Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 21 lutego 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 214/23

Uzasadnienie

W dniu 25 października 2022 r. do ZUS wpłynął wniosek J. W. (dalej: skarżąca) o umorzenie należności z tytułu składek, po rozpoznaniu którego ZUS decyzją z 13 marca 2023 r. (nr 468/2023) odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu składek.

W dniu 29 marca 2023 r. do ZUS wpłynął wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku tym skarżąca (w szczególności) zgodziła się ze stwierdzeniem organu, że w sprawie nie może mieć zastosowania żadna przesłanka całkowitej nieściągalności z art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Oświadczyła jednak, że dwie z trzech przesłanek zawartych w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz.U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365), dalej: rozporządzenie, powinny zostać przeanalizowane dokładniej, gdyż dotyczą jej sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej. Podkreśliła, że organ analizując oświadczenia majątkowe za lata 2020 i 2022 niewłaściwie zinterpretował fakt, że koszty uzyskania przychodu kształtowały się w jego wysokości, a dochody były znikome i wyniosły za 2020 r. - [...] zł, za 2021 r - [...] zł, a w roku 2022 r. poniosła stratę w wysokości [...] zł. Poinformowała, że lokal mieszkalny, którego jest właścicielką zapewnia jej i córce niezbędne potrzeby mieszkaniowe.

Wskazała, że Komornik Sądowy umorzył egzekucję prowadzoną na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez ZUS z uwagi na jej bezskuteczność. Ponownie powołała się na swoją trudną sytuację zdrowotną oraz wskazała, że organ w decyzji odniósł się do niej bardzo skrótowo i nie zbadał przewlekłości schorzeń. Podkreśliła, że z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie wynika, że przewlekłe choroby muszą mieć bezpośredni związek ze stwierdzeniem całkowitej i trwalej niezdolności do pracy, na co powołuje się organ. Dodała, że córka nie wymaga stałej i długotrwałej opieki, jednak konieczne są cykliczne wizyty u lekarzy specjalistów, które odbywają się w jej obecności. Podniosła, że organ w decyzji nie przytoczył minimum socjalnego oraz minimum egzystencji i nie ocenił, czy spłata zadłużenia zagraża jej i jej córki egzystencji, która pozostaje na wyłącznym utrzymaniu. Wskazała, że ZUS powinien porównać sytuację materialną z wysokością zaległej należności i wskazać dochody, które w jego ocenie powinny wystarczyć na pokrycie zadłużenia.

Poinformowała, że organ powinien przeanalizować jej stan zdrowia w kontekście możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia i uzyskiwania dochodów. Oświadczyła, że umorzenie należności z tytułu składek pozwoliłoby jej wyjść na prostą i nie pogrążać się w dalszej biedzie i zadłużeniu. Wskazała, że organ II instancji powinien ocenić ważny interes społeczny w odniesieniu do interesu prywatnego, czyli interesu osoby zobowiązanej i kierować się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny.

Zaskarżoną decyzją z 25 kwietnia 2023 r. (nr UP-299/2023) ZUS – na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej: k.p.a., w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1009 ze zm.), dalej: u.s.u.s. – utrzymał w mocy decyzję z 13 marca 2023 r. (nr 468/2023) o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. W pierwszej kolejności ZUS podniósł, że w wyniku ponownej analizy sprawy pod względem przepisów ustawy z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 702) doszedł do wniosku, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, a ewentualne umorzenie zadłużenia stanowiłoby pomoc de minimis.

ZUS dokonał również ponownej analizy kwestii przedawnienia i uznał, że w decyzji z 13 marca 2023 r. nr 468/2023 organ prawidłowo stwierdził, że należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu.

Organ stwierdził, że 25 października 2022 r. wpłynęło oświadczenie skarżącej o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi pełnej księgowości, w którym poinformowała, że: od 28 sierpnia 2007 r. jest rozwiedziona; jest mikroprzedsiębiorcą i z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w latach 2020-2021 i od stycznia 2022 r. do października 2022 r. uzyskała przychody w wysokości odpowiednio [...] zł, [...] zł oraz 73.260,64 zł (poniosła koszty w wysokości odpowiednio 79.326,60 zł, 68.188,17 zł oraz 75.394,10 zł) i osiągnęła dochody w wysokości odpowiednio [...] zł, [...] zł oraz od stycznia 2022 r. do października 2022 r. nie uzyskała żadnego dochodu. Majątek prywatny wyceniła w 2020 r. na [...] zł, w 2021 r. na [...] zł oraz w 2022 r. na [...] zł; nie pracuje zarobkowo; nie pobiera świadczeń emerytalno-rentowych; nie uzyskuje dochodów z innych źródeł; nie pobiera zasiłków z pomocy społecznej; pobiera dodatek mieszkaniowy w wysokości 222,47 zł brutto miesięcznie; prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe z [...]-letnią córką (A. W.), która otrzymuje alimenty w kwocie [...] zł netto miesięcznie.

Ponosi stałe miesięczne koszty związane z utrzymaniem w łącznej wysokości 2.473,42 zł, w tym z tytułu miesięcznych opłat - 581,42 zł, opłat eksploatacyjnych – 162 zł, kosztów związanych z leczeniem – 200 zł oraz innych - 1.530 zł (czynsz - 915 zł i czesne we Wrocławiu - 615 zł). Posiada zobowiązania pieniężne u osób fizycznych w wysokości 3.[...] zł, które reguluje w formie dobrowolnych wpłat po 100 zł miesięcznie. Posiada [...] mieszkanie o powierzchni [...] m w W. przy ul. [...] o nr księgi wieczystej [...] oraz ziemię orną w S. o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...]; nie posiada pojazdu; posiada inne składniki mienia ruchomego (sprzęt RTV/AGD) o łącznej wartości [...] zł; nie posiada praw majątkowych i wierzytelności; firma nie znajduje się w likwidacji, upadłości lub postępowaniu restrukturyzacyjnym.

Na podstawie danych wygenerowanych z Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS oraz rejestrów centralnych: Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, Centralnej Ewidencji Pojazdów i Bazy Danych Ksiąg Wieczystych. Organ ustalił, że skarżąca od 1 września 2001 r. prowadzi działalność gospodarczą pod firmą M. w zakresie działalności agencji reklamowych; jest zgłoszona do ubezpieczeń w ZUS jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą; jest właścicielką: działki o powierzchni [...] ha w S., dla której Sąd Rejonowy w K. prowadzi księgę wieczystą nr [...], na której organ dokonał zabezpieczenia na należności tytułu składek w łącznej wysokości 15.153,49 zł, lokalu mieszkalnego o powierzchni [...] m2 w W. przy ul. [...], dla którego Sąd Rejonowy w Wałbrzychu prowadzi księgę wieczystą nr [...], na której organ dokonał zabezpieczenia na należności tytułu składek w łącznej wysokości 39.754,26 zł, nie jest właścicielką pojazdu, postępowanie egzekucyjne należności z tytułu składek jest prowadzone przez Dyrektora Oddziału ZUS w Wałbrzychu.

