Uzasadnienie
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. (dalej zwane organem nadzoru lub Kolegium RIO) uchwałą z dnia [...] lutego 2016 r., Nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t. jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm., dalej u.r.i.o.) oraz art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1445, ze zm., dalej u.s.p.), stwierdziło nieważność uchwały Rady Powiatu K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Powiatu K. z dnia [...] października 2014 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek niepublicznych prowadzonych na terenie powiatu k. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania — wobec istotnego naruszenia art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. jedn.
Dz.U. z 2015 r. poz. 2156 i z 2016 r. poz. 35, dalej u.s.o.) oraz § 115 i § 116 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908 i z 2015 r. poz. 1812, zwanego dalej rozporządzeniem z.t.p.).
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, iż zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o., stanowiącym podstawę prawną podjęcia badanej uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.
Podejmowane w oparciu o powyższe przepisy przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego uchwały stanowią akty prawa miejscowego, których tworzenie podlega regulacjom zawartym w rozporządzeniu z.t.p. Akty prawa miejscowego, ustanawiane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, stanowią źródła prawa obowiązującego na obszarze działania organów je tworzących. Zawierają unormowania adresowane do podmiotów zewnętrznych, powinny być zatem tworzone z zachowaniem zasad przejrzystości, jasności i jednoznaczności przepisów w nich zawartych. Adresat danego przepisu na jego podstawie powinien wiedzieć, w jaki sposób ma się zachować, z kolei organ stosujący ten przepis powinien wiedzieć, w jaki sposób go zinterpretować.
Zdaniem organu nadzoru w niniejszej sprawie Rada Powiatu K. badaną uchwałą wprowadziła zmiany w uchwale nr [...] z dnia [...] października 2014 r. z naruszeniem zasad tworzenia aktów prawa miejscowego określonych w § 115 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia, stanowiącym, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).
W kontekście powyższego wskazano, że w § 1 pkt 3 uchwały postanowiono, iż "W przypadku niepublicznych placówek, o których mowa w art. 2 pkt 7 ustawy kontrola dokumentacji z przebiegu nauczania odbywać się będzie także z uwzględnieniem art. 84b ustawy pod kątem wypełnienia przez organ prowadzący obowiązków, o jakich mowa w § 57 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 12.05.2011 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz.U.2011.109.631)". Zdaniem organu nadzoru niniejszą regulacją Rada wbrew postanowieniom art. 90 ust. 3f u.s.o. rozszerzyła kontrolę dokumentacji z przebiegu nauczania pod kątem wypełnienia przez organ prowadzący obowiązków, o jakich mowa w ww. rozporządzeniu, do czego nie była uprawniona.
Dalej Kolegium RIO wskazało, iż regulacjami zawartymi w § 1 pkt 4 i pkt 5 w zw. z § 1 pkt 1 badanej uchwały Rada Powiatu objęła sankcją wstrzymania dotacji "placówki", co istotnie narusza art. 90 ust. 3fb u.s.o., który przewiduje wstrzymanie dotacji jedynie szkole niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej, w której nie jest realizowany obowiązek szkolny albo obowiązek nauki. Nadto podkreślono, iż Rada Powiatu wskazując termin 7-dniowy do zaprzestania utrudniania lub udaremniania czynności kontrolnych pod rygorem wstrzymania dotacji naruszyła kompetencje Zarządu Powiatu. Stosownie bowiem do art. 90 ust. 3fa u.s.o. to organ dotujący, a takim jest Zarząd Powiatu, wzywa dyrektora szkoły lub organ prowadzący szkołę do zaprzestania tych działań (utrudniania lub udaremniania czynności kontrolnych) w określonym terminie.
Kolegium RIO wskazało także, iż organ stanowiący nie jest uprawniony do regulowania na podstawie normy kompetencyjnej, jaką jest art. 90 ust. 4 u.s.o., stanów faktycznych skutkujących sankcją w postaci utraty prawa do dotacji. W sytuacjach oczywistych ma zastosowanie art. 90 ust. 3fb w zw. z ust. 3fa u.s.o.
Dalej podkreślono, że zmiany w uchwale Rady Powiatu K. z dnia [...] października 2014 r., wprowadzone badaną uchwałą, zostały dokonane również z naruszeniem zasad tworzenia aktów prawa miejscowego określonych w § 116 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia z.t.p., stanowiącym, że nie zamieszcza się w akcie prawa miejscowego przepisów niezgodnych z ustawą upoważniającą lub z innymi ustawami. W kontekście tak sformułowanego uchybienia wskazano, iż w § 1 pkt 2 uchwały zawarto określenie "badanie" dokumentów finansowych, co wykracza poza pojęcie ustawowe "wglądu" i jest niespójne z pojęciem prawidłowo określonym w § 1 pkt 1 uchwały. Tymczasem w uchwale należy posługiwać się tymi samymi określeniami, które zostały użyte w ustawie, tak by jednolicie następowało ich rozumienie i używanie w kontekście przepisów ustawy i postanowień uchwały.
