Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Z. Ś. (dalej: strona, skarżący) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ) z dnia(...)lutego 2021 r. nr (...) utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia (...) grudnia 2020 r. nr (...) o odmowie umorzenia należności z tytułu składek.
Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że skarżący w dniu 14 października 2020 r. złożył wniosek o umorzenie całości zadłużenia z tytułu składek. W uzasadnieniu opisał okoliczności powstania zadłużenia w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej. Wskazał, że w okresie od września do grudnia 2015 r. oraz w latach 2016-2019 i w okresie od stycznia do sierpnia 2020 r. osiągnął łącznie 63 612 zł przychodu. Wyjaśnił, że ze względu na wiek (65 lat) oraz pandemię COVID-19, ograniczenia dla seniorów i trwałe inwalidztwo ma problem ze spłatą zaległości. Przedstawił formularz informacji przy ubieganiu się o pomoc de mininis i oświadczenie o wielkości otrzymanej pomocy publicznej. Na wezwanie organu przedłożył też oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej z dnia 17 listopada 2020 r. dołączając zaświadczenie o zatrudnieniu i wynagrodzeniu z dnia 18 listopada 2020 r. wystawione dla córki skarżącego.
Decyzją z 15 grudnia 2020 r. organ na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 3 i ust. 3a, art. 31 i art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 266; dalej: "u.s.u.s.:) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r. nr 141, poz. 1365; dalej: "rozporządzenie w sprawie umarzania składek") odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 69 617, 93 zł i odsetek od tych zaległości, w tym na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenia zdrowotne za okres od września 2015 r. do września 2020 r. oraz na Fundusz Pracy za okres wrzesień –październik 2015 r.
W uzasadnieniu organ podkreślił, że skarżący jest przedsiębiorcą i prowadzi działalność gospodarczą. Dokonał oceny przedawnienia składek objętych wnioskiem o umorzenie i wskazał, że ze względu na postępowanie w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek za okres wrzesień 2015 r. – sierpień 2020 r. zakończone decyzją bieg terminu zawieszenia przedawnienia trwał od 2 października do 11 grudnia 2020 r. (art. 24 ust. 5f u.s.u.s.). Ponadto dokonał oceny, czy wnioskowane umorzenie spełnia kryteria pomocy publicznej w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. UE C 83 z dnia 30 marca 2010 r.) kwalifikując je jako pomoc de minimis. Przeprowadził też analizę ustaleń w zakresie przesłanek umorzenia zaległości z tytułu składek w oparciu o przesłanki z art. 28 u.s.u.s. i stwierdził, że żadna z nich w sprawie nie zaszła.
Następnie ocenił, czy pomimo braku całkowitej nieściągalności składek (co ustalił w oparciu o ww. przepis i dane zgromadzone w sprawie) spełniona została jedna z przesłanek określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie umarzania składek. Ustalił, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą, z której od stycznia do grudnia 2018 r. osiągnął przychód w wysokości 10 131 zł (średniomiesięcznie – 844, 25 zł), od stycznia do grudnia 2019 r. – 6 954 zł (średniomiesięcznie – 579, 50 zł), a od stycznia do czerwca 2020 r. – 6 523 zł (średniomiesięcznie – 1 087, 17 zł).
Skarżący ponadto pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 1 4060, 06 zł netto. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żona i córką, gdzie żona osiąga dochód z tytułu świadczenia emerytalnego, a córka – z tytułu umowy o pracę. Stwierdził, ze na ogólna sytuację finansową rodziny maja wpływ dochody wszystkich osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym. Łączny dochód gospodarstwa domowego organ ustalił na kwotę 5 672, 64 zł. Wskazał też ZUS, ze zgodnie z oświadczeniem majątkowym, skarżący posiada środki pieniężne (3 300 zł) na rachunku bankowym. Gospodarstwo domowe skarżącego ponosi koszty związane z utrzymaniem w wysokości 1 214, 45 zł, a na koszty leczenia strona wydaje 500 zł miesięcznie.
Skarżący nie jest właścicielem nieruchomości. Nie korzysta z pomocy społecznej. Jest właścicielem (według danych z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców – CEPIK) 6 samochodów. Na tej podstawie ZUS stwierdził, że rodzina skarżącego nie jest pozbawiona środków finansowych do zaspokojenia podstawowych potrzeb. Ponadto skarżący wraz z żoną dysponuje stałym źródłem dochodów w postaci świadczeń emerytalnych, a córka osiąga dochód z zatrudnienia. Także prowadzenie działalności gospodarczej przez stronę stwarza możliwość dalszego uzyskiwania dochodów z tego tytułu. Podkreślił też organ, że skarżący nie przedstawił dokumentacji medycznej na uzasadnienie swojej sytuacji zdrowotnej, przy czym przesłanka umorzenia zaległości w tym zakresie ma zastosowanie jedynie do sytuacji, gdy choroba zobowiązanego lub członka rodziny uniemożliwia całkowicie uzyskiwanie dochodu niezbędnego do opłacenia należności.
