ściągalnych), aby umożliwić egzystencję podmiotom zadłużonym, zapewnić ich powrót do normalnego życia oraz terminowe regulowanie zobowiązań bez konieczności ubiegania się o pomoc społeczną i popadania w spiralę zadłużeń, która w przypadku skarżącego jest nadmiernie wysoka. Oceniając istnienie "uzasadnionych przyczyn umorzenia", o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., oraz dokonując wykładni § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia należy mieć na względzie, że wolą ustawodawcy było niedopuszczenie do popadania dłużników w coraz większą biedę i niemożność wyjścia z zadłużeń (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2005 r., sygn. akt II GSK 1807/14).
Natomiast wypaczeniem stosowania instytucji umorzenia składek jest stanowisko, że składki powinny być za wszelką cenę ściągane z uwagi na stan finansów ZUS, podczas gdy prawodawca wyraźnie wskazuje, że granicą, której przekraczać nie wolno jest doprowadzenie do niemożności zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2015r., sygn. akt II GSK 2757/14).
Podsumowując Sąd stwierdza, że organy w sposób niedostateczny rozważyły indywidualny interes skarżącego, który jak wynika z akt sprawy pozostaje w niewątpliwie ciężkiej sytuacji finansowej (niewielkie miesięczne środki finansowe, bardzo wysokie zobowiązania publicznoprawne). Powyższe przy uwzględnieniu jego stanu zdrowia wymaga wnikliwego rozważenia pod kątem spełnienia przesłanek warunkujących umorzenie należności z tytułu składek, czego w sprawie zabrakło.
W konsekwencji, ocena organu co do możliwości finansowych skarżącego, skutkująca odmową umorzenia należności, w świetle podniesionych przez Sąd okoliczności, musi być uznana za ocenę dowolną. Narusza bowiem podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (zasadę prawdy obiektywnej, zaufania do władzy publicznej, obowiązek wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a także zasadę swobodnej oceny dowodów). Uchybienia te miały istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie. W aktach sprawy znajdują się dokumenty świadczące o zbadaniu w toku postępowania sytuacji skarżącego, jednakże sytuacja strony nie została oceniona zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy i racje strony. Organ w tym zakresie ograniczył się do matematycznego obliczenia dochodów i wydatków nie odnosząc tego w żaden sposób do braku szansy na poprawę sytuacji finansowo – zdrowotnej w rodzinie skarżącego i realnych, podstawowych potrzeb życiowych.
Długotrwałość zalegania ze składkami, co generowało powstanie wysokich odsetek, nie została przez organ rozpatrzona przez pryzmat możliwości spłaty zobowiązania i braku skuteczności prowadzonej od wielu lat egzekucji. Organ nie przeanalizował wnikliwie przyczyn braku skorzystania przez skarżącego z pomocy ośrodków pomocowych, choć wyciągnął z tego faktu wniosek o braku ubóstwa w rodzinie skarżącego. Tego rodzaju niedostatki zaskarżonej decyzji spowodowały, że Sąd uznał, że została ona wydana zarówno z naruszeniem prawa materialnego, poprzez niewłaściwe korzystanie z przewidzianego w przepisach u.s.u.s. oraz rozporządzenia wykonawczego uznania administracyjnego, jak też prawa procesowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy usuną dostrzeżone przez Sąd uchybienia.
Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylając zaskarżona i poprzedzającą ją decyzję. Strona była zwolniona od ponoszenia wpisu sądowego.