Nadto zdaniem organu nadzoru Rada Powiatu K., wykonując kompetencję prawodawczą wynikającą z upoważnienia ustawowego, naruszyła w sposób istotny art. 90 ust. 4 u.s.o. Nie ma bowiem uprawnień do regulowania kwestii ustawowych w sposób odmienny bądź wychodzić poza zakres upoważnienia ustawowego.
Niezależnie od powyższego wskazano także, że w podstawie prawnej badanej uchwały błędnie zapisano publikację tekstu jednolitego ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.
Z uwagi na zakres i charakter stwierdzonych w badanej uchwale naruszeń prawa, które wpływają na czytelność uchwały Kolegium RIO uznało, że konieczne jest orzeczenie nieważności całej uchwały.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył Powiat K. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały Kolegium RIO. Kwestionowanemu aktowi zarzucono naruszenie art. 11 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 1 u.r.i.o. przez przekroczenie ustawowego zakresu kompetencji nadzorczych, czego wyrazem było orzeczenie zaskarżoną uchwałą w sprawie wykraczającej materią poza zakres przedmiotowy enumeratywnie wymieniony w art. 11 ust. 1 pkt 1) -7) u.r.i.o.
Skarżący zarzucił także naruszenie art. 90 ust. 3e u.s.o. będącego normą o randze fundamentalnej, pominiętej przez organ nadzoru, dającej Powiatowi K. ustawowe szerokie umocowanie do kontrolowania prawidłowości pobierania i wykorzystania dotacji przez wszystkie niepubliczne jednostki oświatowe, w tym przez placówki, o których mowa w art. 2 pkt 7) u.s.o. Wskazano, iż art. 90 ust. 3e u.s.o. stanowi, że chodzi tu o jednostki samorządu terytorialnego wymienione w art. 90 ust. 1a-3b, zaś regulacja dotycząca dotowania przez powiaty placówek niepublicznych wymienionych w art. 2 pkt 7) ustawy jest zawarta w art. 90 ust. 3a, a zatem mieści się w przedziale przepisu art. 90 ust. 1a-3b tej u.s.o. Zdaniem skarżącego wykonanie tego rodzaju uprawnień kontrolnych ze strony Powiatu następuje bezpośrednio na podstawie przepisów uchwały podjętej przez Powiat K., co do której organ nadzoru błędnie stwierdził nieważność.
Istnieje bowiem wzajemna korelacja między art. 90 ust. 3e oraz ust. 4 polegająca na tym, że art. 90 ust. 4 stanowi wyłącznie delegację ustawową do podejmowania uchwał, które następnie stanowią podstawę prawną wykonywania ustawowych uprawnień kontrolnych, jakie wynikają bezpośrednio ze wspomnianej wyżej normy fundamentalnej, tj. z art. 90 ust. 3e u.s.o.
Dalej skarżący zarzucił naruszenie art. 90 ust. 3f i art. 84b u.s.o. przez błędną ocenę, jakoby powiat wykonujący uprawnienia kontrolne nie miał prawa sprawdzić, czy dyrektor placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7) tej ustawy wykonał swój obowiązek polegający na tym, że po zakończeniu pobytu wychowanka w placówce (tj. w domu wczasów dziecięcych) przekazał pisemną informację o bieżących ocenach uzyskanych przez wychowanka, jego zachowaniu oraz kondycji psychofizycznej dyrektorowi szkoły macierzystej wychowanka oraz rodzicom. Niniejszy obowiązek dyrektora wynika z § 57 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 maja 2011 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach. Zdaniem skarżącego przyjęta przez Kolegium ocena jest bezzasadna, albowiem powiat w tym wypadku jako podmiot kontrolujący działa w oparciu o bezpośrednią podstawę prawną wynikającą wprost z art. 84b u.s.o., oraz co istotne - kontrola wykonania niniejszego obowiązku stanowi czynność faktyczną leżącą w sferze kontroli dokumentacji przebiegu nauczania wychowanków w takiej placówce, o czym stanowi wprost art. 90 ust. 3f u.s.o.
Tym samym organ stanowiący Powiatu K. nie naruszył żadnej normy prawnej, lecz wprost przeciwnie wprowadził w podjętej uchwale dodatkowy przepis § 9 ust. 2b precyzujący uprawnienia kontrolne stanowiąc, że przedmiotem kontroli w tego rodzaju niepublicznych placówkach oświatowych może być badanie dokumentacji przebiegu nauczania w placówce, w tym dodatkowo sprawdzenie, czy dyrektor placówki istotnie dopełnił obowiązków wskazanych w ww. rozporządzeniu.