Wskazał też, ze okoliczności związane z powstaniem zadłużenia nie mają znaczenia dla oceny przesłanek umorzenia, które są enumeratywnie wskazane w przepisach. W konsekwencji ZUS stwierdził, że żadna z przesłanek umorzenia zaległych składek nie została w sprawie spełniona, ani z art. 28 u.s.u.s., ani z § 3 rozporządzenia w sprawie umarzania składek.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, wywołanym wnioskiem strony z dnia 31 grudnia 2020 r., ZUS zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję z 15 grudnia 2020 r.
W uzasadnieniu rozszerzył opis ustaleń w sprawie m.in. w zakresie zawieszenia przez skarżącego działalności gospodarczej z dniem 1 stycznia 2021 r. oraz zweryfikował dane zawarte w CEPIK ustalając, że skarżący jest właścicielem jednego pojazdu oraz współwłaścicielem dwóch innych. Ponownie dokonał analizy zaistnienia w sprawie przesłanek umorzenia z art. 28 u.s.u.s. i stwierdził, że nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, co uniemożliwia pozytywne dla strony rozstrzygniecie na tej podstawie. Ponownie zatem rozpatrzył wniosek strony w kontekście przesłanek umorzenia określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie umarzania składek. W tym zakresie dodatkowo wskazał ustalenie, że ze świadczenia emerytalnego strony pobierana jest kwota 432, 98 zł jako potrącenie egzekucyjne na rzecz ZUS i do wypłaty pozostaje kwota 1 027, 08 zł. Wskazał też, że przeciętna podstawa wymiaru składek córki strony jest wyższa, niż wskazana w zaświadczeniu z dnia 18 listopada 2020 r. Wyliczył dochód gospodarstwa domowego strony przed potraceniami i stwierdził, że jest wyższy od poziomu minimum socjalnego w II kwartale 2020 r., określonego przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych w listopadzie 2020 r. W sumie organ przyjął, że ocena sytuacji finansowej skarżącego nie pozwala na stwierdzenie, że nosi ona znamiona ubóstwa, a konieczność zapłaty należności z tytułu składek (w tym także po ich ewentualnym rozłożeniu na raty) pozbawi stronę i jego rodzinę możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb bytowych.
Skarżący nie udowodnił, że sytuacja materialno-bytowa definitywne uniemożliwia spłatę należności z tytułu składek. Uznał w konsekwencji, że w sprawie nie wystąpił ważny interes publiczny, który nakazywałby umorzenie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zażądała skierowania sprawy do sądu, a w piśmie procesowym z 10 sierpnia 2021 r. powtórzyła argumenty z wniosku o umorzenie składek oraz z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, akcentując przyczyny powstania zaległości i dotychczasowy przebieg sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi oraz o zasadzenie od skarżącego na rzecz organu rentowego zwrotu kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W pierwszej kolejności Sąd wskaże, że podziela stanowisko organu o nieprzedawnieniu należności. Organ szczegółowo zweryfikował zadłużenie skarżącego, czego Sąd nie kwestionuje.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.s.u.s. oraz rozporządzenia w sprawie umarzania składek.
W art. 28 ust. 1 u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umarzania składek na ubezpieczenie społeczne w całości lub w części, jednak tylko w przypadku wykazania ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust.
- 2) lub na szczególnych warunkach, w przypadku ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek, określonych w rozporządzeniu.
Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność składek, zachodzi, gdy:
- 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
- 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 2344, z późn. zm.);
- 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;
- 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;
4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;
4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;
- 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
- 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.
Ww. przepis zawiera zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek i dopiero wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności.
Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania określone zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.
W świetle przepisów rozporządzenia w sprawie umarzania składek, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności:
- 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
- 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
- 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Podkreślić należy, że zaskarżona decyzja oparta jest o przepisy, które upoważniają organy do orzekania w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet stwierdzenie istnienia przesłanek przewidzianych w przepisach, których wystąpienie jest warunkiem umorzenia - nie zobowiązuje organu do umorzenia należności. Organ ma prawo swobodnego wyboru czy w danej sprawie zachodzi przypadek uzasadniający przyznanie ulgi, czyli to organ decyduje o sposobie rozstrzygnięcia. Sąd nie ma uprawnień aby nakazać organom uwzględnienie wniosku strony o udzielenie ulgi, nie może kwestionować rozstrzygnięcia merytorycznego, jego celowości, czy słuszności.
Kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do badania, czy w procesie dochodzenia do podjęcia rozstrzygnięcia organ dochował przewidzianych przepisami przesłanek i procedur, w tym, czy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, które mogłyby przemawiać za spełnieniem przesłanek umorzenia oraz czy organ nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Decyzja "uznaniowa" podlega kontroli sądowej co do jej zgodności z przepisami prawa, a więc sąd administracyjny jest uprawniony do oceny, czy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa i czy w ich kontekście prawidłowo dokonał ustaleń faktycznych i, czy te ustalenia znajdują oparcie w wystarczającym materiale dowodowym sprawy oraz, czy wyprowadzone z tych ustaleń wnioski w zakresie merytorycznym, a więc dokonana ocena prawna sprawy, nie przekraczają zasady swobodnej oceny dowodów, zaś wyciągnięte wnioski, czy są logiczne i poprawne. Jeżeli Sąd stwierdzi, że okoliczności te zostały rozważone, a także organ wyczerpująco swoje stanowisko uzasadnił - nie ma podstawy prawnej do ingerowania w treść rozstrzygnięcia
Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że organ nie dochował spoczywających na nim obowiązków. ZUS naruszył bowiem przepisy postępowania w zakresie zbadania przesłanek umorzenia należności na podstawie art. 28 ust 3a u.s.u.s. i § 3 ust 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie umarzania składek.
