Uzasadnienie
We wniosku z dnia 26 maja 2021 r. J. L. (dalej: skarżący, strona) wystąpił do Kierownika BP ARiMR w [...] (dalej: organ I instancji) o przyznanie płatności na rok 2021 deklarując działki rolne oznaczone jako [...],[...],[...] o łącznej powierzchni [...] ha, zgłoszone do płatności ONW typu z ograniczeniami naturalnymi strefa II oraz działkę rolną [...] o powierzchni [...] ha, zgłoszoną do płatności ONW typu z ograniczeniami naturalnymi strefa I. W dniu 28 lipca 2022 r. Organ I instancji wydał decyzję nr 0016-2022-001492, na mocy której przyznał Stronie płatność ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa I w wysokości 287,74 zł, odmówił przyznania płatności ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa II i nałożył sankcję w wysokości 1 643,61 zł. Wskazał, że kwota sankcji będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności ONW typu z ograniczeniami naturalnymi strefa II na rok 2021 wynosiła [...] ha. Natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania po uwzględnieniu zmian wyniosła [...] ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013.Przy ustaleniu tej powierzchni, zgodnie z art. 24 ust. 1 i art. 38 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r., uwzględniono również wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu.
W wyniku tejże kontroli terenowej stwierdzono rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi we wniosku na 2021 rok, a stanem stwierdzonym. Zgodnie z dokonanymi pomiarami oraz zastosowanymi kodami pokontrolnymi wykluczono z płatności łącznie [...] ha, a nieprawidłowości dotyczyły deklaracji działki rolnej [...]. Kierownik BP ARiMR wskazał, że analiza raportu z czynności kontrolnych a także analiza dokumentacji fotograficznej, wykazała zasadność dokonania pomniejszenia powierzchni deklarowanych na spornej działce rolnej. Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał lokalizacje oraz podał, co stanowiło poszycie terenów wykluczonych z płatności. Z uwagi na przedeklarowanie powierzchni wynoszące [...] % zastosowano regulację prawną wynikającą z art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r, zgodnie z którym, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3 % lub 2 ha, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego pomniejszonego o 1,5- krotność stwierdzonej różnicy.
Dodatkowo kara administracyjna nie może przekroczyć 100% kwot wyliczonych w oparciu o obszar zgłoszony. Mając na uwadze powyższe, zmniejszenie płatności wyliczone jako 1,5 - krotność stwierdzonej różnicy przekracza powierzchnię stwierdzoną do płatności i w związku z tym odmówiono przyznania płatności ONW typu z ograniczeniami naturalnymi strefa II oraz została naliczona kara administracyjna w wysokości 1 643,61 zł.
Organ przedstawił również matematyczne wyliczenie różnic powierzchniowych i procentowych, którego wyniki zadecydowały o odmowie przyznania płatności i o nałożeniu sankcji.
Odnośnie płatności ONW typu z ograniczeniami naturalnymi strefa I organ wskazał, że powierzchnia deklarowana wynosiła [...] ha. Z uwagi na art. 15a rozporządzenia (UE) nr 640/2014 stanowiący, że w przypadku, gdy państwo członkowskie określa limit dla danej płatności powierzchnia deklarowana jest zmniejszana do tego limitu. Organ przywołał treść w § 2 ust. 3 rozporządzenia r Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020 (w dalszej części uzasadnienia zwanym rozporządzeniem ONW), zgodnie z którym płatność ONW przysługuje do powierzchni użytków rolnych, będących w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż [...] ha, a w przypadku rolnika realizującego w 2021 roku 5-letnie zobowiązanie, do powierzchni użytków rolnych wynoszącej nie więcej niż 300 ha.
Mając na uwadze powyższe, powierzchnia deklarowana do płatności ONW typu z ograniczeniami naturalnymi strefy I została zmniejszona do limitu i wynosi [...] ha i stanowiła podstawę przyznania płatności. Kierownik BP ARiMR w [...] wyliczył płatność po uwzględnieniu degresywności, o której mowa w § 3 ust. 4 rozporządzenia ONW. W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji opisał stan faktyczny, jednak z uwagi na zastosowanie redukcji powierzchni deklarowanej do limitu ustalenia z kontroli na miejscu nie wpływały na powierzchnię stwierdzoną w ramach tej strefy.
