Uzasadnienie
Pismem z dnia... czerwca 2004 r. W. G. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływanego dalej jako "Zakład") o umorzenie wszelkich zaległości. Zobowiązany wskazał, iż wraz małżonką mają problemy zdrowotne oraz pozostają bezrobotnymi bez prawa do zasiłku.
Pismem... czerwca 2004 r. Zakład wezwał do przedstawienia dokumentów rozliczeniowych w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia.
Decyzją z dnia... lipca 2004 r. Nr... Zakład pozostawił bez rozpoznania wniosek W. G. z dnia... czerwca 2004 r. bez rozpoznania. W uzasadnieniu organ wskazał, że pomimo skierowania do Zobowiązanego pisma z dnia... czerwca 2006 r. wzywającego do usunięcia braków formalnych W. G. nie dokonał żądanych czynności.
Zobowiązany pismem z dnia... lipca 2004 r. ponownie zwrócił się do Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że braki formalne zostały już przez niego usunięte. Powodem opóźnienia w dostarczeniu żądanych dokumentów była choroba pracownicy i jej dziecka.
Decyzją z dnia... sierpnia 2004 r. Prezes Zakładu postanowił uchylić decyzję z dnia... lipca 2004 r. Nr... i orzec co do istoty sprawy. Organ odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.
Organ wskazał, że zgodnie z oświadczeniem Zobowiązanego W. G. oraz jego małżonka są osobami bezrobotnymi i nie pobierają zasiłku. Jednocześnie Zobowiązany nie korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, co pozwala zdaniem organu przypuszczać, że jest on w stanie zaspokoić niezbędne potrzeby życiowe swojej rodziny. Organ podkreślił, że w złożonym oświadczeniu Zobowiązany wykazał zadłużenie z tytułu opłat za wodę i energię lecz nie przedstawił dokumentów potwierdzających te fakty. Organ wskazał, że Zobowiązany posiada majątek, z którego można skutecznie dochodzić przedmiotowej należności. Zadłużenie wobec Zakładu zostało zabezpieczone poprzez dokonanie wpisu hipotecznego. Powołując się na art. 28 ustawy ust. 1 i 3 z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s." oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), powoływane dalej jako "rozporządzenie z 31 lipca 2003r." organ uznał, iż nie można jednoznacznie stwierdzić, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną W. G. nie jest w stanie opłacić przedmiotowych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny.
Organ wskazał, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, iż wniosek w sprawie umorzenia w części finansowanej przez płatnika dotyczących zatrudnionych pracowników nie może być rozpatrzony pozytywnie, gdyż nie stwierdzono całkowitej nieściągalności o której mowa w art. 28 u.s.u.s.
W. G. pismem z dnia... lipca 2004 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stwierdził, że nie jest w stanie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych swojej rodziny, gdyż jest po wylewie krwi do mózgu.
Decyzją z dnia... października 2004 r. Prezes Zakładu postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Organ stwierdził, że po przeanalizowaniu okazanych przez Zobowiązanego dokumentów nie można jednoznacznie stwierdzić, że ze względu na stan majątkowy i sytuacje rodzinną nie jest on w stanie spłacić przedmiotowych należności ponieważ pociągnęłoby to dla niego i jego rodziny zbyt ciężkie skutki.
Organ wyjaśnił, że W. G. posiada zadłużenie z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne własne, jak również osoby ubezpieczone nie będące płatnikami składek. W związku z tym wniosek Zobowiązanego został rozpatrzony pod kątem stwierdzenia całkowitej nieściągalności zadłużenia. Organ oświadczył, iż całkowitej nieściągalności o której mowa w art. 28 u.s.u.s. w przypadku Zobowiązanego nie stwierdził.
W. G. pismem z dnia... listopada 2004 r. wniósł skargę na powyższą decyzję. Poinformował, że podtrzymuje stanowisko zawarte w piśmie z dnia... września 2004 r. Pismem z dnia... stycznia 2006 r. podkreślił, że pomimo przeprowadzenia przez komornika dwóch licytacji, nie udało się sprzedać nieruchomości, która została zajęta na poczet zaległych składek. Ponownie powołał się na swoje problemy finansowe i zdrowotne.
W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej u.p.p.s.a.) - zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 134 § 1 u.p.p.s.a. sąd oceniając zaskarżony akt rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do regulacji zawartej w § 2 przywołanego przepisu sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
W zakresie tak określonej kognicji Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.". Została ona wydana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podczas gdy nie był on uprawniony do jej wydania.
Według postanowień art. 3 ust. 1 u.s.u.s. zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonują: Zakład Ubezpieczeń Społecznych, otwarte fundusze emerytalne, określone w przepisach o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, zakłady emerytalne, określone w przepisach o zakładach emerytalnych, płatnicy składek. Status Zakładu Ubezpieczeń Społecznych określa art. 66 ust. 1 u.s.u.s., zgodnie z którym jest on państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. W skład Zakładu wchodzą centrala i terenowe jednostki organizacyjne (art. 67 u.s.u.s.). Organami Zakładu są: Prezes Zakładu, Zarząd, którego przewodniczącym jest z urzędu Prezes Zakładu, Rada Nadzorcza Zakładu. Kompetencje Prezesa Zakładu wskazane zostały w art. 73 u.s.u.s., w ramach których ustawodawca przyznał mu m. in. prawo do przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Spośród wymienionych w tym przepisie zadań tylko to jedno jest realizowane przez Prezesa w drodze decyzji administracyjnej wydawanej w sprawach indywidualnych.