Skarżący wskazał także na obrazę art. 90 ust. 3fa i ust. 3e u.s.o. przez niezasadne przyjęcie, iż wobec brzmienia art. 90 ust. 3fb nie jest możliwe przyznanie uchwałą organowi dotującemu prawa do wstrzymania przekazywania dotacji placówce, o której mowa w art. 2 pkt 7) u.s.o., gdy ta lub jej organ prowadzący w terminie 7 dni nie zaniecha działań utrudniających lub udaremniających podjęte czynności kontrolne. Zdaniem skarżącego przywołany przepis dotyczy nie tylko szkół niepublicznych o uprawnieniach szkoły publicznej nie wymienionych w ust. 2a, ale też innych szkół i placówek, ponieważ w pierwszym członie zdania tego przepisu jest mowa o organie prowadzącym w ogólności, a nie o organie prowadzącym ściśle określoną jednostkę oświatową. Stąd byłoby ogromną niekonsekwencją ustawodawcy i zupełnie nie wiadomo czym spowodowaną, aby tylko w przypadku szkoły niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej nie wymienionej w ust. 2a ustawy nakładać w toku wykonywanej kontroli w stosunku do niej (tj. szkoły) środki dyscyplinujące w postaci wezwania do zaniechania czynności utrudniających kontrolę, a następnie w wypadku bezskuteczności takiego wezwania, czasowego wstrzymania przekazywania jej dotacji.
Zdaniem skarżącego wyłączenie niniejszego uprawnienia wobec wszystkich pozostałych jednostek oświatowych jako swoistej sankcji podważa sens i cel wszczynania jakichkolwiek czynności kontrolnych. Istotą kontroli jest bowiem sprawdzenie i ustalenie, czy środki publiczne pochodzące z budżetu powiatu są zgodnie z prawem wydatkowane przez beneficjenta dotacji i w razie stwierdzenia nieprawidłowości, organ dotujący nie miałby wystarczających instrumentów prawnych pozwalających skutecznie zdyscyplinować "niesforną" jednostkę oświatową.
Za błędną skarżący uznał również wykładnię art. 90 ust. 3fa u.s.o. przez niesłuszne przyjęcie, że ustanowiony w § 9 ust. 6a uchwały termin 7-dniowy jako termin wyznaczony do zaprzestania działań utrudniających czynności kontrolne przez szkołę lub placówkę jest odebraniem kompetencji zarządowi powiatu wywodząc, iż wbrew twierdzeniom organu nadzoru organem dotującym nie jest w tym przypadku Zarząd Powiatu, lecz Powiat. Nadto wskazano, iż ustanowienie niniejszego nie godzi w regulację ustawową skoro ustawodawca nie określił tutaj sztywnych ram, lecz posłużył się nieostrym określeniem "w określonym terminie". Tym samym nic nie stało na przeszkodzie, aby w oparciu o generalny przepis art. 90 ust. 3e u.s.o. ustanowić dla starosty jako reprezentanta powiatu w ramach prowadzonej procedury kontrolnej możliwość nakładania sztywnego 7-dniowego terminu do zaprzestania działań szkodzących kontroli.
Wreszcie skarżący podniósł zarzut błędnej wykładni art. 90 ust. 3f i ust. 3e u.s.o. przez niesłuszne stwierdzenie, że użyte w § 9 ust. 2a uchwały słowo "badanie" godzi w powołany wyżej przepis art. 90 ust. 3f u.s.o. W jego ocenie przyjęty przez organ nadzoru tok rozumowania prowadziłby do rażącego naruszenia ogólnej swobody normowania kontroli w drodze podejmowania uchwał. Nadto samo trzymanie się literalnego i zawężającego – w porównaniu do słowa "badanie" - znaczenia słowa "wgląd" skutkowałoby uniemożliwieniem przeprowadzenia rzetelnej czynności kontroli.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie.
Odnosząc się do zarzutu przekroczenia kompetencji nadzorczych stwierdzono, że działania RIO znajdują podstawy w przepisach art. 76 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 77 u.s.p., a także art. 11 ust. 1 pkt 1) – 7) u.r.i.o.
Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz sformułowanej w uzasadnieniu skargi tezy, że organ nadzoru pominął w zaskarżonej uchwale regulację zawartą w art. 90 ust. 3e u.s.o. wskazano, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, iż uchwała organu stanowiącego podjęta na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. stanowi akt prawa miejscowego (por. wyroki NSA z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1026/11, i z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1479/11), który ze swej istoty ma jedynie "wykonywać" ustawę. Musi on zatem mieścić się w przedmiocie regulacji danej ustawy, a organ stanowiący musi działać ściśle na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Nie jest dopuszczalne dokonywanie rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych.
