Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją, działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2, 3. 3a i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1778, zwana dalej u.s.u.s.), po rozpatrzeniu wniosku J. S. (dalej: strona, skarżący), Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ) odmówił umorzenia należności z tytułu składek.
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. skarżący zwrócił się o umorzenie całości zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek, który uzasadnił pogarszającym się stanem zdrowia i pobytami w Szpitalach na Oddziale Kardiologicznym i Oddziale Okulistycznym.
Po przeprowadzeniu postępowania opisaną wyżej decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek.
W uzasadnieniu organ opierając się na materiale dowodowym w tym oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym, akcie notarialnym zakupu mieszkania, kartach informacyjnych leczenia szpitalnego wyjaśnił, że prowadząc działalność gospodarczą skarżący zobowiązany był odprowadzać do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych składki na własne ubezpieczenia w okresie od grudnia 2012 r. do sierpnia 2017 r. w kwocie 55.204,47 zł należności głównej plus odsetki w wysokości 10.746 zł. Należności nie są objęte administracyjnym postępowaniem egzekucyjnym.
ZUS ustalił, że w dniu 1 października 2017 r. skarżący zawiesił wykonywanie działalności gospodarczej i posiada świadczenie emerytalne z ZUS-u w wysokości 3.739,59 zł brutto (do wypłaty 3.066,03 zł). Prowadzi jednoosobowo gospodarstwo domowe. Określając stałe wydatki z tytułu miesięcznych opłat, skarżący wskazał opłatę za czynsz na kwotę 316 zł, opłaty eksploatacyjne na kwotę 330,51 zł i koszty związane z leczeniem w wysokości 400 zł. Skarżący nie wskazał innych zobowiązań pieniężnych. Zgodnie z oświadczeniem posiada mieszkanie w S. przy ul. J. [...]/[...] o powierzchni 69,94 m², środki pieniężne na rachunku bankowym na kwotę 869,47 zł, samochód osobowy marki [...][...][...] z 2002 r. oraz inne składniki mienia ruchomego (dwa laptopy) o łącznej wartości 900 zł. Opisując sytuację zdrowotną poinformował, że jego stan zdrowia się pogarsza i w okresie od [...] do [...] maja 2017 r. przebywał na Oddziale Kardiologicznym, gdzie przeprowadzono zabieg koronarografii. Od czerwca leczy się okulistycznie, w październiku miał usunięcie zaćmy z oka prawego.
Biorąc pod uwagę powyższe ZUS uznał, że nie zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek w rozumieniu przepisów u.s.u.s. Wobec nie stwierdzenia przesłanki całkowitej nieściągalności zadłużenia organ rozpatrzył wniosek skarżącego w oparciu o podstawę prawną dającą możliwość umorzenia zadłużenie z tytułu składek, pomimo braku całkowitej nieściągalności - art. 28 ust. 3a u.s.u.s.
Wskazał, że zgodnie z tym przepisem należności z tytułu składek mogą być umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności wyłącznie w uzasadnionych przypadkach z uwagi na ważny interes osoby zobowiązanej. Szczegółowe warunki umorzenia składek na podstawie art. 28 ust. 3b powołanej ustawy, określił Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr.141 poz. 1365, dalej: Rozporządzenie).
Wyjaśnił, że umorzenie jest zasadne w stosunku do tych dłużników, których stan majątkowy i sytuacja rodzinna nie pozwala na egzystencję, ponieważ powoduje ciężkie, negatywne skutki dla jego rodziny. Oznacza to stan, w którym spłacanie zadłużenia z tytułu składek na własne ubezpieczenie pozbawia rodzinę dłużnika niezbędnych środków utrzymania i nie pozwala na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Podstawowym wskaźnikiem służącym do oceny tego kryterium jest kwota określająca minimum socjalne.
