Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławczego w L. – powołując się na art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrocie "k.p.a.") – stwierdziło niedopuszczalność odwołania złożonego do tegoż organu przez Prokuratora Rejonowego w K. G. od decyzji Burmistrza B. z dnia 23 maja 2006 r. (Nr [...]) w sprawie wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej wpisu dokonanego na rzecz Z. P. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wywiodło, że niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje przypadki wniesienia takiego środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji. Dotyczy to także sytuacji, w której odwołanie złożył podmiot na prawach strony nieuczestniczący w postępowaniu przed organem pierwszej instancji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003, s. 576).
Kolegium wskazało, że sytuację prawną prokuratora w postępowaniu administracyjnym regulują art. 182-189 k.p.a. Według art. 183 § 1 k.p.a., prokuratorowi służy prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem, na podstawie zaś art. 188 k.p.a. prokuratorowi, który uczestniczy w postępowaniu w przypadkach określonych w art. 182-184 k.p.a. przysługują prawa strony. Kolegium podkreśliło, że w piśmiennictwie przyjęto, że prokurator korzysta z praw strony na zasadzie art. 188 k.p.a., ale tylko wtedy, gdy przyjmuje udział w postępowaniu administracyjnym. Nie może on zatem wnieść odwołania, jeżeli nie uczestniczył w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.
Natomiast organ wyższego stopnia, który wszcząłby postępowanie odwoławcze "zainicjowane" przez prokuratora, musiałby to zrobić z urzędu wobec braku odwołania wniesionego przez stronę, czym dopuściłby się rażącego naruszenia prawa. Nie jest przy tym możliwe spowodowanie działania organu wyższego stopnia w trybie nadzoru w stosunku do decyzji nieostatecznej, bo prokurator wnosi sprzeciw od decyzji ostatecznych (art. 184 k.p.a.) (por. przywołany wcześniej komentarz, s. 772).
Ponieważ w rozpoznawanej sprawie prokurator nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza B. z dnia 23 maja 2006 r. (Nr [...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uznało jego odwołanie za niedopuszczalne.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Prokurator Rejonowy w K. G. wniósł o uchylenie postanowienia Kolegium, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art. 183 § 1 i art. 188 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że prokuratorowi nie przysługuje odwołanie od nieostatecznej decyzji administracyjnej, jeżeli przed datą jej wydania nie wstąpił do postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego należy podzielić pogląd NSA (wyrok z dnia 29 września 2005 r., II OSK 34/05), że "prokurator, który nie brał udziału w postępowaniu, może na podstawie art. 183 § 1 i art. 188 w związku z art. 129 § 2 k.p.a. wnieść odwołanie od decyzji nieostatecznej organu pierwszej instancji."
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi podkreślając, że przywołany w skardze wyrok NSA ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wiąże on zatem wyłącznie w granicach danej sprawy i nie zobowiązuje Kolegium do postępowania w przedstawiony sposób. Wyrok ten odzwierciedla jeden z poglądów wyrażonych w dyskusji co do pozycji prokuratora w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego art. 182-189 k.p.a. nie stwarzają prokuratorowi możliwości wniesienia odwołania od nieostatecznej decyzji organu pierwszej instancji wówczas, gdy prokurator nie brał udziału w tym postępowaniu, co znajduje potwierdzenie w komentarzu do tych przepisów. Stanowisko takie zdaje się potwierdzać także uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r. (I OPS 6/05, ONSAiWSA 2006, Nr 3, poz. 68), stwierdzająca, że "jeżeli prokurator bierze udział w postępowaniu, będą mu doręczane decyzje administracyjne, od których będzie on mógł wnosić środki zaskarżenia w takich samych terminach, w jakich czynić to mogą strony postępowania", co – według Kolegium –pozwala wnioskować, że gdy prokurator nie bierze udziału w postępowaniu, takie prawo nie będzie mu przysługiwało.
Powołany przez stronę skarżącą wyrok wykracza – zdaniem Kolegium – poza granice dopuszczone wykładnią rozszerzającą i celowościową, zastosowanie zaś sformułowanej w nim oceny prawnej spowodowałoby ciężką wadliwość działania organu administracji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a.") oraz na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 3 u.p.p.s.a.).
Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno postanowienia uchybiającego prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)], jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego [lit. b)], a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy [lit. c)].
Sąd rozpoznający sprawę w jej granicach nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.).