Zasadnie natomiast ocenił organ brak wystąpienia przesłanek z art. 28 ust. 3 u.s.u.s., czego także strona nie kwestionuje.
Za przedwczesne Sąd ocenia dokonane przez organ rozstrzygnięcie w związku z zastosowaniem w sprawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz rozporządzenia w sprawie umarzania składek w zakresie ustalenia, że zobowiązany nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.
Z akt sprawy jasno wynika, że organ nie uwzględnił informacji, które strona przedstawiła w sprawie. Pominął w swych ustaleniach fakt, że córka skarżącego była zatrudniona na czas nieokreślony od 1 lutego 2018 r. do 31 października 2020 r., co wynika z zaświadczenia z dnia 18 listopada 2020 r. wydanego przez jej pracodawcę. Okoliczności tej organ nie wyjaśnił w trybie art. 9 (zasada informowania stron), art. 10 (zasada czynnego udziału w postepowaniu) i zwłaszcza art. 79a ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.). Przepisami tym zaś był związany z mocy art. 123 u.s.u.s i art. 180 k.p.a.
Zadaniem organu było zatem wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy podanym stanem dochodów gospodarstwa domowego strony wynikającym z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym z 17 listopada 2020 r. oraz z zaświadczenia z 18 listopada 2020 r. o zatrudnieniu i wynagrodzeniu córki strony, której dochód z tytułu tego zatrudnienia wliczony został do dochodu gospodarstwa domowego.
Sąd podkreśla, że ocena sytuacji finansowej i majątkowej płatnika ubiegającego się o ulgę jest dokonywana na moment podejmowania decyzji w sprawie. Tymczasem żaden dokument w sprawie nie wskazuje, że córka strony była zatrudniona po 31 października 2020 r. lub osiągała dochody z innego tytułu. Organ winien był tę okoliczność wyjaśnić. Zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Organ nie był też zwolniony z zasady pogłębiania zaufania obywateli wyrażonej w art. 8 k.p.a. Powinien był zatem umożliwić stronie jednoznaczne wyjaśnienie sytuacji finansowej gospodarstwa domowego skarżącego.
Mimo jednak zastosowania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy art. 10 § 1 k.p.a., organ okoliczność opisaną pominął i dodatkowo jeszcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na informacje znane mu z urzędu co do sytuacji finansowej córki. Wszystko to sprawia, że zaskarżona decyzja uchyla się kontroli legalności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w opisanym zakresie. Stan faktyczny sprawy nie jest bowiem jednoznaczny, ani wyjaśniony, w zgodzie z art. 77 § 1 k.p.a., co dopiero pozwalałoby na zastosowanie przepisów prawa materialnego, w tym przypadku § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie umarzania składek.
W orzecznictwie podkreśla się, że celem unormowania zawartego w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., II GSK 1234/15).
Dokonując oceny pod kątem zastosowania § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia organ powinien przede wszystkim zestawić wartość posiadanego majątku oraz wysokość dochodu uzyskiwanego przez skarżącego z niezbędnymi kosztami jego utrzymania, w celu ustalenia, czy strona jest w stanie faktycznie spłacić istniejące zadłużenie bez poniesienia zbyt ciężkich dla niej i rodziny skutków w sferze funkcjonowania, w tym w szczególności zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Należy podkreślić, że ustalenia, iż skarżący jest w stanie opłacić należności i nie pociągnie to za sobą zbyt ciężkich skutków dla niego i jego rodziny, wymaga odniesienia się do wyników postępowania dowodowego w konkretnej sprawie i nie mogą być oparte na ogólnikach, a w szczególności organ powinien wyjaśnić, na czym opiera przekonanie o efektywności egzekucji oraz dlaczego uważa, że w sytuacji finansowej zobowiązanego spłata należności nie pozbawi go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (por. wyrok NSA z 10 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 5568/16).
Przyjęcie przez organ, że córka strony osiąga dochód w kwotach wskazanych w zaświadczeniu - choć jednocześnie z zaświadczenia tego wynika, że stosunek pracy ustał w dniu 31 października 2020 r. – oznacza przyjęcie błędnego stanu faktycznego sprawy, który wymaga wyjaśnienia.
Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z 15 grudnia 2020 r.
W ponownym postępowaniu organ wyjaśni rozbieżności w zakresie dochodów gospodarstwa domowego strony w ww. wskazanym zakresie i ponownie oceni przesłankę z § 3 ust. 1 pkt 1) rozporządzenia w sprawie umarzania składek z uwzględnieniem zasad k.p.a.