Odnosząc się do minimum egzystencji, ZUS wyjaśnił, że podstawowym wskaźnikiem służącym do oceny kryterium ubóstwa jest minimum socjalne. W oświadczeniu z dnia 31 marca 2017 r. Instytut Pracy i Spraw Socjalnych przekazał informację o wysokości minimum socjalnego, które dla jednoosobowego gospodarstwa domowego wynosi 1.098,18 zł. Ponieważ dochód skarżącego przekracza minimum socjalne, organ uznał, że obecna sytuacja materialna nie może stanowić podstawy do uznania przesłanki, o której mowa wyżej. Dalej ZUS podkreślił, że iż nie można stwierdzić, że brak jest jakichkolwiek perspektyw na przystąpienie do spłaty zadłużenia, bowiem istnieje możliwość spłaty ratalnej.
Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zaskarżonej decyzji zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych i naruszenie przepisów polegające na przyjęciu, że nie spełnił warunku od których uzależnione jest umorzenie należności z tytułu składek, mimo że osiągany dochód z prowadzonej działalności gospodarczej był rażąco niski, nigdy nie korzystał z pomocy de minimis, nie korzystał z publicznej służby zdrowia, zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej w dniu 1.10.2017 r., uiszczenie składek pozbawi go możliwości zaspokojenia niezbędnych podstawowych potrzeb życiowych i że jego jedynym źródłem jest emerytura, z której znaczna część przeznaczana jest na pokrycie kosztów leczenia, zaś z uwagi na swój stan zdrowia nie jest w stanie podjąć żadnej pracy. Dodatkowo zarzucił przedawnienie żądań ZUS-u.
W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącego zarzucił, że organ nie odniósł się do możliwości płatniczych skarżącego w kategorii okresu w jakim należność mogłaby być spłacona przy dochodach skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach przyznanych kompetencji, wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub zaskarżonego postanowienia. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; j.t.
Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej przywoływana jako "p.p.s.a."), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit."c").
Należy też dodać, że w myśl art. 134 "p.p.s.a." sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.
Skarga okazała się niezasadna. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie składu orzekającego, nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miałoby wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, zatem skargę należało oddalić.
Zważywszy na przedmiot kontrolowanego aktu wskazać należy, iż materialnoprawną podstawę do umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne, stanowi przepis art. 28 ust.1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W świetle regulacji tej nie budzi wątpliwości, iż decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzeniu należności z tytułu składek jest decyzją uznaniową. Nie oznacza to jednak pozostawienia Zakładowi pełnej swobody w zakresie wyboru rozstrzygnięcia w omawianym przedmiocie. Granice luzu administracyjnego dopuszczalnego przy podjęciu decyzji uznaniowej, tj. posiadanej przez organ swobody wyboru rodzaju rozstrzygnięcia, wyznaczone są bowiem ściśle przepisami prawa, które precyzują przesłanki umorzenia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2007r. w sprawie II GSK 345/06 (publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl), granice uznania administracyjnego wyznaczają przesłanki sformułowane w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.
W sytuacji, gdy strona wykaże, że istnieją ustawowe przesłanki umorzenia, aby uniknąć zarzutu dowolności decyzji, organ musi wyjaśnić przyczyny z powodu których, mimo istnienia tych przesłanek, odmówił umorzenia. Wyjaśnienie to musi przy tym nastąpić z uwzględnieniem zarówno ważnego interesu zobowiązanego, jak i stanu finansów ubezpieczeń społecznych.
W art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych określone zostały granice przedmiotowe możliwego umorzenia (umorzenie składek, odsetek - w całości lub części), zaś w ust. 2 i ust. 3 sprecyzowana została zasadnicza przesłanka umożliwiająca umorzenie - nieściągalność należności. Ustawodawca użył dla jej określenia sformułowania "całkowita nieściągalność" i wyczerpująco wskazał w jakich przypadkach ona występuje (art. 28 ust. 3 pkt 1-6). W art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przewidziana zaś została dodatkowa możliwość umorzenia należności z tytułu składek. Dotyczy ona jednakże już tylko ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, czyli tych ubezpieczonych, którzy byli zobowiązani płacić sami za siebie składki, ale tego nie czynili, doprowadzając do zaległości. Ta grupa płatników potraktowana została przez ustawodawcę łagodniej, bowiem zaległe należności składkowe mogą być umarzane, mimo braku całkowitej nieściągalności, w sytuacjach określonych w ww rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej.