Zdaniem Kolegium RIO w zaskarżonej uchwale wykazano, że Rada Powiatu K. rozszerzyła kontrolę pobrania i wykorzystania dotacji na podstawie dokumentacji z przebiegu nauczania na kontrolę wypełniania przez organy prowadzące placówki, o których mowa w art. 2 pkt 7 u.s.o., obowiązków nałożonych przepisami rozporządzenia. Tymczasem upoważnienie ustawowe zawarte w art. 90 ust. 4 u.s.o. mówi jedynie o organie stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego jako tym, który ma ustalić tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, nie pozostawiając możliwości rozszerzenia wykazu spraw podlegających kontroli. Prawo kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom, wynikające z art. 90 ust. 3e u.s.o., również nie daje Radzie Powiatu K. podstaw do rozszerzania zakresu kontroli ponad kwestie uregulowane przepisami rozporządzenia.
Organ nadzoru nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że kontrola spełnienia przez dyrektora placówki obowiązków określonych przepisami rozporządzenia następuje na podstawie normy określonej w art. 84b u.s.o., bowiem przepis ten dotyczy odpowiedniego stosowania art. 71 ust. 1 pkt 1, art. 71b ust. 1, ust. 2, ust. 2a i ust. 2b, art. 71b ust. 7 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 71b ust. 8 u.s.o., tym samym nie stanowi upoważnienia dla organu stanowiącego do rozszerzenia zakresu kontroli na wypełniania przez dyrektora czynności faktycznych polegających na przekazaniu po zakończeniu pobytu wychowanka dyrektorowi szkoły macierzystej pisemnej informacji o jego bieżących ocenach oraz kondycji psychofizycznej. Zdaniem organu wbrew twierdzeniom skarżącej, art. 90 ust. 3f u.s.o. nie upoważnia do kontroli dokumentacji przebiegu nauczania w powyższym zakresie, bowiem przepis ten upoważnia jedynie do wglądu do prowadzonej w szkołach i placówkach dokumentacji organizacyjnej, finansowej i przebiegu nauczania w związku z kontrolą prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom (art. 90 ust. 3e u.s.o.).
Odnosząc się do zarzutu obrazy przez organ nadzoru przepisów art. 90 ust. 3fa i ust. 3e u.s.o. przez niezasadne przyjęcie, iż wobec brzmienia art. 90 ust. 3fb u.s.o. nie jest możliwe przyznanie - uchwałą Rady Powiatu K. organowi dotującemu prawa do wstrzymania przekazywania dotacji placówce, o której mowa w art. 2 pkt 7 u.s.o., wskazano, że zgodnie z brzmieniem art. 90 ust. 3fb u.s.o. w zw. z art. 90 ust. 3fa u.s.o. wstrzymanie dotacji przez organ dotujący dotyczyć może jedynie szkoły niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej niewymienionej w art. 90 ust. 2a u.s.o.
Ponadto, stosownie do art. 90 ust. 3fa u.s.o, to organ dotujący wzywa dyrektora szkoły lub organ prowadzący szkołę do zaprzestania działań polegających na utrudnianiu lub udaremnianiu czynności kontrolnych w określonym terminie. Przez organ dotujący w tym przypadku należy rozumieć Zarząd Powiatu jako właściwy do przeprowadzania kontroli. Tym samym brak jest podstawy prawnej do wprowadzenia przez Radę Powiatu K. terminu 7-dniowego dla zaprzestania utrudniania lub udaremniania czynności kontrolnych.
Wreszcie, zdaniem organu nadzoru nie można również zgodzić się z zarzutem błędnej wykładni art. 90 ust. 3f i ust. 3e u.s.o. w zakresie zastosowania słowa "badanie", które w ocenie Kolegium nie odpowiada sformułowaniu "wgląd" użytemu przez ustawodawcę. Oceniając zgodność z prawem uchwały Rady Powiatu K. Kolegium uznało, że zastąpienie użytego przez ustawodawcę w art. 90 ust. 3f u.s.o. sformułowania "wgląd" do dokumentów finansowych sformułowaniem "badanie" dokumentów finansowych narusza w sposób istotny zasady tworzenia prawa miejscowego. W tym kontekście wskazano, że czynności związane z "wglądem" do dokumentacji finansowej polegają na zapoznaniu się z jej treścią, natomiast czynności związane z "badaniem" dokumentu finansowego mają szerszy zakres i polegać mogą na przykład na weryfikacji tego dokumentu pod względem merytorycznym i formalnym, jego ocenie co do rzetelności sporządzenia, zgodności ze stanem faktycznym.
Badanie dokumentu finansowego nie może być zatem utożsamiane z wglądem do dokumentu. Rada Powiatu K. wprowadziła tym samym modyfikację zapisu ustawowego, do czego na mocy art. 90 ust. 4 w zw. z art. 90 ust. 3f i art. 90 ust. 3e u.s.o. nie była uprawniona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 418/16, uchylił zaskarżoną uchwałę uznając, że została ona podjęta z przekroczeniem przez RIO zakresu kompetencji nadzorczych. Sąd I instancji wskazał, że nadzór sprawowany przez RIO nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do treści art. 1 ust. 2 u.r.i.o. nie obejmuje całego spektrum spraw finansowych, lecz tylko pewien - przewidziany przez ustawodawcę - ich zakres, który określa art. 11 ust. 1 tej ustawy. W myśl zaś art. 18 ust. 1 pkt 1 tej ustawy do wyłącznej właściwości kolegium izby należy ustalanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz orzekanie o nieważności uchwał i zarządzeń, o których mowa w art. 11 ust.
