Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. Prezydent W. ("Prezydent", "Organ I instancji") ustalił K. i M. S. ("Skarżący", "Strona") wysokość zobowiązania podatkowego z tytułu podatku od nieruchomości na rok 2019 za nieruchomość położoną w W. na kwotę 805 zł.
Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 13 § 1 pkt 1, art. 143 i art. 207 § 1 w związku z art. 21 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm., dalej także "Op"), art. 1c, art. 2, art. 3, art.
4. art. 5, art. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1445 ze zm., dalej także "upol") oraz uchwałę Rady W. Nr LXXIV/2104/2018 z dnia 27 września 2018 r. w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości na 2019 rok (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2018 r., poz. 9420).
W dniu 7 marca 2019 r. Skarżący złożyli odwołanie od ww. decyzji.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. ("SKO", "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji.
W uzasadnieniu SKO wskazało, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ustalenie dla Skarżących wymiaru podatku od nieruchomości od działki ew. nr 2/1 z obrębu [...] o pow. 872 m2, opisanej w księdze wieczystej KW nr [...], tj. czy Skarżący są podatnikami podatku od nieruchomości za ww. działkę. Skarżący podnoszą, iż ww. działkę nabyło W. "z mocy prawa na podstawie decyzji ZRiD nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia 21 września 2018 i po nabyciu nie dopełniło formalności polegających na zgłoszeniu zmiany właścicielskiej odpowiednio do Ewidencji Gruntów, ani do Księgi Wieczystej".
Z wypisu z rejestru lokali i gruntów znak: [...] według stanu na dzień 3 kwietnia 2019 r. oraz z informacji z rejestru lokali i gruntów według stanu z dnia 13 stycznia 2016 r. wynika, iż Skarżący są współwłaścicielami:
- - lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...], opisanego w księdze wieczystej nr [...];
- - lokalu niemieszkalnego - garażu w budynku przy ul. [...], opisanego w księdze wieczystej nr [...];
- - gruntu oznaczonego jako dz. ew. nr 2/1 i nr 2/2 z obrębu [...], położonego przy ul. [...], opisanego w księdze wieczystej nr [...].
W świetle treści ww. ksiąg wieczystych, zdaniem Kolegium nie ulega wątpliwości, że Skarżący są nadal współwłaścicielami nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki ewidencyjne nr 2/1 i nr 2/2 z obrębu [...] i uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Skoro zatem z danych wieczystoksięgowych oraz z ewidencji gruntów i budynków wynika, że Skarżący nadal są właścicielami ww. działki, to organ podatkowy nie ma podstaw i nie jest uprawniony, aby dokonywać w tym zakresie odmiennych ustaleń w ramach postępowania w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości. Dokonując wymiaru tego podatku organ zobowiązany jest uwzględnić dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków oraz - w zakresie, w jakim dotyczy to oznaczenia właściciela nieruchomości - porównać je z danymi zawartymi we właściwych księgach wieczystych.
Jednocześnie Kolegium wskazało, iż kwestia przejścia czy też nie działek pod drogi publiczne z mocy prawa na podstawie art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474, dalej "specustawa drogowa") jest rozstrzygana przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, względnie uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.
W przedmiotowej sprawie zarówno z ewidencji gruntów, ale przede wszystkim z księgi wieczystej nie wynika, aby nastąpiło przejście własności spornej działki na rzecz W. Uznać zatem należy, iż organ I instancji zasadnie uznał Skarżących za podatników podatku od nieruchomości za rok 2019 w stosunku do ww. działki gruntu.
Kolegium wskazało ponadto, że Organ I instancji prawidłowo ustalił przedmiot opodatkowania za rok 2019 jako: budynki mieszkalne o pow. 150,77 m2, budynki pozostałe o pow. 58,95 m2 i grunty pozostałe o pow. 323,19 m2 i 126,34 m2, co daje łącznie 449,53 m2.