Po przywołaniu przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie tj art. 28 ust. 2 i 3 z zastrzeżeniem art. 30 u.s.u.s ZUS stwierdził, że przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. nie wystąpiła z przyczyn oczywistych. Przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s. nie zachodzą, ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że: sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo upadłościowe, nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym, ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe. Nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. gdyż skarżąca nie zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej.

Nie zachodzi przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s., gdyż wysokość nieopłaconych składek przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z 5 stycznia 2021 r. w sprawie wysokości kosztów upomnienia doręczanego zobowiązanemu przed wszczęciem egzekucji administracyjnej (Dz.U. z 2021 r., poz.

67) wysokość kosztów upomnienia wynosi 16 zł. Nie zachodzi przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. gdyż Naczelnik Urzędu Skarbowego bądź Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję - postanowieniem z 2 lutego 2021 r. Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w Wałbrzychu umorzył postępowanie egzekucyjne wobec stwierdzenie bezskuteczności egzekucji oraz zwrócił wierzycielowi tytuł wykonawczy, jednak Dyrektor Oddziału ZUS w Wałbrzychu nadal prowadzi postępowanie egzekucyjne, a skarżąca posiada dwie nieruchomości, o numerach ksiąg wieczystych [...] oraz [...], na których ZUS dokonał zabezpieczenia hipotecznego na należności z tytułu składek w wysokości odpowiednio 15.153,49 zł oraz 39.754,26 zł. Nie zachodzi przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. bowiem nie jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, ponieważ postępowanie egzekucyjne jest prowadzone przez Dyrektora Oddziału ZUS w Wałbrzychu, a skarżąca dysponuje składnikami majątkowymi podlegającymi egzekucji - jest właścicielką nieruchomości o numerach ksiąg wieczystych [...] oraz [...], na których ZUS dokonał zabezpieczenia hipotecznego na należności z tytułu składek i dotychczas egzekucja nie była kierowana do tych składników majątkowych. ZUS podkreślił, że zgodnie z orzeczeniem WSA w Warszawie z 15 grudnia 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 969/09 postępowanie egzekucyjne, które nadal jest w toku wyklucza zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek; dopóki postępowanie się toczy nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji.

Dalej ZUS przywołał treść art. 28 ust. 3a w zw. z art. 32 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia i odnosząc się do przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wskazał, że powstanie zadłużenia było wynikiem nieopłacania w ustawowym terminie płatności składek w czasie prowadzonej działalności gospodarczej. Podkreślił, że obowiązek ten istnieje od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności, aż do dnia zaprzestania jej wykonywania, niezależnie od osiąganych przychodów, a nawet w przypadku poniesienia strat, czy pojawiających się w trakcie prowadzenia działalności różnych problemów. Obligatoryjność opłacania składek dotyczy wszystkich płatników składek. Składki są publicznym świadczeniem o charakterze powszechnym i powyższego obowiązku ustawodawca nie uzależnił od osiąganego wyniku finansowego płatnika.

Tym samym skarżąca podejmując się wykonywania działalności gospodarczej skarżąca – jak podniósł ZUS – wzięła na siebie obowiązek zapoznania się z przepisami prawnymi i ich respektowania tak, aby nie dochodziło do naruszeń prawa. Priorytetem dla przedsiębiorcy powinno być gromadzenie dostatecznych środków na pokrycie kosztów działalności gospodarczej, a tym samym obowiązkowych składek. ZUS wskazał, że okoliczności dotyczące genezy powstania zaległości w opłacaniu składek pozostają bez znaczenia dla sprawy, gdyż przyczyny powstania zaległości, zawinione czy też subiektywnie niezawinione nie zostały przewidziane, jako samodzielna przesłanka umorzenia należności.

W zakresie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia dotyczącej stanu zdrowia, ZUS wskazał, że jej istnienie uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby osoby zobowiązanej lub członka jej rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu. ZUS podkreślił, że skarżąca poinformowała, że jest po przebytej chorobie [...] w 2021 r. ([...]), znajduje się pod stałą kontrolą poradni [...] w W. oraz chirurga [...], [...]. Leczy się [...] i cierpi na [...] oraz na [...],[...],[...], ma [...] i [...]. ZUS oświadczył, że nie neguje sytuacji zdrowotnej skarżącej i podchodzi do niej ze zrozumieniem, aczkolwiek skarżąca nie przedłożyła żadnych dowodów potwierdzających trwałą i całkowitą niezdolność do pracy, np. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności lub niezdolności do pracy. Wskazał, że skarżąca ma [...] lat i nie ma udokumentowanych przeciwskazań zdrowotnych do podjęcia zatrudnienia lub kontunuowania prowadzonej działalności gospodarczej.

ZUS podniósł, że skarżąca powołała się również na stan zdrowia córki (A. W., lat [...]) która jest osobą niepełnosprawną, pod stałą opieką lekarza [...],[...] i [...]. Z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. z 6 grudnia 2021 r. wynika, że A. W. została zaliczona do osób niepełnoprawnych w stopniu umiarkowanym, niepełnosprawność istnieje od [...] roku życia, a orzeczenie zostało wydane do 31 grudnia 2024 r. Z dokumentu wynika, że córka nie wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżąca poinformowała, że córka studiuje.

Ponadto, z ustaleń organu wynika, że A. W. od 25 czerwca 2021 r. do 28 października 2021 r. była zgłoszona do ubezpieczeń w ZUS na podstawie umowy zlecenia. Ponadto skarżąca nie udowodniła, że córka wymaga całodobowej opieki. W ocenie ZUS w przypadku skarżącej przesłanka zdrowotna nie zachodzi, gdyż pomimo trudności zdrowotnych i niepełnosprawności córki skarżąca nadal jest aktywna zawodowo - od 1 września 2001 r. prowadzi działalność gospodarczą, która nie była zawieszana. Brak jest zatem podstaw do uznania, że stan zdrowia skarżącej lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny uniemożliwia jej pozyskanie środków finansowych na spłatę zaległości względem ZUS.

ZUS podniósł, że analizując uregulowania prawne dotyczące możliwości umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności należy brać pod uwagę między innymi to, czy spłata zadłużenia w dłuższym czasie nie spowoduje sytuacji, że po uiszczeniu należności z tytułu składek osoba zobowiązana nie będzie dysponowała środkami niezbędnymi do zachowania podstawowych potrzeb życiowych. Trudna sytuacja materialna uniemożliwiająca spłatę długów, musi zostać udowodniona i mieć charakter trwały. Ograniczone możliwości płatnicze skarżącej, podnoszone jako jeden z głównych argumentów, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do umorzenia zaległości we wnioskowanym zakresie. Przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych należności, lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny.

