Uzasadnienie
W dniu 24 listopada 2005 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zwanego dalej Zakładem, wpłynął wniosek Skarżącej W. D. o umorzenie należności z tytułu składek. Jako uzasadnienie wniosku wskazała ona zły stan zdrowia oraz zdarzenia losowe związane z zalaniem piwnicy w której prowadzona jest działalność gospodarcza. Skarżąca zaznaczyła, że płacenie składek pozbawia ją środków utrzymania.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za wskazane w decyzji okresy.
W uzasadnieniu wskazał, iż nie można jednoznacznie stwierdzić że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną Skarżąca nie jest w stanie opłacić należności za osobę prowadzącą działalność gospodarczą, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niej i jej rodziny. Skarżąca prowadzi nadal działalność gospodarczą, dodatkowo uzyskuje dochód z pracy nakładczej. Posiada mieszkanie własnościowe, z którego można skutecznie dochodzić istniejącego zadłużenia. Skarżąca nie korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej. Jej mąż pobiera rentę w wysokości 627,61 zł brutto.
Jednocześnie organ podniósł, że w przypadku zaległości z tytułu składek dotyczących zatrudnionych pracowników nie stwierdzono całkowitej nieściągalności.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca ponownie przedstawiła swoją sytuację materialną i zdrowotną. Podniosła, iż prawo współwłasności do zajmowanego przez nią mieszkania nabywa coraz więcej osób.
Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zwany dalej Prezesem Zakładu, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, argumentując iż nie przedstawiono nowych dowodów w sprawie które mogłyby stanowić podstawę do zmiany tejże decyzji.
Na tę decyzję Skarżąca złożyła skargę, w której wskazała, że w dniu 7 lutego 2006 r. podjęła próbę dostarczenia do organu nowych dowodów w sprawie, które jednakże nie zostały przez pracownika Zakładu przyjęte. Podkreśliła, iż wbrew temu co twierdzi organ, nie posiada zaległości z tytułu składek za pracowników. Wyraziła gotowość przedłożenia dokumentów z prowadzonej przez siebie działalności które byłyby pomocne przy ocenie spełnienia warunków uzasadniających umorzenie zadłużenia.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:`
Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Wskazać należy, że sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonych decyzji orzekając na podstawie akt sprawy, to jest materiału dowodowego zgromadzonego przez organ administracji publicznej w toku całego postępowania; sąd rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zakres rozstrzygnięcia sądu wytyczają granice danej sprawy oraz zakaz reformationis in peius (art. 133 i 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej - P.p.s.a.)
Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365). Przepis ten przewiduje możliwość umorzenia przez ZUS należności z tytułu składek w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Definicję całkowitej nieściągalności zawiera ustęp 3 tego przepisu. Natomiast w odniesieniu do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia (w takiej sytuacji znajdowała się skarżąca), także w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przypadki te wymienia § 3 rozporządzenia stanowiąc, iż Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:
- 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
- 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
- 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności;
Określona art. 28 u.s.u.s. instytucja umorzenia należności z tytułu składek w trybie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w indywidualnej sprawie zbudowana jest przy zastosowaniu uznania administracyjnego. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego, sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, tzn. czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi.
Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności. W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie NSA koncepcji interpretacji przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego zawierających swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru (w tym przypadku: zbyt ciężkie dla zobowiązanej i jej rodziny skutki opłacenia należności), prawem do umorzenia zaległości dysponuje organ, w pierwszej instancji - Zakład Ubezpieczeń Społecznych a w drugiej instancji- Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Stwierdzenie zatem, że w sprawie występują okoliczności odpowiadające takiej lub innej kierunkowej dyrektywie wyboru, może lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla Skarżącej. Należy jednakże podkreślić, że choć uznanie administracyjne wyraża się w możliwości negatywnego dla strony rozstrzygnięcia, nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia, to nie oznacza to uznaniowej oceny, w danym stanie faktycznym sprawy, okoliczności odpowiadających kierunkowym dyrektywom wyboru. Dokonując ustaleń organ orzekający ma obowiązek działać według zasad wynikających z art., art. 7,10,77,80, 81 K.p.a. i ocenić wyniki postępowania wyjaśniającego w granicach swobodnej oceny dowodów na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego, wysnuwając z zebranego materiału dowodowego wnioski logicznie uzasadnione. Ustalenia dotyczące spełnienia przesłanek umorzenia, odnosić się przy tym winny do okoliczności istniejących w czasie podejmowania decyzji, a nie zdarzeń z przeszłości lub przewidywań odnośnie przyszłości.