Przy zastosowaniu stawek podatkowych wynikających z Uchwały Rady W. LXXIV/2104/2018 z dnia 27 września 2018 r. w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości na 2019 rok, które wynoszą: od budynków mieszkalnych 0,79 zł od 1 m2, od budynków pozostałych 7,90 zł od 1 m2, oraz od gruntów pozostałych 0.49 zł od 1 m2 - podatek od nieruchomości za rok 2019 wynosi:
- - za budynki mieszkalne o pow. 150,77 m2 x 0,79 zł, co daje kwotę 119,11 zł;
- - za budynki pozostałe (udział w lokalu niemieszkalnym - garażu wielostanowiskowym) o pow. 58,94 m2 x 7,90 zł, co daje kwotę 465,63 zł;
- - za grunty pozostałe o pow. 449,53 m2 x 0,49 zł, co daje kwotę 220,27 zł.
Łącznie wymiar podatku od nieruchomości na 2019 r. wynosi dla Skarżących 805,01 zł, po zaokrąglaniu 805,00 zł.
W tym stanie rzeczy Kolegium uznało, iż odwołanie wniesione przez Skarżących od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] ustalającej wymiar podatku od nieruchomości na rok 2019 nie zasługuje na uwzględnienie.
Pismem z dnia 8 sierpnia 2019 r. Strona wniosła skargę na decyzję SKO wnosząc o:
- 1. uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2019 r.;
- 2. uchylenie w części dotyczącej naliczenia podatku od nieruchomości za rok 2019 od działki gruntu nr 2/1 z obrębu [...] o powierzchni 872 m2, opisanej w księdze wieczystej KW nr [...], decyzji Prezydenta W., znak [...] dotyczącej wymiaru podatku od nieruchomości na rok 2019;
- 3. nakazanie organowi podatkowemu właściwego rozliczenia podatku od nieruchomości naliczonego za okres od wywłaszczenia nieruchomości, tj. od dnia 21 września 2018 r. w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr. 2/1, obręb [...] położonej w W. w [...] U. W uzasadnieniu Strona wskazała, że Samorządowe Kolegium odwoławcze w zaskarżanej decyzji całkowicie błędnie przyjęło, że Skarżący nadal są współwłaścicielami gruntu oznaczonego jako dz. ew. nr. 2/1, obręb [...] położonej w W. w [...] U. (dalej: "Nieruchomość"). Ten rzekomy fakt organ wywiódł z cytowanych na stronie drugiej swojej decyzji wpisów w rejestrze lokali i gruntów oraz w Księdze wieczystej. Organ w żadnej mierze nie wziął jednak w swojej decyzji pod uwagę, że w przypadku własności gruntu - co występuje właśnie w tym przypadku - wpis w Księdze Wieczystej czy Rejestrze gruntów ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a wcześniej też Organ podatkowy, błędnie określili zatem stan faktyczny, tj. kto w dacie wydawania decyzji podatkowej był faktycznym właścicielem działki ewidencyjnej nr 2/1, obręb [...] oraz zaistniały wcześniej stan prawny, poprzez pominięcie faktu, że na mocy decyzji Prezydenta W. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z rygorem natychmiastowej wykonalności z dnia [...] września 2018 r. działka ewidencyjna nr 2/1, obręb [...] położona w W. w [...] U. stała się własnością W. i tym samym, że Nieruchomość nie stanowi od [...] września 2018 r. własności (współwłasności) Skarżących.
W konsekwencji, organ podatkowy i SKO wadliwie przyjęli, iż w stosunku do Skarżących należało ustalić podatek od nieruchomości na 2019 rok.
Strona wskazała również na fakt, że Miasto faktycznie jeszcze w roku 2017 przejęło wywłaszczoną na mocy decyzji ZRiD Prezydenta W. działkę ewidencyjną nr 2/1, obręb [...] położoną w W. w [...] U. i że została na niej już całkowicie zrealizowana inwestycja drogowa.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i;procesowym, nie jest przy tym - co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Przedmiotem oceny Sądu była kwestia ustalenia Skarżącym zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2019 r. w kontekście sporu czy położona w W. przy ul. [...] działka gruntu oznaczonego jako dz. ew. nr 2/1 powinna stanowić przedmiot opodatkowania podatkiem od nieruchomości.