1. Sąd zauważył, że przy wykładni i stosowaniu przepisów stanowiących o kompetencjach nadzorczych trzeba uwzględniać następujące zasady: organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (zasada legalizmu - art. 7 Konstytucji); przepisy kompetencyjne podlegają wykładni ścisłej; przy interpretacji ww. przepisów pierwszeństwo ma wykładnia językowa; wykładnia tych przepisów nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii (kompetencji) w nich nie wymienionej w drodze wykładni celowościowej; organ nadzoru nie jest uprawniony (upoważniony) do wychodzenia poza zakres upoważnienia (poza normę kompetencyjną).
W ocenie Sądu I instancji, art. 11 ust. 1 pkt 4 u.r.i.o. należy wykładać w ten sposób, że w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego "jedynie w sprawach" zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, nie zaś w sprawach dotacji "jako takich" (w tym dotyczących kontroli wykorzystania dotacji). Dookreślenie "zasad i zakresu przyznawania" oznacza doprecyzowanie kwestii rzeczowych, związanych z podstawowym, określonym tematycznie (hasłowo) zagadnieniem "dotacji". Zaskarżona uchwała Kolegium RIO nie mieściła się zatem w zakresie spraw objętych art. 11 ust. 1 pkt 4 u.r.i.o., który statuuje właściwość RIO w drodze enumeracji pozytywnej, wytyczającej granicę materii nadzorczych pomiędzy kognicją wojewodów i RIO. Sprawa uregulowana uchwałą Rady Powiatu, dotycząca trybu podejmowania i wykonywania czynności kontrolnych w zakresie wykorzystania dotacji, nie została bowiem wymieniona w art. 11 ust. 1 u.r.i.o.
W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że RIO orzekając o stwierdzeniu nieważności spornej uchwały, która regulowała wyłącznie tryb podejmowania i wykonywania czynności kontrolnych wobec podmiotu dotowanego w zakresie prawidłowości pobrania i wykorzystania udzielonej z budżetu powiatu dotacji, przekroczyła ramy przyznanych jej przez prawo kompetencji nadzorczych, czym naruszyła art. 76 ust. 1 w zw. z ust. 2 u.s.p. w zw. z art. 1 ust. 2, art. 18 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ust. 1 pkt 4 u.r.i.o.
Na skutek złożenia przez Kolegium RIO skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 4825/16, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.
W uzasadnieniu Sąd wyższej instancji nie podzielił stanowiska Sądu I instancji co do braku kompetencji nadzorczych RIO względem zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do brzmienia art. 90 ust. 4 u.s.o oraz istotnych cech dotacji, o których mowa w art. 126 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm., dalej u.f.p.) NSA uznał, iż dokonana uchwałą nowelizującą zmiana trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji - pierwotnie już przecież określonego w uchwale zmienianej - nie uzasadnia twierdzenia, że nie dość, że nie została ona podjęta na podstawie innej ustawowej normy upoważniającej (kompetencyjnej), niż wynikająca z art. 90 ust. 4 u.s.o., to również, że nie została ona podjęta w sprawie, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 4 u.r.i.o. W zakresie bowiem zasad przyznawania dotacji mieści się również kontrola ich wykorzystania.
Naczelny Sąd Administracyjny nakazał Sądowi I instancji dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Kolegium RIO, albowiem wydając zaskarżony wyrok WSA ograniczył się jedynie do oceny jej prawidłowości z punktu widzenia kompetencyjnych podstaw jej podjęcia, którą to ocenę, w świetle przedstawionych argumentów, uznać należało jednak za wadliwą.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej także jako ustawa ustrojowa), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również, w myśl art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej u.p.p.s.a) w zw. z art. 85 ust. 1-3 u.s.p., orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Zgodnie z art. 76 u.s.p., organami nadzoru nad działalnością powiatu są Prezes Rady Ministrów oraz wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. O zakresie rzeczowym nadzoru regionalnych izb obrachunkowych stanowi art. 11 ust. 1 u.r.i.o.
Przesłanki zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego odnoszącego się do uchwał organu stanowiącego powiatu wyznaczone zostały treścią art. 79 u.s.p., który stanowi, że "uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna". O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru (ust. 1). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).
Przywołany wyżej przepis, określając kategorie wad (istotne naruszenie prawa, nieistotne naruszenie prawa) wyznacza zatem podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym. Zatem rozstrzygnięcie nadzorcze zgodne z prawem to takie, które nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej w art. 79 ust. 1 i ust 4 wskazanej ustawy ustrojowej. W akcie tym nie zdefiniowano co należy rozumieć pod pojęciem istotnego naruszenia prawa, ani też nie wyliczono rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Według wypracowanego przez orzecznictwo i doktrynę stanowiska przyjmuje się jednak, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia małej wagi, niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna niemająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową.