W odwołaniu od powyższej decyzji strona nie zgodziła się z odmową przyznania płatności ONW typu z ograniczeniami naturalnymi strefa II na rok 2021 i nałożeniem sankcji. Zarzuciła, że w odpowiedzi na zgłoszone zastrzeżenia do protokołu z kontroli terenowej Dyrektor AriMR nie wyjaśnił przyczyn ich nieuwzględnienia. Podniosła, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji: uwzględnił wyniki z drugiego protokołu w "całkowitym oderwaniu od istnienia pierwszego raportu z kontroli, którego wyniki były przecież diametralnie inne", nie uwzględnił specyfikacji gospodarstwa, nie odniósł się do terminu kontroli, która została przeprowadzona w okresie zimowym i wiosennym w następnym roku wegetacyjnym, nie odniósł się w sposób rzetelny do dowodów i argumentów przedstawionych w toku postępowania administracyjnego, w tym w zastrzeżeniach pokontrolnych, nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.
Strona podkreśliła, że zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego, do dnia 31 lipca należy przeprowadzić przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny w celu usunięcia lub zniszczenia niepożądanej roślinności. Z przepisu tego, zdaniem strony, nie wynika wprost, aby zabieg ten musiał być zabiegiem mechanicznym oraz że powinien być wykonany na całości działki. Tymczasem na spornych działkach trzcina i inna roślinność była zjadana przez wypasające się na tych terenach krowy.
Tym samym wyłączenie z płatności terenów, które porośnięte są trzciną, uznaną przez inspektorów terenowych jako roślina niepożądana, było działaniem nieuprawnionym. Podkreśliła, że przepisy prawa nie nakładają obowiązku koszenia niedojadów, mulczowania kretowisk i łajniaków, nawożenia czy konkretnego nawadniania. Po raz kolejny zarzuca, że inspektorzy terenowi oraz Kierownik BP ARiMR w [...] nie uwzględnili specyfikacji gospodarstwa, charakteru prowadzonej produkcji i hodowanej rasy bydła. Nie została dokonana analiza specyfikacji działalności odwołującego się w kontekście zgodności z przepisami unijnymi i krajowymi, które definiują prowadzenie działalności rolniczej. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Dyrektor OR ARiMR we Wrocławiu (dalej: organ odwoławczy, Dyrektor ARiMR)nie uwzględnił odwołania i decyzją z 25 listopada 2022 r., nr 9001-2022-003289 utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podtrzymał wykładnię przepisów, dokonaną przez organ I instancji i odnosząc się do zarzutów odwołania zwrócił uwagę, że działki rolne objęte wnioskiem na 2021r. rok poddane zostały dwóm kontrolom na miejscu, przy czym należy zwrócić uwagę, że druga kontrola została przeprowadzona w wyniku uwzględnienia przez BKM części złożonych zastrzeżeń. Obie kontrole zostały przeprowadzone przez dwa różne zespoły, zapewniając prawo dwukrotnej rzetelnej i fachowej oceny. W wyniku uwzględnienia wniesionych uwag i zażaleń, ponowna kontrola terenowa stwierdziła większą powierzchnię, która uwzględniała tereny, na których prowadzony był wypas bydła. Jednakże, część gruntów nadal nie mogła zostać zakwalifikowana jako użytkowana rolniczo, bowiem była porośnięta zwartym obszarem trzcinowisk oraz w znacznej części stanowiła tereny podmokłe, które nie nadawały się do wypasu.
Na okoliczność ponownej kontroli sporządzono materiał fotograficzny obrazujący uwzględnione do pomiarów powierzchnie oraz tereny, na których stwierdzono brak użytkowania rolniczego, w tym wypasu. Stany kontrolowanych działek zostały utrwalone w dokumentacji fotograficznej (łącznie 821 zdjęć) oraz na szkicach kontrolowanych działek (102 szkice). Za podstawę decyzji wydanej w I instancji przyjęto wyniki zatem drugiej kontroli. Co prawda kontrola ta odbyła się w kwietniu 2022 r., jednak obraz ortofotomapy datowanej na dzień 03.10.2021 r. potwierdza użytkowanie działek rolnych na powierzchniach zmierzonych w ramach kontroli terenowej. Na satelitarnych j zdjęciach działek wyraźnie widać tereny użytkowane rolniczo oraz obszary wykluczone z płatności.