Nie odnosi się więc ona do kłopotów finansowych, z uwagi na to, że każdy człowiek indywidualnie w ramach przysługującej mu samodzielności podejmowania decyzji, organizuje swoje sprawy zawodowe i osobiste. ZUS podkreślił, że skarżąca jest zgłoszona do ubezpieczeń w ZUS jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą. Działalność gospodarczą prowadzi od 1 września 2001 r. w zakresie działalności agencji reklamowych. Zgodnie z oświadczeniem z tytułu działalności gospodarczej skarżąca uzyskała: w 2020 r. przychód w wysokości [...] zł / dochód [...] zł, w 2021 r. przychód w wysokości [...] zł / dochód [...] zł, od stycznia 2022 r. do października 2022 r. nadwyżka kosztów nad przychodami wyniosła [...] zł. ZUS podkreślił, że prowadzenie działalności gospodarczej cechuje się zmiennością dochodów w poszczególnych miesiącach i jest to cechą tego sposobu zarobkowania.

Dalej ZUS wskazał, że skarżąca prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe z [...] - letnią córką, która studiuje i uzyskuje dochody z tytułu alimentów w miesięcznej wysokości [...] zł netto. Z decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z 17 października 2022 r. wynika, że A. W. w związku z orzeczoną niepełnosprawnością pobiera zasiłek pielęgnacyjny w miesięcznej wysokości 215,84 zł. przyznany na okres od 1 października 2021 r. do 31 grudnia 2024 r. Według ustaleń ZUS A. W. aktualnie nie posiada indywidualnego tytułu do ubezpieczeń w ZUS, ale od 25 czerwca 2021 r. do 28 października 2021 r. była zgłoszona do ubezpieczeń na podstawie umowy zlecenia.

W konsekwencji powyższego ZUS przyjął, że gospodarstwo domowe skarżącej dysponuje miesięcznie kwotą [...] zł, a skarżąca ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem w łącznej kwocie 2.473,42 zł, w tym z tytułu miesięcznych opłat – 581,42 zł, opłat eksploatacyjnych – 162 zł, kosztów związanych z leczeniem – 200 zł oraz innych – 1.530 zł (czynsz - 915,00 zł i czesne we Wrocławiu – [...] zł). Zadeklarowane wydatki przekraczają zatem wysokość miesięcznego budżetu skarżącej o ponad 1.757,58 zł, a w miesięcznych kosztach utrzymania nie uwzględniono podstawowych wydatków ponoszonych w każdym gospodarstwie domowym na zakup żywności, artykułów higienicznych, ubrań, itp.

ZUS podniósł, że skarżąca oświadczyła, że nie osiąga dochodów z innych źródeł, oprócz dodatku mieszkaniowego w wysokości 222,47 zł brutto miesięcznie nie otrzymuje zasiłków z pomocy społecznej oraz nie korzysta z innych form pomocy, dlatego nie jest jasne z jakich źródeł skarżąca pozyskuje brakujące środki finansowe na deklarowane koszty utrzymania. Należy podkreślić, że tylko koszty związane z utrzymaniem studiującej córki wynoszą miesięcznie 1.530 zł, a w piśmie z 2 marca 2022 r. skarżąca oznajmiła, że wydatki na leki i wizyty lekarskie w okresie 3 miesięcy wyniosły 1.160 zł, tj. 386,67 zł średniomiesięcznie. W ocenie ZUS sytuacja materialna skarżącej jest niejednoznaczna, co nie pozwala na odniesienie jej do poziomu minimum egzystencji lub minimum socjalnego.

Skarżąca oświadczyła, że posiada zobowiązania u osób fizycznych w kwocie [...] zł, które spłaca w formie dobrowolnych wpłat w miesięcznej wysokości 100 zł. W piśmie z 14 grudnia 2022 r. poinformowała, że posiada również należność za faktury na P. w wysokości 6.300 zł. Niemniej jednak – zdaniem ZUS –fakt posiadania zobowiązań, wobec innych niż ZUS wierzycieli nie stanowi przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek, ponieważ prowadziłby to do nieuzasadnionego uprzywilejowania wierzycieli cywilnoprawnych względem skarbu państwa. ZUS, jako wierzyciel nie może uwzględniać interesów innych wierzycieli, jednocześnie skarżąca nie ma podstaw, aby przedkładać ich interesy nad roszczenia względem należności z tytułu składek. Każdy z wierzycieli może dochodzić swoich należności zgodnie z przepisami prawa, a ZUS dodatkowo realizuje ważny interes społeczny.

ZUS podkreślił, że na sytuację finansową skarżącej składają się nie tylko uzyskiwane dochody, ale także posiadane składniki majątkowe (jest właścicielką dwóch nieruchomości, jedna z nich nie stanowi jej miejsca zamieszkania). Instytucja umorzenia służy jednak – jak podniósł ZUS – wsparciu osób w zupełnie wyjątkowych okolicznościach związanych ze skrajną biedą, nieprzewidzianymi wypadkami losowymi czy innymi, niemożliwymi do przewidzenia zdarzeniami, w sytuacji gdy status materialny trwale nie rokuje w kontekście spłaty zadłużenia. W sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że takie okoliczności zachodzą. Skarżąca ma [...] lat i brak jest udokumentowanych przeciwskazań zdrowotnych do kontynowania przez nią aktywności zarobkowej, nadal prowadzi działalność gospodarczą. Do osiągnięcia wieku emerytalnego pozostało jeszcze [...] lat aktywności zawodowej, w ciągu których skarżąca może uzyskiwać dochody pozwalające na sukcesywną spłatę zadłużenia wobec ZUS. Posiada majątek nieruchomy, który w całości nie służy zaspokajaniu niezbędnych potrzeb mieszkaniowych jej gospodarstwa domowego.

ZUS wskazał nadto, że prowadzenie niedochodowej działalności gospodarczej nie jest przesłanką do umorzenia należności publicznoprawnych i nie stanowi uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W sytuacji, gdy działalność nie przynosi realnych dochodów, pozwalających na opłacenie bieżących kosztów utrzymania oraz należności z tytułu składek, skarżąca ma możliwość zawieszenia jej prowadzenia i poszukiwania innych źródeł dochodu, w tym także za pośrednictwem Urzędu Pracy. ZUS przywołał kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę i stwierdził, że natychmiastowe umorzenie należności z tytułu składek byłoby działaniem przedwczesnym i sprzecznym z interesem publicznym oraz konstytucyjną zasadą powszechności ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych. Brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu składek. ZUS podkreślił, że skarżąca ma możliwość złożenia wniosku o układ ratalny z ZUS.

