Uzasadnienie
Przedmiotem skargi [...] w [..] (dalej: strona, skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję tego samego organu z dnia [..] r. znak [..] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [..] z dnia [..] r. (nr [..]) w przedmiocie ustalenia dotacji przypadającej do zwrotu.
Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy, w terminie do wniesienia odwołania od ww. decyzji Prezydenta Miasta [..] z dnia [..] r. skarżąca działając przez pełnomocnika wniosła pismo zatytułowane "odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [..] doręczonej [..] kwietnia 2019 r. (nr [..])" Powołując przepisy art. 127 § 1 i 2 w związku z art. 129 § 1 i 2 k.p.a. wskazała, że zaskarża w całości powyższą decyzję oraz wniosła o przeprowadzenie na podstawie art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego. Organowi I instancji zarzuciła:
- - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważność wobec wydania jej bez podstawy prawnej tj. z pominięciem przepisów uchwały Rady Miasta [..];
- - naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i § 2, art. 80, art. 84, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. – dalej k.p.a.) przez brak wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, co doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, że skarżąca nie wypełnia ustawowych obowiązków w zakresie gromadzenia dokumentacji słuchaczy niezbędnej do uzyskania dotacji oświatowej, nie wskazania przez organ dlaczego nie uznał za dowody przedłożonych list obecności i oświadczeń słuchaczy dotyczących ich obecności w spornym okresie;
- - naruszenie przepisów art. 90 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 z późn. zm.) przez uznanie, że skoro w dokumentacji szkoły w dacie kontroli nie było oryginałów list słuchaczy, to nie jest możliwe późniejsze ich dołączenie. Tak stawiając zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia względnie na wypadek przeprowadzenia przez SKO uzupełniającego postępowania dowodowego uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie w tym zakresie postepowania.
Pismem z dnia [..] maja 2019 r. Kolegium wezwało skarżącą do sprecyzowania, w jakim trybie domaga się przeprowadzenia postępowania względem rozstrzygnięcia organu i instancji.
W odpowiedzi z dnia [..] czerwca 2019 r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, "iż wnosi o rozpoznanie zarzutu nieważności w trybie artykułu art. 157 par. 1 k.p.a."
Po wszczęciu postępowania postanowieniem z dnia [..] lipca 2019 r., Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [..] kwietnia 2019 r. Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji miała oparcie w przepisach prawa, a zatem sformułowany względem niej zarzut wydania jej bez podstawy prawnej okazał się nieuzasadniony. Kolegium uznało, że pozostałe zarzuty sformułowane we wniosku dotyczą błędów w prowadzonym postępowaniu pierwszoinstancyjnym i nie mogą być rozpatrywane w trybie nadzwyczajnym.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wskazała, że złożyła od decyzji I instancji odwołanie, a zarzut nieważności postępowania był tylko jednym z zarzutów, co wyraźnie wynika z treści odwołania.
Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie odnośnie braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazało, że z treści pisma nie wynikało jednoznacznie w jakim trybie pismo to zostało wniesione, zatem obowiązkiem organu było wezwać stronę do jednoznacznego wyjaśnienia ww. wątpliwości. Organ wezwał stronę, a ta odpowiadając na to wezwanie wskazała, że wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji.
W skardze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji lub uchylenie decyzji obu organów i umorzenie postępowania. Zarzuciła decyzji naruszenie:
- - art. 158 § 1, art. 104 i art. 107 k.p.a. przez nierozpoznanie sprawy co do istoty w drodze decyzji;
- - art. 15 k.p.a. przez pozbawienie strony prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy;
- - art. 156 § 2, art. 10 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej i z niepełnym uzasadnieniem.
W uzasadnieniu skargi, strona wskazała, że z treści odwołania z dnia [..] maja 2019 r. wynika jednoznacznie, że wolą strony było złożenie odwołania a zarzut nieważności był tylko jednym z zarzutów odwołania. Skarżąca podkreśliła, że odwołania o niemal identycznej treści w innych sprawach składała do Kolegium w [..] i organ ten nie miał wątpliwości co do ich treści.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.
W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).
Należy nadto wskazać, iż w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na wstępie rozważań, zwrócenia uwagi wymaga, że prawo strony do wniesienia odwołania (art. 127 k.p.a.) jest związane z istotą zasady dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą sprawa administracyjna załatwiona w I instancji decyzją administracyjną po wniesieniu odwołania podlega ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem organu który wydał decyzję w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 1 i 2 k.p.a.).