Organ podkreślił, że kontrola na miejscu przeprowadzana była przez osoby posiadające nie tylko odpowiedni sprzęt, ale również niezbędną wiedzę. Zaznaczył, że dowód w postaci raportu z kontroli na miejscu wraz z załączoną dokumentacją fotograficzną z tejże kontroli potwierdzają, iż czynności kontrolne zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy i nie ma żadnych podstaw do kwestionowania prawidłowości ich wykonania. Nie zgodził się z zarzutami strony, że o braku wiarygodności protokołu z kontroli na miejscu, a tym samym kompetencji inspektorów, świadczy fakt znacznej rozbieżności wyników jakie dała kontrola przeprowadzona w lutym i mająca miejsce w kwietniu 2022 r. Pomiędzy jedną a drugą kontrolą wystąpił dwumiesięczny odstęp czasu. Z zalanych, podmokłych i niedostępnych dla inspektorów w lutym 2022 r. terenów woda częściowo ustąpiła, dzięki czemu drugi zespół kontrolny miał możliwość weryfikacji znacznie większego obszaru.
Wskazał następnie organ, że w świetle § 2 ust.1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r (rozporządzenie ONW), rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013 i 1307/2013, płatności obszarowe mogą zostać przyznane do gruntów kwalifikujących się do płatności, de facto do użytków rolnych, znajdujących się w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności. Przy tym powierzchnie MKO podlegają weryfikacji w zależności od wielu elementów determinujących ich wyznaczanie, takich jak kontrole terenowe, zasięg użytkowania rolniczego w granicach działki, zasięg użytkowania działek sąsiednich, wyniki aktualnych pomiarów geodezyjnych, geodezyjne podziały lub scalenia terenu itp. Nieprawidłowości mające wpływ na przyznane wsparcie stwierdzone zostały do części działki rolnej [...], na której skarżący zadeklarował TUZ (trwały użytek zielony).
W odniesieniu zaś do tych terenów, uwzględniając definicję TUZ zawartą w art. 4 ust. 1 lit. i) rozporządzenia 1307/2013 oraz treść § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego (Dz. U. z 2015 r., poz. 351 ze zm.) – dalej: rozporządzenie z 12marca 2015 r., istotne jest, że warunkiem uznania gruntów za pozostające w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, było przeprowadzenie przynajmniej jednego zabiegu agrotechnicznego, mającego na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności, w terminie do dnia 31 lipca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich. Tymczasem analiza aktualnej ortofotomapy oraz materiałów sporządzonych podczas kontroli wskazuje, iż na części powierzchni działek rolnych [...] i [...] nie wykonano w danym roku żadnych zabiegów agrotechnicznych przeciwdziałających rozprzestrzenianiu się niepożądanej roślinności.
Na fotografiach wykonanych podczas kontroli widać wyraźnie, iż część kontrolowanych powierzchni w granicach tych działek stanowiły zalewiska, część porośnięte były trzcinami. Na obszarach tych nie widać było żadnego śladu wykonywania prac agrotechnicznych czy wypasu bydła. Szczegółowa analiza sprawy, w tym analiza poszycia terenu wskazuje, że na wyłączonych terenach znajdowały się w 2021 r. trzcinowiska i zakrzaczenia stanowiące zwarte skupiska, które nie mogły zostać zakwalifikowane do płatności, gdyż nie są gruntami rolnymi, na którym prowadzona jest działalność rolnicza w rozumieniu w rozumieniu art. 4 pkt. 1 lit. c rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. Analiza prawna definicji działalności rolniczej wskazana powyżej powinna być przy tym dokonywana łącznie z przesłanką utrzymywania gruntu rolnego z zachowaniem norm dobrej kultury rolnej. Pomoc finansowa jest bowiem przyznawana tym rolnikom, którzy faktycznie rolniczo użytkują posiadane działki rolne, a zatem tym, którzy samodzielnie decydują o rodzaju upraw, o dokonaniu zabiegów agrotechnicznych,
Odnosząc się do zarzutów strony, że nie uwzględniono specyfiki gospodarstwa, wymogów dla hodowanej rasy bydła oraz bezpodstawnie przyjęto, że zabiegi agrotechniczne muszą być wykonywane mechanicznie, organ II instancji podkreślił, że nie kwestionuje sposobu hodowli krów posiadanych przez pana stronę, tylko sposób użytkowania działek rolnych zgłoszonych do płatności bezpośrednich. Analiza aktualnej ortofotomapy, wyników z kontroli na miejscu oraz materiału fotograficznego wskazuje, że część zadeklarowanych działek [...] i [...] nie nadawała się do wypasu. Na załączonych fotografiach nie widać śladów po wypasaniu jak i śladów po koszeniu, zaś udokumentowane zostały obszary podmokłe porośnięte trzcinowiskiem, na których wypas był niemożliwy.