Spór zaistniały w rozpoznawanej sprawie jest odzwierciedleniem dających się dostrzec w piśmiennictwie i judykaturze rozbieżności co do pozycji prokuratora i jego uprawnień w postępowaniu administracyjnym według art. 183 § 1 k.p.a. Odnosząc się do przysługującego prokuratorowi prawa "udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem" i kwestii wniesienia odwołania od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia, w literaturze podkreślono, że prokuratorowi w postępowaniu administracyjnym służą prawa strony wyłącznie w zakresie ustanowionym w art. 188 k.p.a., który nie przyznaje temu organowi ani szczególnych, ani dodatkowych uprawnień w porównaniu ze stroną postępowania. Z takiego założenia wyprowadza się wniosek, że jeżeli prokurator nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, nie służy mu uprawnienie do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w tej fazie postępowania administracyjnego.
Gdyby więc organ wyższego stopnia prowadził postępowanie odwoławcze "zainicjowane" odwołaniem prokuratora nieuczestniczącego wcześniej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, dopuściłby się rażącego naruszenia prawa, gdyż – wobec braku odwołania strony – wszcząłby postępowanie z urzędu, co jest niedopuszczalne w trybie nadzoru w stosunku do decyzji nieostatecznej, prokurator bowiem wnosi sprzeciw tylko od decyzji ostatecznych (zob. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 8. wydanie, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2006, s. 801).
Określając kompetencje prokuratora w zasygnalizowanym zakresie, w najnowszym orzecznictwie przyjęto, że "prokurator, który nie brał udziału w postępowaniu, może na podstawie art. 183 § 1 i art. 188 w związku z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wnieść odwołanie od decyzji nieostatecznej organu pierwszej instancji" (wyrok NSA z dnia 29 września 2005 r., II OSK 34/05, ONSA i WSA 2006, Nr 3, poz. 79).
Akceptacja jednego z poglądów zależy – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu – od ustalenia, jak należy rozumieć przyznane prokuratorowi przez art. 183 § 1 k.p.a. prawo udziału "w każdym stadium postępowania", gdyż tylko prokuratorowi uczestniczącemu w postępowaniu w przypadkach określonych w art. 182-184 k.p.a. służą prawa strony (art. 188 k.p.a.).
Przewidziany w art. 183 § 1 k.p.a. szeroki zakres uprawnień prokuratora do udziału w postępowaniu administracyjnym daje się usprawiedliwić dążeniem ustawodawcy do stworzenia dodatkowych gwarancji legalności procesu administracyjnego oraz rozstrzygania spraw zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Takiemu właśnie celowi służyć ma prawo prokuratora do wykorzystania zarówno zwykłych, jak i nadzwyczajnych środków przewidzianych w prawie administracyjnym, a ponadto organ ten dysponuje szczególnym instrumentem prawnym w postaci sprzeciwu, który może być zastosowany tylko względem decyzji ostatecznych (art. 184 § 1 k.p.a.), wszak to zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności (art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze – Dz. U. z 2002 r. Nr 21, poz. 206 ze zm.).
Nie ulega wątpliwości, że prokurator wstępujący na podstawie art. 183 § 1 k.p.a. do pierwszoinstancyjnego postępowania administracyjnego przed wydaniem decyzji będzie mógł wnieść odwołanie od tego aktu, skoro służą mu prawa strony (art. 127 § 1 w związku z art. 188 k.p.a.). W związku z tym powstaje pytanie: czy sytuacja prokuratora korzystającego z kompetencji przyznanych mu w art. 183 § 1 k.p.a. zmienia się, gdy wstępuje on do postępowania administracyjnego już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji ale przed upływem terminu do jej zaskarżenia (art. 129 § 2 k.p.a.).
Odpowiadając na tak postawione pytanie, należy najpierw zauważyć, że art. 127 § 1 k.p.a. nie uzależnił uprawnienia do złożenia odwołania od uczestniczenia (czynnego lub biernego) w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, lecz od wykazania statusu strony w takim postępowaniu. Uzależnienie prawa do odwołania wyłącznie od faktu udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, z jednoczesnym pominięciem badania statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., eliminowałoby z kręgu uczestników postępowania administracyjnego osoby, które – mimo że postępowanie dotyczyło ich interesu prawnego lub obowiązku – nie zostały uwzględnione w postępowaniu z naruszeniem ich uprawnień zagwarantowanych w art. 10 § 1 k.p.a. Nie ma zatem podstaw prawnych do różnicowania uprawnienia do wniesienia odwołania w zależności od tego, czy podmiot wykazujący interes prawny uczestniczył faktycznie w postępowaniu administracyjnym, czy też bezprawnie został pominięty.