Z kolei istotne naruszenia prawa to takie, które mają walor znaczący, wpływają bowiem na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczą meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów dotyczących podstawy prawnej podejmowanych uchwał, określających normy ustrojowe, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (tak: P. Chmielnicki. "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce". Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego).
W takim świetle należy przyjąć, że rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu powiatu, Sąd zobowiązany jest badać zwłaszcza treść samej uchwały, rozstrzygając m. in. to, czy stwierdzenie nieważności zostało zastosowane zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Przedmiotem oceny Sądu musi być więc również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo.
Kontroli tut. Sądu podlegała uchwala Kolegium RIO z dnia [...] lutego 2016 r. stwierdzająca nieważność uchwały Rady Powiatu K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Powiatu K. z dnia [...] października 2014 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek niepublicznych prowadzonych na terenie powiatu k. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.
Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Sąd w pierwszej kolejności chce wskazać, iż zgodnie z art. 190 u.p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa w art. 190 u.p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania.
Wobec zatem tego, iż w realiach badanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż stwierdzona nieważnością zaskarżonej uchwały Rady Powiatu K. mieści się w zakresie działalności nadzorczej właściwości rzeczowej regionalnych izb obrachunkowych, o której mowa w art. 11 ust. 1 u.r.i.o. przyjąć należało, iż Kolegium RIO uprawnione było do wydania zaskarżonej uchwały, co też czyni bezzasadnym postawiony w pkt I skargi zarzut.
Przechodząc zatem do wytycznych NSA sformułowanych w wyroku kasacyjnym co do konieczności oceny zgodności z prawem uchwały Kolegium RIO z dnia [...] lutego 2016 r. wskazać przede wszystkim należy, iż podstawę prawną podjęcia przez Radę Powiatu K. uchwały z dnia [...] grudnia 2015 r. stanowił art. 90 ust. 4 u.s.o., zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a -1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.
Zgodnie zatem z art. 90 ust. 4 u.s.o., jednostki samorządu terytorialnego otrzymały kompetencje: po pierwsze - do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w tym przepisie, a po drugie - do ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Stąd organy samorządowe są uprawnione do badania tego, czy beneficjenci dotacji wykorzystują otrzymane środki w sposób prawidłowy, tj. zgodnie z celami określonymi w art. 90 ust. 3d ustawy. Jak bowiem trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 1321/11, nie może budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty niewchodzące w skład sektora finansów publicznych.
Cele te, w odniesieniu do dotacji oświatowych, są realizowane poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli, zgodnie z ustawową delegacją. Mocą samego brzmienia art. 90 ust. 3f u.s.o. "Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania, a w przypadku szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a - dodatkowo wglądu do list obecności, o których mowa w ust. 3, oraz ich weryfikacji".
Nadto dopuszczalne jest określanie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Cel ten może być osiągnięty poprzez ustanowienie obowiązku składania comiesięcznego rozliczenia z wykorzystania środków pieniężnych, obowiązku odpowiedniego opisywania faktur, a także obowiązku sporządzania, w zakresie niezbędnym do kontroli, odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również udzielania pisemnych odpowiedzi lub wyjaśnień. Niedopuszczalnym jest więc w świetle przyjętych rozwiązań aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami. Do oceny pozostaje zaś jednak to czy obowiązki nałożone uchwałą ukierunkowane na rozliczenie i skontrolowanie prawidłowości wykorzystania dotacji są ustalone w zakresie niezbędnym dla realizacji celów ustawowych delegacji, nie stwarzając nieuzasadnionych obciążeń dla beneficjentów tych środków (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1860/11).
Ponadto uchwała taka będąc aktem prawa miejscowego musi zostać podjęta na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), a zatem nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawodawczego. W doktrynie występuje bowiem przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw, gdyż w Konstytucji RP próżno szukać delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. A zatem trafna jest teza, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84). Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259).
Pomiędzy aktem prawa miejscowego, a aktem prawnym hierarchicznie wyższym powinna istnieć podwójna więź: formalna i materialna. Z pierwszą mamy do czynienia wówczas, gdy występuje postanowienie w akcie prawnym, o charakterze ustawowym, upoważniające do normatywizacji danej kwestii w drodze aktu prawa miejscowego. Natomiast więź materialna to więź treściowa istniejąca wtedy, gdy akt podjęty przez organ samorządu terytorialnego będzie swoistym dopełnieniem materii ustawy, a co z tym związane będzie w swej treści zgodny z treścią aktu, z upoważnienia którego został wydany (por. D. Dąbek, Prawo...op.cit., s. 95). Tylko w takim przypadku system prawa będzie spójny, a więc będzie można mówić o jego jedności.