Końcowo ZUS podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w sprawach o umorzenie należności z tytułu zaległych składek interes publiczny musi być szczególnie mocno akcentowany, bowiem akceptowanie stanu, w którym dopuszcza się niewywiązywanie z obowiązku opłacania składek godzi w prawa innych opłacających składki osób i narusza określoną w art. 2a ust. 1 i 2 pkt 2 u.s.u.s. zasadę równego traktowania ubezpieczonych. Umorzenie stanowi wyraz definitywnej rezygnacji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z możliwości ich wyegzekwowania.

W związku z tym, biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter tych należności oraz uwzględniając cele, na jakie składki są przeznaczone, organ odpowiedzialny za ich pobór zobowiązany jest do szczególnej staranności i ostrożności w procedowaniu spraw z zakresu umarzania. W ocenie ZUS zgromadził on materiał dowodowy, a następnie dokonał subsumpcji, która stała się podstawą do merytorycznego rozstrzygnięcia w zgodzie z treścią art. 7, 77, 80 oraz 107 k.p.a.

Od niniejszej decyzji skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając jej (w szczególności) naruszenie:

1. 1. zasady prawdy obiektywnej, sformułowanej w art. 7 k.p.a, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, interpretowanie przedłożonych wyjaśnień i dokumentów wyłącznie na korzyść organu, z pominięciem uwzględnienia słusznego i ważkiego interesu strony (skarżącej),
2. 2. zasady praworządności, sformułowanej w art. 6 k.p.a., poprzez całkowicie błędną interpretację art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z postanowieniami, zawartymi w rozporządzeniu z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, poprzez interpretację w/w norm prawnych, bez wymaganego prawem obiektywizmu organu z ewidentną szkodą dla strony, w sytuacji, gdy z żadnych przepisów nie wynika, aby organ miał prawo przedkładać interes społeczny nad słusznym interesem obywatela,
3. 3. prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3a u.s.u.s, poprzez brak wiarygodności w ocenie załączonych przez stronę argumentów i dowodów oraz brak wszechstronnego i obiektywnego rozważenia zebranego w sprawie materiału przed wydaniem zaskarżonej decyzji, czego skutkiem jest bezzasadne uznanie przez organ, że w postępowaniu nie wystąpiły w sposób bezstronny przesłanki, uzasadniające umorzenie zaległości, na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s (przesłanka pierwsza i trzecia, zawarta w rozporządzeniu).

Skarżąca szczegółowo uzasadniła skargę (k. 2-7 akt sądowych) i wniosła o dopuszczenie dowodów z dokumentów: wniosku o wpis w księdze wieczystej, prośby o sprostowanie błędu w księdze wieczystej, zaświadczenia lekarskiego z 14 grudnia 2022 r. orzeczenia o niepełnosprawności z 29 maja 2023 r. Dokumenty te (poza orzeczeniem niepełnosprawności) złożone zostały w kserokopiach. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe rozważania.

Na rozprawie, które odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu 21 lutego 2024 r., skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła (dodatkowo) o przeprowadzenie dowodu z kolejnych dokumentów złożonych do akt sprawy. Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wnioski dowodowe strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważyła co następuje

Skarga jest niezasadna.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze. zm.), dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Podkreślenia wymaga również, iż zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Natomiast na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, sprowadzający się zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 poz. 2492 ze. zm.) do kryterium jej zgodności z prawem, ma istotne znaczenie dla katalogu możliwych rozstrzygnięć sądu, który został wskazany w art. 145 § 1 p.p.s.a. Przepis ten bowiem stanowi, iż w razie uwzględnienia skargi na decyzję sąd może ją uchylić w całości albo w części (pkt 1), stwierdzić jej nieważność w całości lub w części (pkt 2) lub też stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa (pkt 3).

O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co w niniejszym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia przedmiotowych należności należy do wyłącznej kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, a więc i do umorzenia należności z tytułu składek.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji ZUS w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych i w rozporządzeniu wykonawczym, oraz w oparciu o akta sprawy, Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

W art. 28 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U z 2022 r, poz. 1009, dalej: u.s.u.s.), ustawodawca przewidział możliwość umarzania składek na ubezpieczenie społeczne w całości lub w części, jednak tylko w przypadku wykazania ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust.

1. 2) lub na szczególnych warunkach, w przypadku ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek, określonych w rozporządzeniu.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s., całkowita nieściągalność składek, o której mowa w art. 28 ust. 2 tej ustawy zachodzi, gdy:

1. 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,
2. 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1520, z późn. zm.);
3. 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa,
4. 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;

1. 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,
2. 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Powyższe wyliczenie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek i dopiero wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności.

Ponadto, jak stanowi, art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Zgodnie z ustępem 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział natomiast możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zaakcentować należy, iż użycie w art. 28 ust. 1 u.s.u.s. zwrotu "mogą być umarzane" wskazujące na jedynie możliwość umorzenia, a nie obligatoryjność umorzenia w przypadku wystąpienia przesłanek umorzenia. Oznacza to, że - nawet jeżeli zaistnieje któraś z przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. - to nie musi ona wywołać umorzenia należnych Zakładowi składek (co wymaga podkreślenia Sądu).

Powyższe uregulowania dają zatem podstawy Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych do orzekania w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uprawnienie do działania w ramach uznania administracyjnego oznacza, na gruncie analizowanego przypadku, że do uznania organu pozostawiono stwierdzenie istnienia lub nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności, uzasadniających umorzenie zaległości. Dodać należy, że decyzje o charakterze uznaniowym należy odróżniać od innego rodzaju decyzji administracyjnych, jakimi są tzw. decyzje związane. W przypadku decyzji związanej występuje sytuacja, w której przepis prawa, w razie spełnienia się przedstawionych w nim przesłanek, nakłada na organ orzekający obowiązek wydania decyzji określonej treści. W art. 28 ust. 1 i ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca nie tylko pozostawił organowi prawo wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy, ale i wskazując przesłanki, które powinny być w takim przypadku brane pod uwagę, posłużył się niedookreślonym w żadnym przepisie ustawy pojęciem "uzasadniony przypadek".

Jednak nie można przyjąć, że uznanie administracyjne oznacza zupełną dowolność sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000), dalej: k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, iż w każdym przypadku rozstrzygania sprawy administracyjnej organ wydający orzeczenie, także w swych motywach musi uwzględniać obowiązujący porządek prawny. Swoboda uznania organu administracji jest - przynajmniej na gruncie k.p.a. - ograniczona tym, że organ stosujący prawo jest zobowiązany mieć na względzie w toku postępowania "interes społeczny i słuszny interes obywateli", o których mowa w art. 7 k.p.a. (por. Janusz Borkowski w: Barbara Adamiak Janusz Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 11. wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2011 r., strony 396-397).

Uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia również organu od obowiązku przeprowadzenia postępowania w prawidłowy sposób. Organ ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w art. 77 § k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Wydanie decyzji musi być zatem poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek umorzenia i ich analizą, z zachowaniem wymogów proceduralnych.

Odnotowania również wymaga uwaga, że z cytowanych wyżej unormowań u.s.u.s. wynika, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję o odmowie umorzenia składek, jeżeli w sprawie nie zachodzi żadna z ustawowych przesłanek umorzenia. Dopiero, gdy w sprawie wystąpi chociażby jedna z ustawowych przesłanek umorzenia składek, Zakład orzeka w granicach uznania administracyjnego. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z pierwszą z omawianych sytuacji. W ocenie Sądu, prawidłowe rozstrzygnięcie Zakładu, iż w sprawie nie wystąpiła żadna ze wskazanych przez skarżącą przesłanek umorzenia należności z tytułu składek, determinowało podjęcie decyzji o odmowie umorzenia tych należności.

Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję, stwierdzić należy, że ZUS prawidłowo zastosował ww. zasady postępowania. Wydanie decyzji w sprawie zostało poprzedzone – wbrew zarzutom skargi – wyczerpującym zebraniem i analizą niezbędnego materiału dowodowego. ZUS dokonał ustaleń dotyczących sytuacji materialnej skarżącej, wziął pod uwagę: wszystkie uzyskane i przedłożone do sprawy dokumenty; oświadczenie oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która prowadzi działalność gospodarczą.

ZUS w szczególności – wbrew zarzutom skargi – z uwagi na okoliczność, że skarżąca jest osobą prowadzącą działalność gospodarczą, prawidłowo dokonał analizy sprawy z uwzględnieniem przepisów ustawy z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz.U. z 2023 r. poz. 702) i wskazał, że spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, a ewentualne umorzenie stanowiłoby pomoc de minimis, gdyż nie przekroczyłaby ustalonego pułapu 200 tys. euro.

Ponadto w celu kompleksowego (a nie wybiórczego) rozpatrzenia sprawy, ZUS skorzystał również z danych wygenerowanych z rejestrów centralnych: Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, Centralnej Ewidencji Pojazdów, Baz Danych Ksiąg Wieczystych. Na tej podstawie organ poczynił prawidłowe ustalenia w zakresie oceny sytuacji majątkowej i zdrowotnej skarżącej, uznając, że umorzenie należności w badanej sprawie nie jest możliwe z uwagi na brak spełnienia ustawowych przesłanek. Nie doszło tym samym do dowolnej oceny materiału, niewyjaśnienia stanu faktycznego.

W pierwszej kolejności podnieść należy, iż Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska organu, iż w przypadku skarżącej nie zaistniała żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności, określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Zresztą nie przeczy temu – jak wynika z akt sprawy – sama skarżąca. ZUS poddał ocenie wszystkie okoliczności odnoszące się do sytuacji majątkowej, finansowej i rodzinnej skarżącej i dokonał ich całościowej, merytorycznej oceny. Sąd w ocenie tej nie dopatrzył się zarzucanego przez skarżącą interpretowania wyjaśnień i dokumentów wyłącznie na korzyść organów, z pominięciem uwzględnienia słusznego i ważkiego interesu skarżącej, a tym samym nie naruszył wskazanego przez skarżącą art. 7 k.p.a.

W szczególności Sąd podzielił stanowisko organu, iż w sprawie nie mógł zostać ustalony stan całkowitej nieściągalności składek. Nie zachodzi przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s. Dyrektor Oddziału ZUS prowadzi bowiem postępowanie egzekucyjne, a skarżąca posiada dwie nieruchomości: [...] mieszkanie o powierzchni [...] m w W. przy ul. [...] o nr księgi wieczystej [...] oraz ziemię orną w S. o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...] na których dokonano zabezpieczenia hipotetycznego na należności z tytułu składek odpowiednio w wysokościach 39. 754, 26 zł oraz 15.153, 48 zł. Wprawdzie egzekucja nie była dotychczas kierowana do tych składników majątkowych, niemniej jednak nie sposób przyjąć (wbrew organom), że po pierwsze nie istnieje majątek z którego można by taką egzekucję prowadzić, a po wtóre, że jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających egzekucję.

W tym miejscu podnieść należy, że na dzień wydania decyzji organy prawidłowo wzięły pod uwagę treść istniejących (wówczas) wpisów w księgach wieczystych odnoszących się do stanu prawnego ww. nieruchomości i na ich podstawie dokonały zabezpieczenia hipotecznego w wysokościach 39.754,26 zł oraz 15.153, 48 zł. Postępowanie to należy ocenić jako prawidłowe. Stosownie bowiem do art. 1 pkt 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U z 2023 r, poz 1984 ze zm), dalej: ustawa, księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Księgi wieczyste są jawne (art. 2). Jawność formalną księgi wieczystej realizuje się na dwa zasadnicze sposoby. Umożliwia się uczestnikom obrotu: przeglądanie księgi wieczystej oraz uzyskanie odpisu księgi wieczystej (ewentualnie wyciągu). Każdy ma dostęp do księgi wieczystej. Zgodnie zaś z art. 2 zdanie drugie, nie można zasłaniać się nieznajomością wpisów w księdze wieczystej ani wniosków, o których uczyniono wzmiankę, tak jak to uczyniła skarżąca w skardze, podnosząc, że "przed otrzymaniem decyzji ZUS nie miała wiedzy o omyłce Sądu".

Wreszcie stosownie do art. 3 tej ustawy domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem. Domniemanie o którym mowa w art. 3 ustawy nakazujące traktować prawo jawne z księgi wieczystej jako wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym nie może być wzruszone w sprawie administracyjnej (wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3333/19). Dlatego też, zarzuty skarżącej w tym zakresie (błąd co do istniejącego wpisu w zakresie nieruchomości będącej działką orną, a za tym zawyżanie kwoty zabezpieczenia (39.754,26 zł) ustanawianego na tej działce) należało uznać za bezzasadne.

W konsekwencji również okoliczność, że skarżąca zwróciła się po wydaniu zaskarżonej decyzji do Sądu o sprostowanie w księdze wieczystej nieprawidłowo wpisu, nie ma (i nie mogła mieć) wpływu na treść zapadłego rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż (co wymaga podkreślenia Sądu) organ wydając zaskarżoną decyzję w dniu 25 kwietnia 2023 r. zobligowany był do uwzględnienia wpisów wówczas istniejących w księdze wieczystej tej nieruchomości jako zgodnych z rzeczywistym stanem prawnym. Bez względu na powyższe, okoliczność ta może zostać podniesiona przez skarżącą w ponownym wniosku o umorzenie składek i wówczas organy zobligowane będą do jej oceny przez pryzmat istniejących (a zatem tych sprostanych) wpisów w księdze.