Z art. 28 ust. 3b ustawy dodatkowo wynika, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych. Wskazane zasady, wynikające z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i rozporządzenia wykonawczego dotyczą skarżącego jako osoby zobowiązanej z racji prowadzenia działalności gospodarczej do opłacania składek na własne ubezpieczenie.
W myśl art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Z użytego przez ustawodawcę sformułowania "może" wynika, że decyzja wydana w oparciu o powyższe uregulowania prawne daje podstawy zakładowi ubezpieczeń społecznych do orzekania w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że przepis ten pozostawia do uznania organu istnienie lub nieistnienie w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności, uzasadniających umorzenie zaległości lub odsetek, jak też zakres ewentualnego umorzenia. Nie może to jednak oznaczać dowolności rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji musi być bowiem poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek umorzenia i ich analizą, z zachowaniem wymogów proceduralnych.
Ustanowiona w art. 7 k.p.a. i doprecyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W tym celu obliguje organy do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pod kątem okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, wynikających z norm prawa materialnego.
W postępowaniu toczącym się wskutek wniosku o umorzenie należności z tytułu składek to przede wszystkim na stronie zgłaszającej powyższy wniosek spoczywa obowiązek współdziałania z organem na okoliczność wykazania, czy zachodzą przesłanki uzasadniające zgłoszone żądanie na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 28 ust. 3a w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 powołanego rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Wynika to przede wszystkim z faktu, że to wnioskujący posiada wiedzę obrazującą jego sytuację.
Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż w tej sprawie przyczyną odmowy umorzenia należności z tytułu składek było stwierdzenie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, iż nie wystąpiła po stronie skarżącej którakolwiek z przesłanek całkowitej nieściągalności tych należności enumeratywnie wymieniona przez ustawodawcę w art. 28 ust. 3 u.s.u.s.
Z ustaleń organu wynika, że w dniu 1 października 2017 r. skarżący zawiesił wykonywanie działalności gospodarczej i posiada świadczenie emerytalne z ZUS-u w wysokości 3.739,59 zł brutto (do wypłaty 3.066,03 zł). Prowadzi jednoosobowo gospodarstwo domowe. Określając stałe wydatki z tytułu miesięcznych opłat, skarżący wskazał opłatę za czynsz na kwotę 316 zł, opłaty eksploatacyjne na kwotę 330,51 zł i koszty związane z leczeniem w wysokości 400 zł. Skarżący nie wskazał innych zobowiązań pieniężnych. Zgodnie z oświadczeniem posiada mieszkanie w S. przy ul. J. [...]/[...] o powierzchni [...] m², środki pieniężne na rachunku bankowym na kwotę 869,47 zł, samochód osobowy marki [...][...][...] z 2002 r. oraz inne składniki mienia ruchomego (dwa laptopy) o łącznej wartości 900 zł. Opisując sytuację zdrowotną poinformował, że jego stan zdrowia się pogarsza i w okresie od [...] do [...] maja 2017 r. przebywał na Oddziale Kardiologicznym, gdzie przeprowadzono zabieg koronarografii. Od czerwca leczy się okulistycznie, w październiku miał usunięcie zaćmy z oka prawego
Wbrew twierdzeniom organ ocenił zgromadzone dowody, odniósł się do obecnego stanu majątkowego i zdrowotnego strony. Prawidłowo przyjął organ, że umorzenie jest zasadne w stosunku do tych dłużników, których stan majątkowy i sytuacja rodzinna nie pozwala na egzystencję. Zasadnie organ odniósł się do minimum socjalnego, które dla jednoosobowego gospodarstwa domowego wynosi 1.098,18 zł. Ponieważ dochód skarżącego przekracza minimum socjalne, zasadnie organ uznał, że obecna sytuacja materialna nie może stanowić podstawy do udzielenia ulgi.
W tym miejscu należy zaznaczyć, że aby mówić, że strona znajduje się w stanie ubóstwa stan taki musiałby mieć charakter trwały, nie rokujący poprawy. W sprawie istotne jest to, że skarżący uzyskuje stały dochód z tytułu emerytury, który wynosi 3.739,59 zł brutto (do wypłaty 3.066,03 zł).
