Uzasadnienie
Prokurator Prokuratury Rejonowej w K. (dalej: Prokurator) wniósł skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy N. R. z dnia 16 maja 2011 roku w sprawie regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy N. R. w zakresie § 4 ust 7, § 5 ust 5, § 10 ust. 1, 2, 3, 4, 6, 1,9, 12, 13 Regulaminu Korzystania z Cmentarzy Komunalnych na terenie Gminy N.R.
Zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 dalej u.s.g., polegające na niezgodnym z prawem wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., poprzez wprowadzenie w regulaminie zakazów oraz zasad odpowiedzialności, które zostały już uregulowane wprost lub można je wyinterpretować z przepisów obowiązujących - zawartych w akt w konsekwencji wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie jej zakwestionowanych powyżej przepisów. Uzasadniając swoje żądanie przypomniał, że w § 4 ust. 7 kwestionowanego regulaminu wskazano, że administrator nie ponosi odpowiedzialności za szkody powstałe na terenie cmentarza na skutek kradzieży, aktów wandalizmu oraz za rzeczy pozostawione bez nadzoru.
Z kolei § 5 ust. 5 zawiera stwierdzenie, iż niszczenie obiektów i urządzeń cmentarnych jest zabronione i podlega odpowiedzialności karnej. Stosownie do § 10 Regulaminu wprowadzono na terenie cmentarzy m.in. następujące zakazy: - zakaz zakłócania ciszy, porządku i powagi miejsca; - zakaz palenia ognisk; - zakaz niszczenia zieleni; - zakaz niszczenia obiektów i urządzeń cmentarnych i nagrobków; - zakaz handlu, wieszania reklam, kwestowania bez zgody organizatora; - zakaz żebractwa; - zakaz składowania odpadów poza urządzeniami przeznaczonymi do tego celu; - zakaz przebywania w stanie nietrzeźwym i spożywania alkoholu; - zakaz palenia tytoniu i zażywania środków odurzających. Prokurator podkreślił, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Prokurator wyjaśnił, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w nim przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń.
Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że wprowadzone na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Skarżący przywołał przepisy ustaw regulujące wymienione w regulaminie cmentarza nakazy i zakazy podkreślając, ze zaskarżone przepisy uchwały zawierają zakazy oraz zasady odpowiedzialności, które to zostały wcześniej unormowane w regulacjach ustawowych. W związku z tym to działanie Rady Gminy zdaniem skarżącego powinno zostać zakwalifikowane jako istotne naruszenie przepisów prawa.
W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy N.R. przychylił się do uwag Prokuratora wniósł o ich uwzględnienie. Wskazał, że w na najbliższej sesji zaskarżona uchwała zostanie uchylona zgodnie z zarzutami skargi. Pismem z 9 stycznia 2020 r. Przewodniczący Rady Gminy N. R. przedłożył kopię uchwały nr [...], która zmieniła zaskarżoną uchwałę uwzględniając zarzuty skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badaniu podlega jedynie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 506, ze zm. – dalej jako "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762).
W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.
W przedmiotowej sprawie skarga wniesiona została przez Prokuratora Rejonowego w K. na § 4 ust 7, § 5 ust 5, § 10 ust. 1, 2, 3, 4, 6, 1,9, 12, 13 uchwały nr [...] Rady Gminy N. R. z dnia 16 maja 2011 roku w sprawie regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy N. R. Prokurator zarzucił wskazanym regulacjom istotne naruszenie przepisów: art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 dalej u.s.g.) polegające na wprowadzeniu w regulaminie zakazów oraz zasad odpowiedzialności, które zostały już uregulowane wprost lub można je wyinterpretować z przepisów obowiązujących - zawartych w aktach rangi ustawowej.
W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Według art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa także zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Ponadto, art. 7 Konstytucji RP wskazuje, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Z przedstawionych uregulowań wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej, w stosunku do aktów normatywnych wyższej rangi, pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy (rady miasta) dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje także potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.
Ponadto, zgodnie z § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 1000, poz. 908 - dalej: rozporządzenie) w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. W § 136 tego rozporządzenia ustanowiono wyraźny zakaz zamieszczania w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami, zaś § 137 zawiera czytelnie sformułowany zapis, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Na mocy § 143 rozporządzenia wskazane zasady znajdują zastosowanie również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest słuszne stanowisko, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze, bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, bowiem trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z 1 października 2008 r., II OSK 955/08; z 30 września 2009 r., II OSK 1077/09; z 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09; z 7 kwietnia 2010 r., II OSK 170/10 - dostępne: CBOSA).
Innymi słowy - stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym.
Zdaniem Sądu, powyższe nie oznacza, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie automatycznie uznane za istotne naruszenie prawa. Jednak powtarzanie przepisów ustawowych, co do zasady narusza prawo. Nie bez znaczenia przy tym pozostaje liczba tych powtórzeń, a zwłaszcza charakter powtórzonych przepisów prawa oraz ich istota. W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia in extenso zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, jednak zastrzeżeniem, że powtórzenie to nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 31 listopada 2006 r., II SA/Wr 745/06, CBOSA).
W literaturze wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowo- administracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego istnieje w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, jak i z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).
W świetle powyższych uwag, jako zasadne, Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące istotnego naruszenia prawa przez zaskarżoną uchwałę, na skutek zamieszczenia w niej zapisów stanowiących powtórzenia regulacji ustawowych oraz naruszające delegację ustawową. W ocenie Sądu, przyjmując nawet wyjątkową dopuszczalność powtórzeń na wskazywanych wyżej warunkach, kontrolowana uchwała w zapisach zawartych w Regulaminie wymogów tych nie spełnia.