SKO w W. - powołując się m.in. na treść art. art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2, art. art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 3 ust. 1 i 4a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz.U.2018, poz.1445, dalej: "u.p.o.l."), art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989r. prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. 2019 poz.725, dalej: "u.p.g.k.) wskazało, iż treść wypisu z ewidencji gruntów, jak również treść księgi wieczystej [...] potwierdza, iż działka gruntu oznaczonego jako dz. ew. nr 2/1 stanowi współwłasność Skarżących.
Według Skarżących natomiast, w/w działkę ew. nr 2/1 z obrębu [...] nabyło W. "z mocy prawa na podstawie decyzji ZRiD nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] września 2018 i po nabyciu nie dopełniło formalności polegających na zgłoszeniu zmiany właścicielskiej odpowiednio do Ewidencji Gruntów, ani do Księgi Wieczystej".
Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, Sąd – po analizie akt postępowania oraz argumentów stron postępowania – stwierdza, ze skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na uwzględnienie zasługuje przede wszystkim zawarty w skardze zarzut dotyczący wadliwego ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia i oparcie go wyłącznie i z pominięciem dowodów wskazanych przez Skarżących, na danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków.
W kontekście tego zarzutu i wobec ciążącego na organie podatkowym obowiązku oparcia się przy określeniu zobowiązania w podatku od nieruchomości na danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków, przede wszystkim wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, wielokrotnie rozważano rolę ewidencji gruntów i budynków dla wymiaru podatków w kontekście brzmienia art. 21 ust.1 u.p.g.k., zgodnie z którym podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Przy tym, w orzecznictwie tym dość powszechnie przyjmowany jest pogląd, w świetle którego - stosownie do przywołanej regulacji - organ podatkowy nie może samodzielnie, na przykład, dokonywać klasyfikacji funkcji nieruchomości, lecz powinien odwołać się do odpowiednich zapisów ewidencji gruntów i budynków.
Wskazana reguła bezwzględnego związania danymi ewidencyjnymi, w pewnych – niejako wyjątkowych - przypadkach może zostać w ramach postępowania podatkowego podważona, nawet bez potrzeby uprzedniej zmiany samej ewidencji. Może to mieć miejsce w sytuacji, gdy oparcie się na danych ewidencyjnych pozostawałoby w sprzeczności z innymi bezwzględnie obowiązującymi regulacjami prawnymi (np. zawartymi w ustawie o księgach wieczystych i hipotece) lub też musiałoby się wiązać z pominięciem przepisów zawartych w ustawie podatkowej, mających wpływ na wymiar podatku. Uwzględniając kryterium mocy wiążącej ewidencji gruntów i budynków dla wymiaru podatku od nieruchomości, podatku rolnego lub podatku leśnego, tj. ustalenia elementów przedmiotowych i podmiotowych zobowiązania podatkowego, zawarte w niej informacje można podzielić na dwie kategorie. Pierwszą z nich tworzą dane bezwzględnie wiążące organ podatkowy (dopóki ewidencja nie zostanie zmieniona w przewidzianym prawem trybie administracyjnym, dane te nie mogą być przez organ w toku postępowania podatkowego samodzielnie korygowane).
Drugą kategorię stanowią natomiast informacje o względnej mocy wiążącej, tj. takie, których zgodność z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym może być przy wymiarze podatku weryfikowana przy zastosowaniu dopuszczalnych instrumentów procesowych, tj. na podstawie art.180 § 1 w związku z art.194 § 3 O.p. A zatem, dopóki ewidencja nie zostanie zmieniona w przewidzianym prawem trybie administracyjnym, dane te nie mogą być przez organ w toku postępowania podatkowego samodzielnie korygowane. Co do zasady postępowanie podatkowe, czy też postępowanie przez sądem administracyjnym, nie stanowi drogi prawnej ustalenia, kwestionowania lub weryfikowania oznaczenia i powierzchni nieruchomości będących przedmiotem opodatkowania podatkiem od nieruchomości (wyrok NSA z dnia 20 lipca 2016 r., II FSK 1840/14, i powołane tam orzecznictwo; wyrok NSA z dnia 3 lipca 2018 r., II FSK 1635/16).