W sytuacji skarżącej nie mogła również znaleźć zastosowania norma prawna wyrażona w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz.U. Nr 141 poz. 1365, dalej: rozporządzenie), gdyż z akt sprawy nie wynika, aby powstanie zadłużenia skarżącej było wynikiem klęski żywiołowej lub innego zdarzenia. Zadłużenie powstało bowiem bezspornie w związku z prowadzoną przez skarżącą działalnością i brakiem uiszczenia przez nią w ustawowym terminie składek, do których była zobowiązana. Innymi słowy zadłużenie skarżącej powstało na skutek niewywiązywania się przez nią z ustawowego obowiązku. Podkreślenia Sądu wymaga, że skarżąca podejmując działalność winna liczyć się z okolicznością, że prowadzenie działalności gospodarczej cechuje ryzyko, które bierze na siebie jako przedsiębiorca.

Skarżąca jako płatnik składek niezależnie od czynników wpływających na funkcjonowanie firmy i osiąganych dochodów, winna ponosić (i ponosi) odpowiedzialność za regulowanie zobowiązań publicznoprawnych, w tym należności z tytułu składek. Trafnie zatem organ przyjął, że zaległości objęte zaskarżoną decyzją powstały wskutek niewywiązywania się skarżącą z obowiązków nałożonych przepisami prawa, a nie wskutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych.

Podobnie należało odnieść się do przesłanki wyrażonej w § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, tj. przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W odniesieniu do tej przesłanki ZUS trafnie wyeksponował bowiem, że pomimo powołania się przez skarżącą na trudną sytuację zdrowotną (leczenie [...] po zdiagnozowaniu [...] w 2021 r., konieczność pozostawania pod kontrolą poradni [...] oraz [...], [...], czy też leczenie [...],[...],[...],[...],[...],[...] i poziom cukru) i fakt, iż skarżąca aktywnie pracuje (prowadząc od 2001 r. pomimo problemów zdrowotnych działalność gospodarczą), wskazuje, że jej stan zdrowia nie skutkuje wskazanym w ww. przepisie pozbawieniem osoby zobowiązanej możliwości zarobkowania pozwalającego na opłacenie należności.

Skarżąca ma dopiero [...] lat i dodatkowo nie przedstawiła orzeczenia lekarskiego z którego wynikałaby jej - całkowita niezdolność do pracy - z powodu stanu zdrowia, w jakim aktualnie się znajduje. Organ – co należy zaakcentować – nie negował zatem problemów zdrowotnych skarżącej, uwzględnił je, lecz stwierdził, że skarżąca nie wskazała takich problemów ze zdrowiem, które wykluczałyby ją całkowicie i trwale z aktywności zawodowej, a tym samym z możliwości zarobkowania. Tym samym skarżąca jest osobą rokującą (zważywszy też na wiek – [...] lat) na spłatę zaległości wobec organu, nawet chociażby w układzie ratalnym jak zasugerował organ. Wskazane przez skarżącą problemy zdrowotne wprawdzie mogą być dodatkowym (znacznym) utrudnieniem w codziennej egzystencji, lecz nie stanowią wystarczającej podstawy do umorzenia należności z tytułu składek, skoro skarżąca pomimo choroby od 2001 r. nieprzerwanie prowadzi działalność gospodarczą, co może stanowić źródło stopniowej spłaty zadłużenia wobec ZUS.

To, że skarżąca przedłożyła zaświadczenie lekarskie z 14 grudnia 2022 r., w którym lekarz [...], który jak skarżąca podniosła w skardze opiekuje się nią od 2011 r. "wyraźnie wskazuje, ze jedyną formą możliwości zarobkowej skarżącej jest tylko możliwość działalności gospodarczej w miejscu zamieszkania", w żaden sposób nie przeczy ustaleniom organu. ZUS podniósł bowiem, że nie ma udokumentowanych przeciwskazań zdrowotnych do podjęcia przez skarżącą zatrudnienia (np. pracy zdalnej) lub kontynuowania właśnie prowadzonej przez nią działalności. Skarżąca nie przedłożyła również żadnych dokumentów potwierdzających konieczność sprawowania przez nią stałej opieki nad innymi członkiem jej rodziny. Z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności w Wałbrzychu z 6 grudnia 2021 r. wynika, że córka skarżącej ([...] letnia A.) została wprawdzie zaliczona do osób niepełnosprawnych o stopniu umiarkowanym.

Jednocześnie jednak z treści tegoż orzeczenia nie wynika, aby córka skarżącej wymagała koniecznej stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby (czyli skarżącej) w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wręcz przeciwnie, córka skarżącej studiuje, pracowała zarobkowo (okresowo była zatrudniona na umowę zlecenia). Trudno zaprzeczyć zatem – ustaleniom organu – aby córka skarżącej wymagała całodobowej jej opieki. W związku z powyższym należy uznać, za organem, że nie zachodzą również okoliczności wykazane w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

Odnosząc się natomiast szerzej do przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, co było uzasadnione w świetle powołanej przez stronę we wniosku o umorzenie sytuacji finansowej, wskazać należy, że w świetle tego przepisu, rzeczywiście istotne jest dokonanie oceny, czy spłacenie należności pociągnęłoby dla skarżącej zbyt ciężkie skutki, gdyż pozbawiłoby ją oraz rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jak wskazał NSA w wyroku z 21 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1196/12, do takiej oceny niezbędna jest szczegółowa analiza sytuacji materialnej wnioskodawcy i jego rodziny (dochodów i wydatków), stanu zdrowia i wieku w kontekście możliwości podjęcia zatrudnienia i uzyskiwania z tego tytułu dochodów, a następnie wyciągnięcie wniosków, czy spłacenie zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie pozbawiłoby zobowiązanego oraz jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Również w uzasadnieniu wyroku z 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 724/09 NSA podkreślił, że "zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a usus oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia jest (...) zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, mając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone. Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia w przypadku osoby zobowiązanej zagraża jej egzystencji, powinna być zatem szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji".