Dodatkowo należy wskazać, że trudna sytuacja materialna (finansowa) nie stanowi automatycznie o umorzeniu, a subiektywne przekonanie strony o spełnieniu przesłanek i brak bieżących wolnych środków pieniężnych u dłużnika nie uzasadnia rezygnację dochodzenia zaległości. Zauważyć należy, że skarżący posiada wolne środki o czym świadczą środki pieniężne na rachunku bankowym.
Każdy rozpoczynający działalność gospodarczą, robi to na własne ryzyko, tak z ponoszeniem strat jak i osiąganiem dochodów. Skutki prowadzenia nierentownej działalności obciążają przedsiębiorcę. Nie można dopuścić, by koszty prowadzonej działalności przenosić na instytucje państwowe i innych płatników. Argumenty skarżącego związane ze spadkiem dochodów w okresie prowadzenia działalności nie mogą uzasadniać rezygnacji wierzyciela publicznoprawnego z dochodzenia zadłużenia. Okoliczność, że skarżący nie godzi się z wnioskami prawidłowo wyciągniętymi z oceny dowodów zebranych w sprawie nie znaczy, iż dowody te nie zostały wyczerpująco rozpatrzone.
Wbrew twierdzeniom skargi, organ nie miał obowiązku ustalać możliwości spłaty ratalnej bowiem przedmiotem wniosku było umorzenie zaległości a nie wniosek o spłatę ratalną należności z tytułu składek.
Reasumując, należy jeszcze raz podkreślić, że umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter wyjątkowy i zarezerwowane jest dla sytuacji nadzwyczajnych, które jednak w niniejszej sprawie nie zachodzą. Ponadto, umorzone składki w istocie pokrywają inni ubezpieczeni. Toteż, dbając o stan finansów funduszów emerytalno-rentowych Zakład Ubezpieczeń Społecznych musi każdorazowo indywidualizując okoliczności sprawy ważyć zasadność wniosku o umorzenie należności składkowych co, zdaniem Sądu, nastąpiło w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wobec powyższego Sąd uznał, że organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów, na których oparł swoją decyzję, zaskarżona decyzja została też należycie uzasadniona, bez pominięcia któregokolwiek elementu mającego znaczenie dla ostatecznego, niewadliwego załatwienia sprawy.
Odnosząc się do niesprecyzowanego przez skarżącego zarzutu przedawnienia należności składowych wskazać należy, że od dnia 25 listopada 1998 r. zasady przedawnienia należności z tytułu składek regulują przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z art. 24 ust. 4 i 5 tej ustawy, należności z tytułu składek do dnia 31.12.2002 r. ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu opłacania należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty lub każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został powiadomiony dłużnik.
Od dnia 1 stycznia 2003 r. ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 241, poz. 2074 z późn. zm.), weszły w życie zmiany wprowadzające w art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zapis 10-letniego okresu przedawnienia, liczonego od dnia, w którym stały się wymagalne. Ponadto w ust. 5b przytoczonego artykułu określone zostały przesłanki, których spełnienie powoduje zawieszenie biegu terminu przedawnienia. Zgodnie z jego brzmieniem, bieg przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Zmiana ta dotyczy wszystkich należności, które do 31 grudnia 2002 r. nie uległy przedawnieniu i były wymagalne.
Dnia 1 stycznia 2012 r. w związku z uchwaleniem ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378) wprowadzono zmiany do art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, które skróciły okres przedawnienia należności z tytułu składek do 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Zgodnie z art. 27 ustawy, przedawnienie należności z tytułu składek, dla których bieg przedawnienia rozpoczął się przed 1 stycznia 2012 r. stosuje się 5 letni okres przedawnienia liczony od 1 stycznia 2012 r., chyba że przedawnienie zgodnie z dotychczasowymi przepisami nastąpiłoby wcześniej. W sprawie mogą także wystąpić przesłanki, których spełnienie powoduje zawieszenie biegu terminu przedawnienia.
Z akt sprawy wynika, że skarżący wystąpił o umorzenie zaległości składkowych za okres od grudnia 2012 r. do sierpnia 2017 r., co oznacza w świetle przywołanych przepisów, że w momencie wydawania zaskarżonej decyzji nie upłynął 5 letni okres przedawnienia.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.