Oceniając w granicach tak zakreślonych ram prawnych legalność sformułowanych przez Kolegium RIO zarzutów w zakresie konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego opisanej na wstępie uchwały Rady Powiatu K. z dnia [...] grudnia 2015 r. z uwagi na wykazane uchybienia odnośnie § 1 pkt 3 tejże regulacji Sąd podziela przedstawiony w tym zakresie pogląd organu nadzoru. Zdaniem bowiem Sądu organ stanowiący Powiatu w sposób nieuprawniony rozszerzył zakres kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji na wypełnienie obowiązku, o którym mowa w § 57 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 12 maja 2011r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz.U. z 2011 r., Nr 109, poz. 631). Niniejsza regulacja stanowi, iż "Wychowankowie przebywający w domu wczasów dziecięcych spełniają obowiązek szkolny lub obowiązek nauki przez uczęszczanie do szkoły funkcjonującej w domu wczasów dziecięcych lub do szkoły poza domem wczasów dziecięcych.
Po zakończeniu zaś pobytu wychowanka w domu wczasów dziecięcych dyrektor domu wczasów dziecięcych przekazuje pisemną informację o bieżących ocenach uzyskanych przez wychowanka, jego zachowaniu oraz kondycji psychofizycznej dyrektorowi szkoły macierzystej wychowanka oraz rodzicom".
Zgodnie z art. 90 ust. 3e u.s.o. organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetów tych jednostek. Tym samym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmując na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. postanowienia w zakresie kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania uprawniony jest do określenia zakresu kontroli w granicach w jakich jest to niezbędne i wymagane z punktu widzenia oceny prawidłowości wydatkowania dotacji, a zatem jej przeznaczenia na dofinansowanie realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Obejmuje to m.in. pokrycie wydatków bieżących szkoły, w tym wynagrodzenie osoby prowadzącej szkołę, sfinansowanie określonych wydatków, zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych.
W zakresie tak rozumianego przeznaczenia dotacji nie budzi wątpliwości to, iż ma ona mieszany charakter: podmiotowo – celowy, a to z tego względu, iż udzielana jest jednostkom spoza sektora finansów publicznych na każdego ucznia, ale jednocześnie przeznaczona jest na ściśle określony cel polegający na realizacji konkretnych zadań placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Twierdzenie to znajduje swoje uzasadnienie w wypracowanej przez sądy administracyjne linii orzeczniczej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1002/13; z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 229/13; i z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 1858/12).
Wobec zatem powyższego kontrola wydatkowania przyznanej dotacji powinna obejmować prawidłowość jej wykorzystania w zakresie niezbędnym dla realizacji jej celów. Stąd zobligowanie mocą aktu prawa miejscowego do kontroli realizacji obowiązków, o których mowa w przywołanej wyżej normie rozporządzenia wykracza poza granice istoty niniejszej kontroli, a tym samym stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego. Nie sposób bowiem przyjąć, iż z punktu widzenia celów oceny prawidłowości wykorzystania dotacji co ma miejsce również m.in. – jak słusznie wskazał skarżący - przez kontrolę dokumentacji przebiegu nauczania, koniecznym jest dokonywanie przez kontrolujących wypełnienia obowiązków, o których mowa w rozporządzeniu, a oscylujących wokół przekazania informacji o ocenach uzyskiwanych przez wychowanka, jego zachowaniu czy kondycji psychofizycznej. Nie jest to bowiem niezbędne dla oceny prawidłowości wykorzystania dotacji.
Przechodząc do dalszych spornych kwestii wskazać trzeba, iż w stanie prawnym obowiązującym w dniu podejmowania wyeliminowanej zaskarżonym rozstrzygnięciem uchwały Rady Powiatu K. art. 90 ust. 3fb u.s.o. stanowił, iż w przypadku utrudniania lub udaremniania przez szkołę niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej niewymienioną w ust. 2a lub przez organ prowadzący czynności kontrolnych, o których mowa w ust. 3f, organ dotujący wzywa dyrektora szkoły lub organ prowadzący szkołę do zaprzestania tych działań w określonym terminie. Natomiast po bezskutecznym upływie niniejszego terminu – zgodnie z art. 90 ust. 3fb u.s.o. - organ dotujący wstrzymuje przekazywanie szkole dotacji do dnia umożliwienia przeprowadzenia w szkole czynności kontrolnych. Stąd w obowiązującym wówczas stanie prawnym naruszeniem przez lokalnego prawodawcę było objęcie sankcją wstrzymania dotacji innej jednostce niż szkoła niepubliczna o uprawnieniach szkoły publicznej (w tym placówce) do czasu zaniechania działań utrudniających kontrolę.