W skardze na powyższą decyzję strona wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Podniosła zarzuty:
- 1. naruszenia przepisów prawa materialnego:
- - § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 poprzez odmowę przyznania stronie płatności, pomimo spełniania przez stronę wszelkich wymaganych prawem warunków do ich otrzymania;
- - § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich (...), poprzez jego błędną wykładnię w wyniku przyjęcia, że usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności w terminie do dnia 31 lipca roku, ma nastąpić poprzez koszenie mechaniczne (sprzętem), oraz poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że roślinność trzcinowa nie jest potrzebna przy wypasie bydła na łąkach ekstensywnych,
- 2. naruszenia przepisów prawa procesowego:
- - art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w wyniku oparcia rozstrzygnięcia bez wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, które ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co mogłoby w istocie wpłynąć na zmianę dokonanych przez organy obu instancji ustaleń faktycznych i prawnych, a tym samym na treść decyzji,
- - art. 107 § 3 kpa, poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji, dlaczego dowodom przedstawionym przez skarżącego organ odmówił wiarygodności,
- - art. 15 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez podjęcie zaskarżonej decyzji nie rozstrzygając ponownie sprawy w jej całokształcie jako instytucja merytoryczna, w wyniku czego utrącono stronie prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy oraz do rozpatrzenia wszystkich argumentów i zarzutów.
W uzasadnieniu skargi strona podtrzymała i rozszerzyła argumentację podniesioną w odwołaniu.
Odpowiadając na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 364 ze zm.) – "rozporządzenie ONW", wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 349) - dalej: "ustawą o PROW", a także rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/ 78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz.
UE L 347 z dnia 20 grudnia 2013 r., str. 549 z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie nr 1306/2013", rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z dnia 20 grudnia 2013 r., str. 608, z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie nr 1307/2013" oraz rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z dnia 20 czerwca 2014 r., str. 48, z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie nr 640/2014".
Na podstawie § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW, płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013", którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli:
- 1) spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013";
- 2) łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha;
- 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystany do ubiegania się o tę płatność.
Płatność ONW jest przyznawana do użytków rolnych:
- 1) na których jest:
- a) położona działka rolna w rozumieniu art. 67 ust. 4 lit. a rozporządzenia nr 1306/2013, o powierzchni co najmniej 0,1 ha, zwana dalej "działką rolną";
- b) prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013;
- 2) położonych na obszarach ONW (ust. 2).
Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia ONW, wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha użytków rolnych i powierzchni użytków rolnych, do których przysługuje płatność ONW, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności. Przy ustalaniu wysokości płatności ONW uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar (MKO), o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Stosownie do § 3 ust. 4 i ust. 6 rozporządzenia ONW PRO W 2014 - 2020 płatność ONW jest przyznawana w wysokości 100% stawki podstawowej - za powierzchnię do 25 ha, 50% stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 25 ha do 50 ha oraz 25% stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 50 ha do 75 ha, a w przypadku rolników realizujących 5-letnie zobowiązanie płatność ONW jest przyznawana w wysokości 100% stawki podstawowej - za powierzchnię do 50 ha, 50% stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 50 ha do 100 ha, 25% stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 100 ha do 300 ha.
Zgodnie z § 4 rozporządzenia ONW PROW 2014-2020 kwotę płatności ONW oblicza się, biorąc pod uwagę użytki rolne położone na obszarach ONW, dla których obowiązują stawki podstawowe - w kolejności od najwyższej do najniższej.
W świetle zaś brzmienia art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, działalność rolnicza w oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich; utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję; lub prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy.