Podkreślić ponadto należy, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią dokument urzędowy w rozumieniu art. 194 § 1 O.p. Ordynacja podatkowa dopuszcza jednak możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko dokumentom urzędowym. Oznacza to, że przeciwdowód może być przeprowadzony także w postępowaniu podatkowym. Również w tym postępowaniu można wykazać, że dane z ewidencji nie są zgodne ze stanem rzeczywistym (wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2016 r., II FSK 2521/15), wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r., II FSK 3635/16).
W sytuacji zatem istotnej rozbieżności między stanem rzeczywistym, a zapisami ewidencji gruntów i budynków jakkolwiek w postępowaniu podatkowym organy podatkowe nie mogą kwestionować zasadności dokonanej przez właściwy organ ewidencyjny klasyfikacji nieruchomości, to wobec istotnych sprzeczności tych danych z ustalonym w postępowaniu podatkowym stanem faktycznym, organ podatkowy nie może bezkrytyczne powoływać się na zasadę związania danymi ewidencyjnym, jeżeli może to prowadzić to do wydania rozstrzygnięć, które w istotny sposób mogą naruszyć prawo.
Mając na uwadze przywołane wyżej wyjątki od zasady związania danymi ewidencyjnymi, sformułowanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych, Sąd przyjął, że taki wyjątek zachodzi w sytuacji, gdy oparcie się wyłącznie na danych ewidencyjnych uniemożliwia prawidłowe zastosowanie właściwych przepisów ustawy podatkowej (np. wyrok NSA z dnia 10 maja 2019r. sygn. II FSK 1845/17, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 listopada 2019r. sygn. I SA/Gl 116/19 czy wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 28 lutego 2018r. I SA/Po 1176/17, z dnia 16 listopada 2017 r., I SA/Po 709/17).
W judykaturze wyrażono też zdecydowany pogląd, który Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę w pełni podziela, zgodnie z którym, "należy sprzeciwić się takiemu rozumieniu art. 21 ust. 1 u.p.g.k., które prowadziłoby do wydania przez organ podatkowy rozstrzygnięć na podstawie ewidencji gruntów niezgodnej ze stanem rzeczywistym a równocześnie z oczywistym pokrzywdzeniem podatnika. W okolicznościach konkretnej sprawy WSA zasadnie podkreślił, że nie można czynić z aspektów formalnych celu samego w sobie, nie dostrzegając w tle jednostki i jej praw, zapominając, że procedura (w tym przypadku procedura zmiany danych w ewidencji i skutek zmian) jest jedynie swoistym instrumentarium dla realizacji norm prawa materialnego, w tym także dla ochrony podstawowych praw i wolności jednostek. Nawiązując do ustalonych w tamtej sprawie bezspornych okoliczności faktycznych Sąd ten stwierdził, że skutki finansowe (podatkowe) błędów i zaniedbań podmiotów publicznych (w tym organów ewidencyjnych i państwowego właściciela nieruchomości) nie mogą obciążać osób (dzierżawców) nieświadomych dokonywanych (nieuzasadnionych) zmian w ewidencji, którym z tego powodu nie można zarzucić żadnego zaniedbania.
Z podanych względów niedopuszczalne byłoby też obciążanie tych podatników podatkiem od nieruchomości także za okres trwania zainicjowanego przez nich postępowania ewidencyjnego, zakończonego przywróceniem prawidłowego oznaczenia gruntu" (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 25 kwietnia 2018 r., I SA/Sz 18/18).