Inaczej mówiąc, nie posiada on ustawowego umocowania do wydawania decyzji w żadnym innym zakresie. Tymczasem w niniejszej sprawie wydał on decyzję w sprawie umorzenia należności z tytułu składek jako organ II instancji, o czym świadczy użyty w rozstrzygnięciu decyzji zwrot "postanawiam utrzymać w mocy decyzję". Zatem decyzja ta została wydana niezgodnie z właściwością instancyjną, która stanowi jeden z elementów właściwości rzeczowej. Właściwość ta określa, który z organów danego pionu resortowego ze względu na zajmowany stopień w strukturze jest powołany do rozpatrywania i rozstrzygania danej kategorii spraw (por.: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 1996, s. 103). Istniejące regulacje prawne nie przyznają Zakładowi ani uprawnień organu odwoławczego, ani prawa do rozpatrywania środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tzn. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Przepis ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja została wydana w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, przy czym w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ministrem jest Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, minister kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetu wchodzącego w skład Rady Ministrów, kierownik centralnego urzędu administracji rządowej podległy, podporządkowany lub nadzorowany przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownik innego równorzędnego urzędu państwowego załatwiający sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4.
Zakład nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych podmiotów, którymi są wyłącznie organy jednoosobowe. Jest on jednostką organizacyjną. Dlatego od decyzji wydanych przez Zakład nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Tryb zaskarżania decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie był w dacie wydania zaskarżonej decyzji uregulowany w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Według postanowień art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu ówcześnie obowiązującym od tych decyzji nie przysługiwało odwołanie do sądu. Sąd stwierdził jednak, że powyższa regulacja nie mogła prowadzić do pozbawienia płatnika prawa do zaskarżenia decyzji, wydanej w I instancji, w zwyczajnym trybie instancyjnym (odwoławczym). Art. 78 Konstytucji RP gwarantuje bowiem każdemu prawo do zaskarżania decyzji wydanych w I instancji, natomiast art. 15 k.p.a. ustanawia zasadę dwuinstancyjności postępowania.
Kierując się owym fundamentalnym prawem strony konieczne jest wskazanie organu uprawnionego do rozpatrzenia środka zaskarżenia przysługującego od decyzji organu I instancji, w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organu odwoławczego. Skoro, jak już wywiedziono, od decyzji Zakładu w przedmiotowych sprawach nie przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a postępowanie winno być dwuinstancyjne - zastosowanie znajdował art. 127 § 2 k.p.a., zgodnie z którym właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zatem od decyzji w sprawie o umorzenie należności przysługiwało odwołanie, a właściwym do jego rozpatrzenia był organ administracji publicznej wyższego stopnia.
W tym miejscu przypomnieć trzeba, że przepisy prawne mogą dopuszczać zlecenie funkcji administracji publicznej jednostkom organizacyjnym do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego we własnym imieniu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie Zakład wydaje decyzje w sprawach o umorzenie należności we własnym imieniu. Wówczas do ustalenia organu wyższego stopnia zastosowanie ma art. 17 pkt 3 k.p.a., który stanowi, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodowie są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych, w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie określała organu nadrzędnego dla Zakładu, ale w art. 66 ust. 2 stanowiła, iż nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego.
Natomiast w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) postanowiono wprost, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego.
W świetle powyższego organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne był w stanie prawnym obowiązującym w sprawie Minister Polityki Społecznej.
Jednocześnie Sąd miał na uwadze okoliczność, że z dniem 24 sierpnia 2005 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248). Przepisem art. 1 ust. 3 powyższej ustawy zmieniony został art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Zgodnie z nowym brzmieniem powyższego artykułu od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie przysługuje odwołanie do sądu, przewidziane w ust. 2 art. 83 u.s.u.s. Stronie przysługuje natomiast prawo do wniesienia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Oznacza to, że w obecnym stanie prawnym organem właściwym do wydania decyzji po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie zaległych należności z tytułu składek jest Prezes Zakładu.
Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku, że wskutek usunięcia przez Sąd z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości, w związku ze zmianą tych przepisów, rozstrzygnięcie wydane zostanie ponownie przez ten sam organ. Okoliczność ta nie mogła jednak mieć wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji i treść orzeczenia Sądu, gdyż z treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika dla Sądu obowiązek stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w razie stwierdzenia, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Jak wskazano wcześniej, przesłanka ta w sprawie niniejszej zachodzi.
Jednocześnie Sąd zauważa, że na obecnym etapie przedwczesne są jakiekolwiek rozważania Sądu w przedmiocie treści wydanych rozstrzygnięć i sposobu prowadzenia postępowania, prowadzącego do ich wydania. Dopiero bowiem decyzja wydana z dochowaniem przepisów określających właściwość rzeczową organu może podlegać merytorycznej ocenie w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Na marginesie jedynie Sąd podnosi, że zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ, zaskarżonego rozstrzygnięcia, a jedynie do zbadania, czy w toku jego wydania nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego.
Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a także na podstawie art. 152 postanowiono jak w sentencji.