Z kolei użytki rolne, na których prowadzona jest działalność rolnicza zdefiniowane, przez art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, oznaczają każdy obszar zajęty przez grunty orne, trwałe użytki zielone, pastwiska trwałe lub uprawy trwałe określone w art. 4 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013.
Zauważyć należy, że na wykluczonej z płatności części działki [...] skarżący zadeklarował trwałe użytki zielone (TUZ). Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego (UE) nr 1307/2013, trwały użytek zielony (TUZ) jest to grunt wykorzystywany do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat i który nie był zaorany przez okres co najmniej pięciu lat. Trwały użytek zielony może obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, a także inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które służą do wytwarzania paszy dla zwierząt, pod warunkiem, że zachowano przewagę traw i innych zielnych roślin pastewnych. Państwa członkowskie mogą również zadecydować o uznaniu za trwałe użytki zielone gruntów nadających się do wypasu i stanowiących część utrwalonych praktyk lokalnych w przypadkach, gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne tradycyjnie nie są roślinnością dominującą na obszarach wypasu lub gruntów nadających się do wypasu.
Natomiast trawy lub inne zielne rośliny pastewne zostały w ww. art. 4 ust. 1 lit. i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego (UE) nr 1307/2013 określone jako wszystkie rośliny zielne, rosnące tradycyjnie na naturalnych pastwiskach lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania pastwisk lub łąk w państwie członkowskim, niezależnie od tego czy są wykorzystywane do wypasania zwierząt.
Zgodnie zaś z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. z 2015 r. poz. 351 z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", grunty uznaje się za pozostające w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, jeżeli został na nich przeprowadzony przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności, w terminie do dnia 31 lipca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich.
W odniesieniu zatem do spornego obszaru działki [...], uznanie go za użytek rolny, do którego przyznawane są płatności ONW, uwarunkowane było więc w powołanych przepisów, ich położeniem na obszarach ONW i prowadzeniem na nich działalności rolniczej – co obejmuje także przeprowadzenie na nich co najmniej jednego zabiegu agrotechnicznego, mającego na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności, w terminie do dnia 31 lipca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich.
Spełnienie powyższych warunków i ustalenie powierzchni uprawniających do otrzymania płatności państwa członkowskie weryfikują wykorzystując system kontroli, obejmujący kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. W myśl art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 181, str. 48 z późn. zm.; dalej jako "rozporządzenie nr 640/2014") państwa członkowskie dopilnowują, aby zgłaszane działki rolne były identyfikowane w sposób pewny. W szczególności państwa członkowskie wymagają, aby wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność były składane wraz z określonymi informacjami lub aby towarzyszyły im dokumenty określone przez właściwy organ, które umożliwią lokalizację i pomiar każdej działki rolnej.
W odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia nr 1307/2013. Z kolei zgodnie z art. 59 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, o ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu. Z treści tego przepisu wynika, że podstawowym rodzajem kontroli jest kontrola administracyjna, natomiast kontrola na miejscu (wizytacja terenowa) ma charakter jedynie uzupełniający.
Z art. 70 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 wynika system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10000, a od 2016 r. w skali 1:5000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Należy to określić zgodnie z istniejącymi normami unijnymi.
Niezależnie od akapitu pierwszego państwa członkowskie mogą nadal korzystać z takich technik, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10000, w przypadku gdy zostały one nabyte na podstawie umów długoterminowych zatwierdzonych przed listopadem 2012 r.
Zgodnie ponadto z art. 24 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 227, str. 69 z późn. zm.) kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację:
- a) poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji;
- b) zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków;
- c) przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności. Właściwy organ przeprowadza inspekcje fizyczne w terenie w przypadku, gdy fotointerpretacja ortoobrazów (satelitarnych lub lotniczych) nie dostarcza wyników, które pozwalają na wyciągnięcie ostatecznych wniosków, satysfakcjonujących właściwy organ, w odniesieniu do kwalifikowalności lub właściwej powierzchni obszaru, który jest przedmiotem kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu (art. 24 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014).