NSA stwierdził z kolei w cytowanym wyżej wyroku, że formalistyczna wykładnia art. 21 u.p.g.k. nie może prowadzić do ograniczenia fundamentalnej dla postępowania podatkowego zasady prawdy obiektywnej (art. 122 Ordynacji podatkowej). NSA wskazał także, że jakkolwiek organy podatkowe są zobowiązane do przestrzegania zasady praworządności (zob. art. 7 Konstytucji RP, którego konkretyzację w odniesieniu do postępowania podatkowego stanowi art. 120 Ordynacji podatkowej), to winny brać pod uwagę również zasady sprawiedliwości społecznej, które w myśl art. 2 Konstytucji RP winny być urzeczywistniane przez Rzeczpospolitą Polską. Niemożliwe do pogodzenia z zasadami sprawiedliwości społecznej jest natomiast przerzucanie na podatnika konsekwencji działań organów administracji publicznej dokonywanych z naruszeniem prawa.
Sąd – co wyżej podkreślono – w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę powyższe poglądy podziela. W konsekwencji stwierdza, że w postępowaniu podatkowym naruszone zostały przepisy prawa procesowego t.j. art. 122, 187 § 1 w zw. z art. 180 §1, art. 198 §1 oraz art. 191 Ordynacji podatkowej. Organ, prowadzący postępowanie podatkowe – abstrahując od powołanych i utrwalonych już w orzecznictwie poglądów – nie dochował należytej staranności i nie wykonał wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.
Skarżący wyraźnie wskazywali organowi, że nie zgadzają się z oceną, że nadal są współwłaścicielami gruntu oznaczonego jako dz. Ew. nr 2/1, obręb [...] położonej w W. oraz wskazywali, że na mocy decyzji Prezydenta W. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z rygorem natychmiastowej wykonalności z dnia [...] września 2018 r. sporna działka stała się własnością W. i tym samym, nie stanowi od [...] września 2018r. współwłasności Skarżących. Podnosili też, że inwestycja drogowa na poczet, której wydano w/w decyzję została w całości zrealizowana. Mimo tego organ nie podjął się przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości, czy też z decyzji Prezydenta W. nr [...]. SKO w W. w oderwaniu od powyższych dowodów, ich wymowy i wątpliwości jakie z nich powinny powstać wskazało jedynie, że na podstawie ewidencji i księgi wieczystej sporna działka stanowi współwłasność Skarżących. W tym miejscu należy wskazać, że organ ustalił zobowiązanie w podatku od nieruchomości na 2019 r. na podstawie dowodów w postaci wypisu z księgi wieczystej oraz informacji z rejestru gruntów, które pochodziły z 2016 r., zatem jeszcze sprzed daty wydania decyzji Prezydenta W. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z rygorem natychmiastowej wykonalności z dnia [...] września 2018 r.
Takie postępowanie w ocenie Sądu godzi w szereg zasad, jakie regulują postępowanie podatkowe. Postępowanie takie stanowi naruszenie przez organ zasady prawdy obiektywnej określonej w przepisie art. 122 O.p., ale także złamanie zasady określonej w przepisie art. 187 § 1 O.p., który stanowi, że organ podatkowy jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy".
Zatem organ nie czyniąc zadość powyższym obowiązkom, organ nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien ustalić rzeczywistego podatnika spornej działki gruntu, gromadząc w tym celu aktualny wypis z księgi wieczystej i ewidencji gruntów. Dowody te skonfrontuje z decyzją Prezydenta W. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a w razie potrzeby dokona oględzin spornej działki.
Konsekwencją zaniechań proceduralnych oraz bezkrytycznego oparcia się na danych z nieaktualnych danych z ewidencji gruntów i ksiąg wieczystych było nieprawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, a to; - art. art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2, art. art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 3 ust. 1 i 4a u.p.o.l., co skutkować powinno uchyleniem zaskarżonej decyzji.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji.
Orzeczenie o kosztach w pkt II oparto na dyspozycji przepisu art. 200 p.p.s.a.