Uzasadnienie
Pismem z 27 kwietnia 2022 r. C. Sp. z o.o. w L. (dalej: strona skarżąca) wniosła skargę na czynność Starosty Lubińskiego z dnia 29 marca 2022 r. znak BK.1711.9.8.2021 w przedmiocie wystąpienia pokontrolnego w zakresie prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej udzielonej w 2019 r.
Zdaniem strony skarżącej, działanie organu może stanowić zaskarżalną czynność z zakresu administracji publicznej, w przypadku gdy czynność taka pozostaje w związku ze sferą praw i obowiązków kontrolowanego, w szczególności gdy przepis prawa nakłada na kontrolowanego obowiązek podjęcia określonych działań. W niniejszej sprawie, w wystosowanym wystąpieniu pokontrolnym, organ zobowiązał stronę skarżącą do wykonania zwrotu określonej kwoty dotacji pod rygorem negatywnych skutków. Reasumując strona skarżąca wskazała, że samo przeprowadzenie kontroli nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, gdyż nie rodzi po stronie kontrolowanego praw lub obowiązków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jednak jego wynik w postaci wystąpienia pokontrolnego już tak.
W odpowiedzi na skargę organ uznał skargę w całości za bezzasadną oraz wniósł o jej nieuwzględnienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa skarga jest przedwczesna i bezprzedmiotowa. W ocenie organu postępowanie administracyjne nie zostało jeszcze zakończone decyzją, a sam protokół i wystąpienie pokontrolne nie powodują po stronie skarżącej żadnych skutków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Przystępując do rozpatrywania skargi sąd administracyjny jest zobowiązany w pierwszej kolejności do ustalenia, czy jest ona dopuszczalna z punktu widzenia zakresu jego kognicji. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W art. 3 - art. 4 p.p.s.a. został wskazany zakres kognicji sądów administracyjnych.
Tak określona właściwość rzeczowa sądów administracyjnych oznacza, że w przypadku braku w tym zakresie szczególnych uregulowań ustawowych, sądy administracyjne nie są uprawnione do orzekania w sprawach, które nie zostały wymienione w przytoczonych regulacjach i wynikają z innych niż administracyjny stosunków prawnych. W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się zatem kontrola działalności administracji publicznej, w zakresie wyznaczonym w art. 3 p.p.s.a., a także inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak wymienione w art. 4 spory o właściwość lub kompetencyjne, a także przekazane z mocy ustaw odrębnych.
Zaskarżone w niniejszej sprawie wystąpienie pokontrolne nie należy ani do decyzji ani do postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie można też zaliczyć go do aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W uchwale z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał z kolei, że wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. akty lub czynności charakteryzują się tym, że: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność.
(także wyroki: WSA w Krakowie z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 853/17 i z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1005/17 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 686/19, a także wyrok NSA z dnia 18 października 2022 r., sygn. akt I GSK 1501/22, postanowienie NSA z 7 września 2016 r., II GSK 3807/16 oraz postanowienie NSA z 18 października 2022 r., sygn. akt I GSK 1501/22).
Zaskarżona w niniejszej sprawie czynność organu została dokonana w ramach kontroli w zakresie prawidłowości pobierania i wykorzystania dotacji udzielonych na prowadzenie szkół przez stronę skarżącą w 2019 r.
Tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji reguluje wydana, na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203, dalej: u.f.z.o.), uchwała Rady Powiatu Lubińskiego z dnia 31 stycznia 2018 r. nr XXXVIII/278/2018 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych podmiotów oświatowych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania.
Zgodnie z treścią § 6 ust. 1 tej uchwały, organ dotujący może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania udzielonych dotacji, w tym sprawdzić prawidłowość wykorzystania dotacji zgodnie z zasadami określonymi w art. 35 u.f.z.o. Wyniki przeprowadzonej kontroli przedstawia się w protokole kontroli. Na podstawie ustaleń opisanych w protokole kontroli, do podmiotu kontrolowanego kierowane jest wystąpienie, w którym zawarte są stwierdzone nieprawidłowości oraz wnioski. Dotacja w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego, wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, dotacja pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi na zasadach określonych w u.f.z.o. (§ 6 ust. 3 uchwały).
Wezwania do zwrotu dotacji zawarte w zaskarżonym wystąpieniu pokontrolnym nie rodzi obowiązku, a jedynie możliwość zapłaty wskazanej kwoty na zasadzie dobrowolności. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym wystąpienie pokontrolne kończy etap kontroli i w przypadku braku dobrowolnego zwrotu przez stronę dotacji, stanowić będzie podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia, które dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia może być poddane kontroli sądu administracyjnego. Samo wystąpienie pokontrolne nie jest jednakże aktem władczej ingerencji organu i nie podlega egzekucji administracyjnej, zatem nie podlega kontroli sądów administracyjnych (por. postanowienia NSA z 7 września 2021 r., sygn. akt I GSK 1051/21 oraz z 18 października 2022 r., sygn. akt I GSK 1501/22).
Reasumując, stwierdzić należy, że wystąpienie pokontrolne nie podlega kontroli sądu administracyjnego, albowiem zawiera jedynie ustalenia dotyczące określonego stanu faktycznego oraz wnioski zmierzające do wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości, nie będąc rozstrzygnięciem nadzorczym, ani aktem władczej ingerencji w sferę działalności kontrolowanej jednostki. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, przedmiotem zaskarżenia nie może być akt ze sfery postępowania kontrolnego (por. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Po 469/15, z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt I SA/Po 583/09; postanowienia NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II GSK 2111/11, z dnia 12 sierpnia 2016 r. sygn., akt II GSK 2250/16, z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 1513/15, postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 395/15, postanowienie WSA w Lublinie z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Lu 25/21).
Powyższe oznacza, że zalecenia zawarte w wystąpieniu pokontrolnym nie mieści się we wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzygnięciach, gdyż nie dotyczy bezpośrednio uprawnień ani obowiązków strony wynikających z przepisu prawa. (por. uzasadnienia wyroków dotyczących analogicznego stanu prawnego i faktycznego: postanowienie WSA w Opolu z 4 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Op 173/22 oraz postanowienie NSA z 18 października 2022 r., sygn. akt I GSK 1501/22).
Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że rozpoznanie skargi wniesionej w niniejszej sprawie nie mieści się w zakresie jego kognicji, a w związku z tym na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł - jak w sentencji.