W rozpoznawanej sprawie weryfikując zadeklarowane we wniosku o płatność powierzchnie działek organy ARiMR opierały się na materiale dowodowym obejmującym dane pochodzące zarówno z ortofotomap, jak i przeprowadzonych kontroli na miejscu. W gospodarstwie skarżącego miały miejsce dwie kontrole terenowe – w dniach 16-18 lutego 2022 r. oraz 19-26 czerwca 2022 r. i ich wyniki były rzeczywiście rozbieżne, jednak – wbrew temu co zarzuca strona skarżąca – fakt ten nie przesądza automatycznie o tym, że żaden z nich nie był wiarygodny. Za podstawę przyjętych w zaskarżonej decyzji ustaleń co do powierzchni działek kwalifikujących się do płatności przyjęto wyniki tej drugiej kontroli. Dyrektor ARiMR wyjaśnił w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że druga kontrola terenowa została przeprowadzona przez inny zespół, na skutek uwzględnienia wniesionych przez stronę uwag i zażaleń, a wobec ustąpienia wody z części terenów zalanych w lutym 2022 r. pozwalała na weryfikację większego obszaru.
Uwzględniała ona, zgodnie z postulatem strony, tereny na których prowadzony był wypas bydła, tym niemniej na części gruntów nadal nie potwierdzono użytkowania rolniczego, bowiem były to tereny porośnięte zwartymi trzcinowiskami, na których znajdowały się długotrwałe zalewiska i tereny podmokłe, nienadające się do wypasu – co uwidoczniono na fotografiach i szkicach, stanowiących załączniki do protokołu z kontroli. Istotnie kontrola ta miała miejsce wiosną 2022 r., po zakończeniu okresu wegetacji, jednak – co podkreślał również organ odwoławczy - jej ustalenia pokrywają się z powierzchniami MKO ustalonymi na podstawie obrazu ortofotomapy datowanej na 3 października 2021 r., która potwierdzała, że także w tym okresie obszary uznane za niekwalifikowalne do płatności na podstawie kontroli terenowej z kwietnia 2022 r. nie były użytkowane rolniczo.
Podkreślenia wymaga, że kontrole terenowe przeprowadzane są przez osoby działające na podstawie imiennych upoważnień, posiadające wymaganą wiedzę i przygotowanie do wykonywania czynności kontrolnych. Kontrolerzy dysponują wiedzą i doświadczeniem, pozwalającym na ocenę stanu roślinności, która występuje na kontrolowanych działkach rolnych, w szczególności zaś ocenę, czy występująca na działkach roślinność może wskazywać na istnienie deklarowanych upraw w sytuacji, gdy kontrola przeprowadzana jest po terminie zbiorów. Kontrolujący dokonali oceny stanu poszycia terenu z uwzględnieniem tych okoliczności i stwierdzili m.in. że wysokość trzciny, jej wybarwienie i obecność wiechy nie pozwalają na przyjęcie, że jest to roślinność, która pojawiła się na deklarowanych działkach pomiędzy lipcem 2021 r. a kwietniem 2022 (którą to możliwość podnosił skarżący w odwołaniu). Jak poza tym wyjaśniono w decyzji, organ odwoławczy analizował orotofotomapy dostępne w serwisie Geoportal Dolny Śląsk i dokonał porównania poszycia terenu na przestrzeni 2020-2021 r. Na podstawie przedstawionych w decyzji zdjęć organ był również w stanie wskazać, które obszary były użytkowane rolniczo, a na których nie były prowadzone żadne zabiegi agrotechniczne, w tym wypas bydła.
Porównanie tych terenów ze szkicami z kontroli na miejscu, wskazuje zaś na pokrywanie się obszarów użytkowanych rolniczo jak i wykluczonych, co potwierdza tylko, że niechciana roślinność porastała wykluczone z płatności obszary od 2020 r.
W kontekście powyższego jako nieuzasadnione należało ocenić także podniesione w skardze zarzuty nieuzasadnionego przyjęcia, że zabieg agrotechniczny, mający na celu usunięcie niepożądanej roślinności, może być wykonywany jedynie "mechanicznie", a także zarzuty nieuwzględnienia specyfiki prowadzonej przez skarżącego hodowli, w tym tego, że bydło rasy [...] może żywić się również trzciną, która nie jest tym samym roślinnością "niepożądaną". Jak trafnie zauważono w zaskarżonej decyzji, Dyrektor ARiMR nie kwestionował sposobu hodowli przez skarżącego bydła, podobnie jak tego, że może ono wypasać się także spożywając trzcinę. Organ nie uznał bowiem za hektary niekwalifikujące się do płatności obszarów, na których prowadzony był wypas, także gdyby był w oparciu o trzcinę. Podstawą wyłączenia spornych terenów z płatności było bowiem ustalenie, że skarżący ani nie prowadził na tych obszarach wypasu bydła, ani nie wykonywał zabiegów agrotechnicznych mających na celu usunięcie roślinności niepożądanej.