Niemniej jednak – aby dokonać takiej analizy – stan faktyczny sprawy musi zostać przedstawiony przez osobę wnioskującą o umorzenie składek w sposób jasny, wyczerpujący i spójny. Tymczasem z akt administracyjnych sprawy, w tym w szczególności z wniosku skarżącej oraz z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym (...) i danych w nich zawartych wynika, że skarżąca (jak sama wskazała) ponosi wydatki w kwocie znacznie wyższej niż pozyskiwane dochody i jednocześnie nie ujawnia źródeł ich pokrycia. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że postępowanie przed ZUS jest postępowaniem wnioskowym i to na osobie wnioskującej o umorzenie składek – co do zasady – spoczywa obowiązek rzetelnego i czytelnego przedstawienia swojej sytuacji życiowej i materialnej, popartej materiałem źródłowym. Dopiero tak przedstawiony stan faktyczny odzwierciedlający rzeczywistą sytuację majątkową i życiową wnioskującego o umorzenie składek pozwoli organowi na dokonanie jego prawidłowej oceny, w kontekście przesłanek wynikających z ustawy i rozporządzenia.

Podkreślenia wymaga, że organ prowadząc postępowanie z wniosku skarżącej nie pozostał bierny i – wobec nieścisłości w przedstawionych przez nią danych – przed wydaniem zaskarżonej decyzji poinformował skarżącą o warunkach umorzenia zgodnie z art. 28 ust 3 i 3a u.s.u.s. oraz wzywał skarżącą do wyjaśnienia jej sytuacji majątkowej i życiowej oraz przedstawienia na te okoliczności dokumentów. Tym samym organ w zakresie prowadzonego postępowania – zdaniem Sądu – sprostał wymogom z art. 7, 77 i 80 k.p.a. Niemniej jednak, skarżąca choć przedłożyła obszerne wyjaśnienia w sprawie (pismo z 14 grudnia 2022 r.), to jednak nie przedstawiła źródła pokrycia ponoszonych przez nią wydatków.

W konsekwencji jako uprawnione należało uznać stwierdzenie organu, że "sytuacja materialna skarżącej jest niejednoznaczna, co nie pozwala na odniesienie jej do poziomu minimum egzystencji lub minimum socjalnego". Powyższe stwierdzenie organ szczegółowo uzasadnił podnosząc, że "gospodarstwo domowe skarżącej dysponuje miesięcznie kwotą [...] zł, a skarżąca (jak wynika z jej oświadczenia) ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem w łącznej kwocie 2.473,42 zł, w tym z tytułu miesięcznych opłat – 581,42 zł, opłat eksploatacyjnych – 162 zł, kosztów związanych z leczeniem – 200 zł oraz innych - 1.530 zł (czynsz – 915 zł i czesne we Wrocławiu - [...] zł). Z ww. zestawienia wynikającego z oświadczenia skarżącej wynika zatem wprost, że zadeklarowane wydatki przekraczają wysokość miesięcznego jej budżetu o ponad 1.757,58 zł, przy czym miesięcznych kosztach utrzymania (co wymaga podkreślenia Sądu) nie uwzględniono nawet podstawowych wydatków ponoszonych w każdym gospodarstwie domowym na zakup żywności, artykułów higienicznych, ubrań, itp.

Skarżąca oświadczyła, że nie osiąga dochodów z innych źródeł, oprócz dodatku mieszkaniowego w wysokości 222,47 zł brutto miesięcznie, nie otrzymuje zasiłków z pomocy społecznej oraz nie korzysta z innych form pomocy, dlatego też nie sposób uznać ustalenia organu, że nie jest jasne z jakich źródeł skarżąca pozyskuje brakujące środki finansowe na deklarowane koszty utrzymania, za nieprawidłowe. Tylko bowiem wykazanie przez skarżącą rzeczywistej, czytelnej i spójnej sytuacji finansowej w której skarżąca pozostaje - czyli przy ujawnieniu przez nią przede wszystkim strony dochodowej - pozwoliłoby organowi, przy rozważaniu zaistnienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia – na dokonanie analizy tych okoliczności w kontekście minimum socjalnego i minimum egzystencji.

Natomiast w sytuacji wynikającej z akt sprawy, kiedy to zadeklarowane przez skarżącą wydatki przekraczają wysokość miesięcznego budżetu skarżącej o ponad 1.757,58 zł, powyższe odniesienie się było niemożliwe.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż organ "całkowicie błędnie zaliczył dochody córki skarżącej" wskazać należy, że po pierwsze organ wskazał jedynie, że córka skarżącej od 25 czerwca do 2021 r. do 28 października 2021 zgłoszona była do ubezpieczenia na podstawie umowy zlecenia. Organ natomiast nie wliczył otrzymywanych przez córkę skarżącej z tytułu tej umowy dochodów do dochodów ogółem, którymi dysponuje skarżąca prowadząc wraz z córką gospodarstwo domowe. Dlatego też nie sposób uznać za skarżącą aby "całkowicie błędne było zaliczenie dochodów córki". Organ wskazując, że gospodarstwo domowe dysponuje miesięcznie kwotą [...] zł – wziął pod uwagę alimenty ([...] zł) oraz zasiłek pielęgnacyjny (215, 84 zł), mając na uwadze dane wskazane przez skarżącą w oświadczeniu. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z ustawą z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111), dalej: u.ś.r. – na podstawie której przyznano córce skarżącej zasiłek pielęgnacyjny - zasiłek ten jest jednym spośród trzech świadczeń opiekuńczych mieszczących się w katalogu świadczeń rodzinnych, o którym mowa w art. 2 u.ś.r.

W przeciwieństwie do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego jest to rodzaj wsparcia adresowany bezpośrednio do osoby niepełnosprawnej (bez względu na wiek), a nie do opiekuna osoby niepełnosprawnej. Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego przyznawane jest nie "na osobę" wymagającą wychowania, utrzymania lub opieki, lecz samej osobie pozostającej w trudnej życiowej sytuacji, "na siebie", niezależnie od jej sytuacji ekonomicznej. Innymi słowy zasiłek to świadczenie ściśle związane z osobą świadczeniobiorcy (w sprawie z córką skarżącej), a jego celem jest częściowe pokrycie wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy tej osobie. Jest on świadczeniem o charakterze samoistnym, niezależnym od dochodu i wypłacany jest osobie do niego uprawnionej comiesięcznie. Zważywszy na powyższe przyznane córce skarżącej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego (decyzją Prezydenta Miasta Wrocławia z 20 grudnia 2021 r., MOPS.SŚR.4321/9805/ZP/2021) w kwocie 215,84 zł miesięcznie winno zostać zatem uznane przez organ za świadczenie adresowane (wyłącznie) do córki skarżącej i na jej rzecz.

Inne ich ujęcie przez organ nie miało jednak tak de facto wpływu na wynik sprawy, a jedynie unaoczniło skalę nieścisłości pomiędzy przedstawioną przez skarżącą stroną wydatkową, a stroną dochodową. Zwiększyła się bowiem pula wydatków wskazanych przez skarżącą, które nie znajdują pokrycia w dochodach, bez jednoczesnego wskazania ich źródeł pokrycia, co tym bardziej potwierdziło stanowisko organu o "niejednoznacznej sytuacji finansowej skarżącej", czy też o braku informacji "z jakich źródeł skarżąca pozyskuje brakujące środki finansowe na deklarowane koszty utrzymania".