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1566/15, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) artykuł 128 k.p.a. stwierdza, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Co do zasady wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji.
W doktrynie przyjmuje się, że "odwołanie nie wymaga żadnego uzasadnienia ani nawet wskazania, w jakim zakresie i w jakim kierunku odwołujący się żąda zmiany decyzji" (E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, s. 226). Oznacza to, że odwołanie nie musi dokładnie, zgodnie z treścią przepisu art. 138, precyzować żądania uchylenia decyzji, nie musi określać zarzutów skierowanych przeciwko decyzji organu pierwszej instancji ani też zawierać uzasadnienia zarzutów i żądań, jeżeli zostały przytoczone w decyzji. W konsekwencji uznaje się w piśmiennictwie, że odwołanie jest w zasadzie "zupełnie niesformalizowanym co do treści środkiem prawnym" (Komentarz, 1995, s. 311), co ma służyć zapewnieniu stronie "maksymalnego ułatwienia obrony jej interesów" (E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, s. 227; wyrok NSA w Warszawie z 20.07.1981 r., SA 1461/81, ONSA 1981/2, poz. 71, w którym stwierdzono, że: "Kodeks postępowania administracyjnego wyraża m.in. w art. 63, 65, 128 i 140, pośrednio również w art. 206, zasadę odformalizowania postępowania na korzyść strony co do formy i treści żądania wszczęcia postępowania oraz odwołań od decyzji I instancji tak, aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony").
Z drugiej jednak strony podkreśla się, że "dokładne sformułowanie żądań odwołania i jego uzasadnienia leży w interesie strony, może bowiem pomóc organowi odwoławczemu (a także organowi I instancji rozpatrującemu odwołanie w trybie art. 132) w podjęciu korzystnego dla niej rozstrzygnięcia" (Komentarz, 1995, s. 311; por. także E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, s. 227, który stwierdza, że uzasadnienie odwołania jest pożądane).
Należy podzielić pogląd, że niezadowolenie z decyzji wydanej w pierwszej instancji jest zasadniczym elementem przesądzającym o zakwalifikowaniu czynności procesowej strony do czynności wniesienia odwołania (B. Adamiak [w:] Komentarz, 1996, s. 563), jednakże z tym zastrzeżeniem, że strona jest obowiązana sformułować żądanie wynikające z tego "niezadowolenia", natomiast nie jest obowiązana uzasadniać swojego żądania ani też przedstawiać zarzutów i dowodów na jego poparcie (por. wyrok NSA w Gdańsku z 28.01.1998 r., I SA/Gd 735/96, LEX nr 1684789, w którym przyjęto, że: "Pomijając przepisy szczególne i konieczność zachowania terminu, jedynym formalnym wymogiem odwołania jest przejaw niezadowolenia strony z wydanej decyzji organu I instancji. Ale nawet ten wymóg musi prowadzić do wniosku, iż odwołanie winno mieć związek z decyzją organu I instancji, niezadowolenie strony bowiem musi być skierowane przeciwko któremuś z elementów składających się na wydaną decyzję").
W nowszym orzecznictwie odwołaniu stawia się w tym zakresie większe wymagania (por. np. wyrok NSA z 5.06.2008 r., I OSK 888/07, LEX nr 493520: "Odwołanie, ze swojej istoty, nie wymaga zbyt szczegółowego uzasadnienia żądań podnoszących w nim przez odwołującego się, ale nie oznacza to tym samym, że z treści złożonego środka zaskarżenia nie powinno wynikać, co jest przez niego kwestionowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Brak jakiegokolwiek zarzutu, co do któregokolwiek z punktów władczego rozstrzygnięcia organu powoduje, że organ odwoławczy nie ma podstaw działać za stronę i zmieniać go na korzyść odwołującego, bo nie ma przekonania, z jakiej części aktu strona jest niezadowolona. Podmiot żądający weryfikacji aktu prawnego powinien w złożonym odwołaniu chociaż w minimalny sposób wykazać swoje niezadowolenie z podjętego określonej treści rozstrzygnięcia, wskazując również jego zakres"; postanowienie NSA z 17.02.2009 r., II OSK 166/09, LEX nr 557050: "Jedynym co decyduje o tym, czy wystąpienie strony kwalifikuje się jako odwołanie, jest element negatywnego stosunku strony do wydanej decyzji, któremu strona dała wyraz".