Rozszerzenie przepisów dotyczących możliwości wstrzymania dotacji na placówki niepubliczne wymienione w art. 2 pkt 3, pkt 4, pkt 7 i pkt 10 u.s.o. nastąpiło dopiero na mocy nowelizacji u.s.o. ustawą z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw. W projekcie nowelizacji wskazano, iż niniejsza zmiana wynikała z tego, iż obowiązujące wówczas przepisy w zakresie zastosowania omawianej sankcji dotyczyły jedynie szkół niepublicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki (art. 90 ust. 3fa-3fc ustawy) (por. projekt ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw). Stąd prawidłowo organ nadzoru uznał za zasadne stwierdzenie nieważności § 1 pkt 5, który przewidywał sankcję wstrzymania wypłacenia dotacji również placówce z uwagi na utrudnianie lub udaremnianie przeprowadzenia czynności kontrolnych.
Przyznać więc trzeba rację Kolegium RIO, iż niniejsza regulacja uchwały Rady Powiatu K. została podjęta z przekroczeniem granic upoważnienia ustawodawczego i z naruszeniem przyjętych zasad techniki prawodawczej. Skoro bowiem kwestie związane z sankcjonowaniem działań ukierunkowanych na utrudnianie lub udaremnianie czynności kontrolnych zostały uregulowane na płaszczyźnie ustawowej to nie jest uprawnionym zarówno ich powtarzanie, jak i modyfikowanie w drodze aktu prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z § 137 rozporządzenia z.t.p., umieszczonym w dziale VI poświęconym projektom aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (uchwał i zarządzeń), w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Uregulowanie w uchwale jeszcze raz tego co zostało już unormowane w źródle powszechnie obowiązującego prawa stanowi naruszenie powszechnie obowiązującego porządku prawnego w stopniu istotnym, a zatem uzasadnia stwierdzenie nieważności powtórzonego przepisu.
Jak bowiem wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 20 maja 2008r., sygn. akt IIISA/Wr 204/08, naruszenie niniejszej zasady stanowi nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego), co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy.
Dalej wskazać też trzeba, iż zakres przyznanych do wykonywania zadań powiatowi będącemu jednostką samorządu terytorialnego został podzielony pomiędzy jego organy – tj. radę powiatu oraz zarząd powiatu. Stąd w granicach przyznanych im przez ustawodawcę kompetencji zobligowane są do wykonywania przypisanych im zadań. Nieuprawnionym jest z uwagi na obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) wkraczanie przez organ stanowiący i kontrolny jakim jest Rada Powiatu w sferę działalności organu wykonawczego – tj. Zarządu Powiatu. Stąd skoro ustawodawca w art. 90 ust. 3fa u.s.o. przyjął, iż to organ dotujący wzywa dyrektora szkoły lub organ prowadzący szkołę do zaprzestania w zakreślonym terminie działań utrudniających lub udaremniających prowadzenie czynności kontrolnych to za nieuprawione i naruszające regulacje ustawowe należy uznać określenie przez radę powiatu w uchwale 7 dniowego terminu, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Wbrew twierdzeniem skarżącego organem dotującym w niniejszej sprawie nie jest powiat, gdyż jest on jednostką samorządu terytorialnego, a Zarząd Powiatu.
Sąd podzielił także stanowisko organu nadzoru sformułowane względów redakcji § 1 pkt 2 przedmiotowej uchwały Rady Powiatu K. z dnia [...] grudnia 2015 r. w zakresie w jakim stanowi ona, iż kontrola dokumentacji finansowej obejmuje badanie dokumentów finansowych, gdyż nie budzi wątpliwości natury językowej, że określenie "badanie" dokumentów finansowych wykracza poza pojęcie ustawowe "wglądu", przez co jest niespójne z pojęciem prawidłowo określonym w § 1 pkt 1 uchwały. Zgodzić się zatem należy z argumentacją organu nadzoru, iż posłużenie się przez Radę Powiatu K. terminem "badanie dokumentów finansowych" w ramach określenia zakresu kontroli dokumentacji finansowej stanowi uchybienie względem obowiązującego reżimu określonego w art. 90 ust. 4 i oraz ust. 3f u.s.o., a także narusza zasady techniki prawodawczej z uwagi na brak spójności terminologicznej.
Również za prawidłowe należało uznać orzeczenie nieważności całej uchwały Rady Powiatu K. z dnia [...] grudnia 2015 r., gdyż pozostawienie jedynie szczątkowej treści tej uchwały spowodowałoby bez wątpienia daleko idącą dezintegrację i nieczytelność pierwotnej uchwały nr [...] z dnia [...] października 2014 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek niepublicznych prowadzonych na terenie powiatu k. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Takie rozstrzygnięcie tym bardziej było celowe w sytuacji, gdy już wcześniej Kolegium RIO uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2015r. stwierdziło nieważność w części uchwały Rady Powiatu K. nr [...] z dnia [...] września 2015 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Powiatu K. z dnia [...] października 2014 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek niepublicznych prowadzonych na terenie powiatu k. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.