Sąd stwierdził, że podejmując zaskarżoną uchwałę (tworząc regulamin) Rada przekroczyła określone normami ustawowymi granice przyznanego jej władztwa w zakresie § 10 pkt 1, 2, 3, 4, 6, 7, 9, 12 i 13 uchwały, wprowadzono na terenie cmentarzy następujące zakazy: zakaz zakłócania ciszy, porządku i powagi miejsca; zakaz palenia ognisk; zakaz niszczenia zieleni; zakaz niszczenia obiektów i urządzeń cmentarnych i nagrobków; zakaz handlu, wieszania reklam, kwestowania (bez zgody administratora); zakaz żebractwa; zakaz składowania odpadów poza urządzeniami przeznaczonymi do tego celu; zakaz przebywania w stanie nietrzeźwym i spożywania alkoholu, za wyjątkiem kultywowanych przez grupy religijne i etniczne tradycyjnych obrzędów i zwyczajów, od warunkiem, iż nie łamią one ogólnie przyjętych zasad współżycia społecznego; zakaz palenia tytoniu oraz zażywania środków odurzających.
Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że w/w zakazy regulują już przepisy ustawowe. I tak, zakaz niszczenia obiektów i urządzeń cmentarnych oraz nagrobków reguluje art. 124 § 1 Kodeksu wykroczeń i art. 288 § 1 Kodeksu karnego; zakaz zakłócania ciszy, porządku, powagi miejsca art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń; zakaz rozpalania ognisk art. 82 § 1 pkt 1 Kodeksu wykroczeń; zakaz niszczenia zieleni art. 144 § 1 Kodeksu wykroczeń; zakaz handlu, wieszania reklam, kwestowania bez zgody organizatora art. 60.3 § 1, art. 60.1, art. 56 § 1 i art. 63a § 1 Kodeksu wykroczeń; zakaz "żebractwa" art. 58 § 1 Kodeksu wykroczeń; zakaz składowania odpadów poza urządzeniami przeznaczonymi do tego celu, czyli faktycznie zakaz śmiecenia art. 145 Kodeksu wykroczeń; zakaz spożywania napojów alkoholowych art. 14 ust. 2a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.).
W zakresie zakazu palenia tytoniu wskazać trzeba, że art. 5 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz. U. z 1996 r., Nr 10, poz. 55 ze zm.) zabrania palenia wyrobów tytoniowych w innych pomieszczeniach dostępnych do użytku publicznego. Z kolei zakaz używania środków odurzających reguluje art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2018 r., poz. 1030 ze zm.).
Odnośnie § 4 ust. 7 kwestionowanego regulaminu, w którym wskazano, że administrator nie ponosi odpowiedzialności za szkody powstałe na terenie cmentarza na skutek kradzieży, aktów wandalizmu oraz za rzeczy pozostawione bez nadzoru. Sąd zgadza się z twierdzeniem Prokuratora, że kwestia odpowiedzialności cywilnej za szkody powstałe z kradzieży, aktów wandalizmu czy rzeczy pozostawione bez nadzoru została uregulowana w art. 415 ustawy Kodeks Cywilny.
Z kolei § 5 ust. 5 zawiera stwierdzenie, że niszczenie obiektów i urządzeń cmentarnych jest zabronione i podlega odpowiedzialności karnej, ponownie zgodzić się trzeba ze stroną skarżącą, że wskazany dwukrotnie w przedmiotowym Regulaminie zakaz niszczenia obiektów i urządzeń cmentarnych oraz nagrobków reguluje art. 124 § 1 kodeksu wykroczeń oraz art. 288 § 1 kodeksu karnego.
Sąd podkreśla ponadto, że podjęcie uchwały z 30 grudnia 2019 r. nr [...] zmieniającej uchwałę nr [...] Rady Gminy N. R. z dnia 16 maja 2011 roku w sprawie regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy N. R. w zakresie zaskarżonych uregulowań nie czyni postępowania sądowoadministracyjnego w rozpoznawanej sprawie bezprzedmiotowym. Uchwała objęta skargą wywołała w okresie jej obowiązywania skutki prawne. Z tego powodu, choć w dacie orzekania przez Sąd już nie obowiązuje, może być nadal stosowana do zdarzeń prawnych, które zaszły w czasie stosowania jej postanowień. Odnośnie do uprawnień sądów do badania aktów nieobowiązujących podobny pogląd, aczkolwiek w odmiennych stanach faktycznych, wyraził Trybunał Konstytucyjny, który w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994/2/44) zajął stanowisko, że "skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę", oraz w orzeczeniu z dnia 11 kwietnia 1994 r. (K 10/93, OTK 1994/1/7), w którym Trybunał trafnie wywodził, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeżeli można go stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości".
Wskazany podgląd jest powszechnie uznawany w orzecznictwie sądowoadmistracyjnym, w którym dodatkowo zwraca się uwagę, że skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące, niż uchylenie uchwały - wywierające skutki od daty uchylenia.
Dlatego też uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tę uchwałę, ponieważ Sąd posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1571/12; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 355/14 i przytoczone tam orzecznictwo, dostępne - jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu - na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podkreślenia wymaga, że radzie gminy nie przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu i podjęcia uchwały, która wywierałaby skutek prawny ex tunc. Nadto uchylenie zaskarżonej uchwały nie stanowi uwzględnienia tej skargi w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. W skardze wniesiono bowiem o stwierdzenie nieważności wskazanych uregulowań kwestionowanego aktu, a nie o ich uchylenie.
Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w skarżonym zakresie.