Tereny starych, zwartych trzcinowisk, zastoisk wodnych lub porośnięte wysoką roślinnością, stwierdzone zarówno na podstawie kontroli terenowej, jak i obrazu ortofotomap z lat 2020-2021 nie mogły być uznane za użytkowane rolniczo. Analiza aktualnej ortofotomapy wskazuje, że taki zabieg agrotechniczny wykonany został tylko na części spornych działek [...] i [...], co do których został wyznaczony maksymalny kwalifikowany obszar. Na pozostałych częściach widać wysoką roślinność, która zgodnie z materiałem fotograficznym z czynności kontrolnych, przedstawia tereny podmokłe, porośnięte trzcinowiskami, w wielu miejscach z zastoiskami wodnymi, na których wypas nie był możliwy i nie było widać śladów po zabiegach agrotechnicznych oraz śladów po przeprowadzonym wypasie bydła.
W tym miejscu zauważyć trzeba, że postępowanie w sprawie płatności ONW jest szczególnym postępowaniem, w którym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego doznają istotnych modyfikacji. Zgodnie bowiem z art. 4 ustawy o PROW, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust. 1). Zgodnie z art. 27 ust.1 ww. ustawy, w postępowaniach dotyczących płatności ONW, organ administracji publicznej:
- 1) stoi na straży praworządności;
- 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
- 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
- 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
Jak wskazano natomiast w ust. 2 powołanego artykułu, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Z treści powołanego przepisu w orzecznictwie wywodzi się, że regulacja ta - odmiennie od treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - zasadniczo ogranicza obowiązek działania organów z urzędu. Tak więc sytuacja procesowa stron w postępowaniach dotyczących przyznania płatności ONW w zakresie dowodzenia zasadności składanych wniosków została w sposób istotny zmodyfikowana. Odstąpiono bowiem od modelu przyjętego w Kodeksie postępowania administracyjnego, według którego obowiązek przeprowadzenia całego postępowania, co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie (por. np. wyroki NSA: z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1884/14 i z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II GSK 195/16). Oznacza to, że obowiązek udowodnienia spełniania warunków do przyznania płatności spoczywa na stronie występującej o ich przyznanie.
Skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1331/18, LEX nr 2725735). Organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1367/18, LEX nr 2725693).
Tym samym z postępowania dotyczącego przyznania płatności ONW zostały wyłączone art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zatem przepisy te dotyczące ustaleń faktycznych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie sposobu wykorzystania przez beneficjenta działki rolniczej.
W świetle powyższego, skarżący nie zgadzając się z zaskarżoną decyzją i zarzucając, iż wyniki kontroli są nieprawidłowe, powinien przedstawić konkretne dowody na poparcie swojego stanowiska. W rozpoznawanej sprawie skarżący takich dowodów nie przedstawił, zaś podnoszone przez niego argumenty – co wykazano powyżej – nie podważają ustaleń organów. Wniosków zawartych w zaskarżonej decyzji nie podważają także zapisy powoływanego przez stronę planu rolno środowiskowego. Jak bowiem trafnie zauważył Dyrektor ARiMR, plan działalności rolno środowiskowej obejmuje wyłącznie zobowiązanie dotyczące zwierząt, a nie powierzchni trwałych użytków zielnych. Jak przy tym zwrócił uwagę organ, skarżący nie realizuje na działkach rolnych żadnego pakietu rolno środowiskowego dotyczącego powierzchni TUZ, a jedynie ma podjęte zobowiązanie co do zachowania zasobów genetycznych zwierząt – a zatem obowiązują go terminy wykonywania zabiegów agrotechnicznych wskazane w 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. z 2015 r., poz. 351 ze zm.).
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że prawidłowo Dyrektor ARiMR ocenił spełnienie przez skarżącego warunków do otrzymania ONW typu z ograniczeniami naturalnymi z uwagi na brak możliwości uznania za kwalifikujące się do płatności obszarów położonych na działce [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.).