Zaskarżona decyzja standardów tych nie zachowuje, a wnioski dotyczące niespełnienia przez Skarżącą przesłanek umorzenia są dowolne. Zakład, a w drugiej instancji Prezes Zakładu ustalili, że trudna sytuacja materialna Skarżącej nie jest wystarczającą przesłanką do umorzenia należności oraz, że nie można jednoznacznie stwierdzić, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną, Skarżąca nie jest w stanie opłacić zaległych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niej i jej rodziny. Nie odnieśli się do miesięcznego dochodu Skarżącej na osobę ani do jej sytuacji zdrowotnej, pomimo iż w aktach sprawy znajdują się dokumenty, z których wynika, że Skarżąca jest chora na epilepsję co skutkuje koniecznością zakupu leków. Stwierdzili tylko, iż należności z tytułu składek nie były dochodzone w drodze postępowania egzekucyjnego a więc nie została stwierdzona całkowita nieściągalność w/w należności i może być ona dochodzona w drodze egzekucji z mieszkania własnościowego, którego Skarżąca jest właścicielką.
Prezes nie odniósł się też do podniesionego przez Skarżącą faktu zalania lokalu, w którym Skarżąca prowadziła działalność gospodarczą i nie ustalił wysokości strat powstałych z tego powodu. To stwierdzenie, że Skarżąca nie spełnia przesłanek umorzenia pozostaje w sprzeczności z zasadami doświadczenia życiowego i logiki. Zdaniem Sądu, ten błąd w ocenie zebranego materiału dowodowego mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia Zakładu. Wydanie decyzji nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym.Prezes Zakładu nie ocenił prawidłowo zebranego materiału dowodowego, pozostawał w błędnym przekonaniu o niespełnieniu przez Skarżącą warunków pozytywnego rozpoznania wniosku.
Tym samym nie rozważył właściwie wszelkich okoliczności mogących mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi. Organ nie odniósł się do zobowiązań Skarżącej wobec innych podmiotów. Nie odniósł się do okoliczności, iż Skarżąca nie posiada żadnych ruchomości, ani majątku ruchomego na którym może zostać zaspokojona należność z tytułu nieopłaconych składek. Podniósł, iż jest właścicielką mieszkania własnościowego, nie badając nawet ile osób jest uprawnionych do zamieszkiwania w tym mieszkaniu. Kontrolowana decyzja została wydana także z naruszeniem art. 107 K.p.a. Brak jest bowiem uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przyczyn z powodu których innym dowodom nie dał wiary. Uzasadnienie decyzji jest niezwykle lakoniczne i zawiera głównie przytoczenie przepisów prawa.
Kontrolowana decyzja wydana została także z naruszeniem zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu tj. z naruszeniem art. 10 i 81 K.p.a. Z akt sprawy nie wynika aby Skarżąca miała możliwość wypowiedzenia się w sprawie zebranego w drugiej instancji materiału dowodowego. Wprawdzie przepisy K.p.a., odmiennie niż przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. 2005 r. nr poz. ze zm.) nie precyzują obowiązków organów administracji publicznej poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo jednakże, zdaniem Sądu, z przepisu art. 10 § 1 K.p.a. wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule., które przecież będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Zawarte w art. 10 § 1 K.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia.
Dotyczy to zarówno postępowania przed organem pierwszej jak i drugiej instancji. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jest dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska, natomiast wyznaczenia stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej, oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest jej to umożliwić, czego organ drugiej instancji w niniejszej sprawie nie uczynił.
Sąd zauważa ponadto, iż decyzję zarówno w pierwszej instancji jak i w drugiej instancji podpisała ta sama osoba, zastępca dyrektora B. J. W ocenie Sądu nie może być wątpliwe, iż w sprawach umarzania należności decyzje wydają dwa różne organy. W pierwszej Zakład, w drugiej Prezes Zakładu. Środek zaskarżenia decyzji Zakładu w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy sprawia zatem, iż w wyniku jego złożenia sprawa trafia do załatwienia przez inny organ. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. przesłanką wznowienia postępowania jest wydanie decyzji ostatecznej przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. art. 24, 25 i 27 K.p.a. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wobec tego wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem decyzji Prezesa Zakładu przez Sąd.
Jak już wyżej Sąd wskazał, uchylenie decyzji nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek Skarżącej uznano za zasadny bądź niezasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu odwoławczym. Zasady prowadzenia takiego postępowania wymagają przy tym nie tylko dokonania kontroli postępowania organu pierwszej instancji(Zakładu) i ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez Skarżącą okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy, ale także obligują organ odwoławczy do całościowej merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego, a razie potrzeby jego uzupełnienie w dopuszczalnym zakresie. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji, co jest szczególnie istotne przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 P.p.s.a. Skarżąca była zwolniona z kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e) P.p.s.a.