Także w dotychczasowym orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd o uprawnieniu strony, która nie brała udziału w postępowaniu, do wniesienia odwołania, jednakże z zachowaniem terminu przysługującego stronie uczestniczącej w nim (zob. wyroki NSA z dnia 13 marca 2003 r., I SA 2101/01, LEX Nr 121766; z dnia 7 lutego 2001 r., II SA/Gd 2258/98, LEX Nr 46472). Za przyznaniem prawa złożenia odwołania stronie, która nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, opowiedziano się również w piśmiennictwie (zob. w szczególności B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 54-55 oraz [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 8. wydanie, Wydawnictwo C. H. BECK, Warszawa 2006, s. 576; A. Wróbel, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, wydanie II, Kraków 2005).
W kontekście poczynionych uwag należy podkreślić, że skoro na podstawie art. 188 k.p.a. ustawodawca przyznał prokuratorowi prawa strony "w każdym stadium postępowania" (art. 183 § 1 k.p.a.), to tym samym nie mógł ich ograniczyć tylko do tych, które przysługują stronom aktywnie, czy też faktycznie uczestniczącym w postępowaniu administracyjnym. Odmienny sposób rozumowania nie znajduje uzasadnienia, gdyż przy jego zastosowaniu organ powołany ustawowo do strzeżenia praworządności miałby mniejszy zakres kompetencji aniżeli strona postępowania, co pozostawałoby także w dysharmonii z art. 188 k.p.a., przyznającym prokuratorowi prawa tejże strony. Trafnie zatem przyjął NSA w wyroku z dnia 29 września 2005 r. (II OSK 34/05), że w przypadku wydania decyzji administracyjnej, od której przysługuje zwykły środek w postaci odwołania, a strona nie jest zainteresowana w jej zaskarżeniu, należy uznać za dopuszczalny udział prokuratora w tym stadium postępowania przejawiający się wniesieniem odwołania przez tenże organ.
Skoro bowiem art. 183 § 1 k.p.a. gwarantuje prokuratorowi prawo udziału "w każdym stadium postępowania", to w obowiązującym prawie nie można wskazać podstaw, które pozwoliłyby z tak szeroko określonego zakresu kompetencji prokuratora wyłączyć szczególne stadium postępowania istniejące między wydaniem pierwszoinstancyjnej decyzji i doręczeniem stronie, a upływem terminu do jej zaskarżenia w trybie odwoławczym (art. 129 § 2 k.p.a.). Z tych względów uprawnione jest twierdzenie, że przyznane prokuratorowi w art. 183 § 1 k.p.a. prawo udziału "w każdym stadium postępowania" obejmuje także fazę postępowania administracyjnego istniejącą między wydaniem i doręczeniem stronie decyzji, a upływem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. W tym też stadium prokurator, przy zachowaniu wspomnianego terminu, może skutecznie wstąpić do postępowania administracyjnego. Gdyby zaś termin ów upłynął bezskutecznie, prokurator ma do dyspozycji prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej (art. 184 § 1 k.p.a.).
Taka wykładnia art. 183 § 1 w związku z art. 188 k.p.a. pozwala prokuratorowi wykorzystać odwołanie, a więc zwykły środek prawny, do wcześniejszego usunięcia naruszenia prawa bez zbędnego oczekiwania na ustatecznienie się decyzji administracyjnej, by sięgnąć ewentualnie po ekstraordynaryjny sprzeciw.
Odnosząc poczynione wywody do realiów rozpoznawanej sprawy, należy zauważyć, że Prokurator Prokuratury Rejonowej w K. G. niewadliwie skorzystał z kompetencji przewidzianych w art. 183 § 1 k.p.a., gdyż pierwszoinstancyjna decyzja Burmistrza B. z dnia 23 maja 2006 r. została doręczona adresatowi w dniu 28 maja 2006 r. (co odzwierciedla data figurująca na zwrotnym potwierdzeniu odbioru tego aktu), natomiast odwołanie Prokuratora z dnia 1 czerwca 2006 r. wpłynęło do Urzędu Miejskiego w B. w dniu 7 czerwca 2006 r., a więc z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. nie miało podstaw do zastosowania art. 134 k.p.a.
Wobec dostrzeżonego w postępowaniu sądowym naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. przepisów postępowania administracyjnego (art. 183 § 1 w związku z art. 188 i art. 134 k.p.a.), poprzez ich nieprawidłową wykładnię i zastosowanie, należało – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. – orzec, jak w punkcie I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie II znajduje podstawę prawną w art. 152 u.p.p.s.a.