Podkreślenia wymaga, że ZUS nie kwestionował sytuacji życiowej skarżącej. Nie zakwestionował również możliwego negatywnego wpływu obowiązku uregulowania zaległości na sytuację bytową skarżącej, ale prawidłowo ocenił, że jest to niewystarczające do umorzenia. Podstawa umorzenia należności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych została stworzona dla "uzasadnionych przypadków", a zatem wyjątkowych, powstałych z przyczyn całkowicie obiektywnych (niezależnych od dłużnika), czego nie można natomiast stwierdzić w sprawie skarżącej, która nie wykazała przecież żadnego szczególnego, wyjątkowego zdarzenia, które doprowadziłoby do niemożności uiszczania przez nią na bieżąco składek ZUS. Sytuacja, w której się znalazła, co już zostało przez Sąd wcześniej zaakcentowane, wynikała z niewywiązywania się przez nią z ustawowych obowiązków (uiszczania składek ZUS w terminie). Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że decyzja odmawiająca umorzenia nie nakłada na skarżącą żadnych dodatkowych obowiązków, które nie ciążyły na niej do tej pory i których nałożenie spowodowałoby pogorszenie obecnej sytuacji materialnej i osobistej.

ZUS przyjął również argumentację, że skarżąca wydatkuje comiesięcznie na rzecz osób fizycznych z tytułu zaciągniętych zobowiązań kwotę 3.[...] zł, spłacanych przez skarżącą dobrowolnie w ratach comiesięcznych w wysokości 100 zł, czy też na rzecz P. (kwota 6.300 zł) Jednakże słusznie organ uznał, że posiadanie przez skarżącą zobowiązań wobec innych wierzycieli (np. P.) nie może stanowić argumentu przemawiającego za umorzeniem należności wobec organu z tytułu składek.

Reasumując podnieść należy, że na uwadze należy mieć, że przewidziane w § 3 rozporządzenia umorzenie należności z tytułu składek jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie trudnych, gdy ze względu np. na znikome źródło dochodów, ciężki stan zdrowia, czy inne względy społeczne, nie jest kompletnie realnie możliwe wywiązanie się ze zobowiązania wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Jak już wyżej zasygnalizowano, odstąpienie od obowiązku regulowania należności z tytułu składek jest możliwe jedynie w sytuacji jednoznacznego stwierdzenia, że strona nie tylko obecnie, ale również w przyszłości, nie będzie miała możliwości spłaty zaległości. W sytuacji natomiast, gdy skarżąca pomimo problemów zdrowotnych od 2001 r. nieprzerwanie prowadzi działalność gospodarczą charakteryzującą się pozyskiwaniem dochodów w różnych wysokościach, braku potwierdzenia całkowitej niezdolności do pracy, młodego wieku ([...] lat), prowadzenia gospodarstw domowego z [...] letnią córką niewymagającą jednak stałej opieki skarżącej, zdolnej do nauki i samodzielnej pracy oraz stanu posiadania skarżącej (dwóch nieruchomości, z której tylko jedna służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych), nie sposób uznać, by wystąpiły podstawy do zastosowania najdalej idącej formy pomocy w postaci całkowitej rezygnacji z dochodzenia tych należności.

Zasadnie w niniejszej sprawie uznano zatem, że sytuacja materialna skarżącej – choć jest trudna – nie przemawia za całkowitym umorzeniem należności. Do osiągnięcia wieku emerytalnego skarżącej pozostało jeszcze [...] lat aktywnej pracy zarobkowej (chociażby w ramach prowadzonej działalności gospodarczej). Sąd podziela więc stanowisko organu, iż po tak zebranym i ocenionym materiale dowodowym niezbędnym dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącej i wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, w stanie faktycznym sprawy nie wystąpiły przesłanki z § 3 rozporządzenia i w konsekwencji, prawidłowym było również rozstrzygnięcie o odmowie umorzenia należności składkowych. Okoliczność, że skarżąca nie godzi się z wnioskami prawidłowo wyciągniętymi z oceny dowodów nie znaczy, iż dowody te nie zostały wyczerpująco rozpatrzone.

W uzasadnieniu decyzji, ZUS wykazał nadto z jakich powodów nastąpiło preferencyjne potraktowanie interesu organu nad interesem strony. Przesłanki umorzenia należności z tytułu składek wynikają z art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia. Wszystkie zostały przez organ omówione, a sytuacja skarżącej została oceniona przez ich pryzmat. W ramach tego organ badał zarówno wystąpienie w sprawie skarżącego przesłanki całkowitej nieściągalności jak i przesłanek natury materialno–zdrowotnej skarżącej. Uzasadnienie decyzji spełnia wymóg rozpoznania sprawy w całym jej zakresie. Zważywszy na powyższe Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 6 k.p.a., poprzez całkowicie błędną interpretację art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

Końcowo wyjaśnić też należy, że umorzenie należności z tytułu składek stanowiłoby wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Jeżeli zatem, tak jak w badanej sprawie, istnieje możliwość wyegzekwowania zaległych należności, (choćby ratalna, choćby w przyszłości)), a umorzenie zaległości przy braku przesłanki całkowitej nieściągalności jest zastrzeżone jedynie dla sytuacji wyjątkowych, wręcz krytycznych, gdy np. ze względu na wiek, stan zdrowia, stan majątkowy i dochodowy oraz inne względy społeczne niemożliwe jest wywiązanie się dłużnika ze zobowiązań wobec ZUS, których zaistnienia zainteresowana nie wykazała, to negatywne dla skarżącej rozstrzygnięcie nie może być uważane za dowolne, czy też przekraczające granice uznania.

W ocenie Sądu nie było również podstaw do uwzględnienia wniosku o dopuszczenie jako dowodu dokumentów przedstawionych przez skarżącą przy skardze, czy też w dniu rozprawy. Stosownie bowiem do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w tym przepisie nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Z przepisu tego wynika także, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu.

Podstawą odmowy był brak przesłanek z art. 106 § 3 p.p.s.a. umożliwiający przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Dowody te odnosiły się do okoliczności, które nastąpiły już po wydaniu zaskarżonej decyzji (poza zaświadczeniem lekarskim z 14 grudnia 2022 r. znajdujących się już w aktach administracyjnych sprawy) i jako takie nie mogły zostać uznane za "niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości w sprawie", lecz mogą one zostać podniesione przez skarżącą w ewentualnym (kolejnym) wniosku o umorzenie składek.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zatem na podstawie art. 151 p.p.s.a skarga podlegała oddaleniu.