Oceniając, czy wniesione przez stronę pismo jest odwołaniem, należy kierować się treścią pisma (E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, s. 227; wyrok NSA we Wrocławiu z 22.01.1988 r., SA/Wr 815/87, ONSA 1988/1, poz. 31; wyrok NSA z 23.06.2006 r., I OSK 999/05, LEX nr 265751) oraz tym, czy pismo to zostało wniesione w terminie złożenia odwołania (wyrok SN z 20.06.1996 r., III ARN 14/96, OSNAPiUS 1997/2, poz. 16, w którym stwierdzono, że "jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, pismo strony postępowania odwoławczego wniesione do organu odwoławczego w ustawowym terminie do wniesienia odwołania, wyrażające niezadowolenie z decyzji nieostatecznej, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od decyzji"). W doktrynie podkreśla się, że nie tylko wady prawne decyzji, ale również wszelkiego rodzaju "niezadowolenie" strony z treści decyzji uprawnia ją do wniesienia odwołania (E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, s. 227).
Strona może zatem kwestionować w odwołaniu nie tylko naruszenie prawa przez organ pierwszej instancji, lecz także lub wyłącznie celowość decyzji nieostatecznej. Zgodnie z wyrokiem NSA z 14.02.2007 r., II GSK 290/06, ONSA WSA 2008/1, poz. 13, z glosą B. Adamiak, OSP 2008/2, poz. 21, uznanie przez organ odwoławczy, że strona zrezygnowała z odwołania i dokonała wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania, ponieważ nieprofesjonalnie użyła w środku odwoławczym stwierdzenia, że domaga się unieważnienia decyzji, stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art.
15. "Przy ocenie, czy wniesione przez stronę pismo jest odwołaniem, należy kierować się treścią pisma [...] oraz czy pismo to zostało wniesione w terminie do złożenia odwołania. [...] jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, pismo strony postępowania odwoławczego wniesione do organu odwoławczego w ustawowym terminie do wniesienia odwołania, wyrażające niezadowolenie z decyzji nieostatecznej, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od decyzji. [...] nie tylko wady prawne decyzji, ale również wszelkiego rodzaju niezadowolenie strony z treści decyzji uprawnia ją do wniesienia odwołania [...]. Strona może zatem kwestionować w odwołaniu nie tylko naruszenie prawa przez organ pierwszej instancji, lecz także lub wyłącznie celowość decyzji nieostatecznej" (wyrok NSA z 11.01.2011 r., I OSK 365/10, LEX nr 672771).
Sąd w składzie niniejszym stoi na stanowisku, że przy tak znacznym odformalizowaniu odwołania, każde pismo strony dotyczące decyzji nieostatecznej, wniesione w terminie otwartym do wniesienia odwołania, wyrażające jej niezadowolenie winno być traktowane jako odwołanie. Jeżeli podanie nie spełnia wymagań ustalonych w przepisach prawa należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 1 k.p.a.). W sprawie brak było jednak podstaw do kierowania do strony takiego wezwania.
W ocenie Sądu z treści odwołania wynika, że strona domaga się ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy a nie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Jak wynika z treści odwołania zarzut nieważności był niejako dodatkowym zarzutem sformułowanym w odwołaniu. Treść skargi wraz z jej uzasadnieniem dotyczy nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia dotacji przypadającej do zwrotu. Także sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i § 2, art. 80, art. 84, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. art. 90 ust. 3 i ust. 4 ustawy o systemie oświaty wskazują, że strona domaga się ponownego rozpatrzenia sprawy w związku ze złożonym odwołaniem. W odwołaniu tym wskazała, o co wnioskuje. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia względnie na wypadek przeprowadzenia przez SKO uzupełniającego postępowania dowodowego uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie w tym zakresie postepowania.
Także odpowiedź strony z dnia [...] czerwca 2019 r. na którą powołuje się organ w zaskarżonej decyzji nie wskazuje, że zamiast postępowania odwoławczego strona domaga się wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Skarżąca odnosi do jedynie do zarzutu zawartego w odwołaniu a nie do całości sprawy. Ponadto organ I instancji przekazując sprawę do organu II instancji nie miał wątpliwości, że przekazuje odwołanie.
Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 i art. 135 p.p.s.a. uchylił obie decyzje oraz postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. O kosztach, na które składa się uiszczony wpis w kwocie 200 zł, orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uwzględni stanowisko zaprezentowane w wyroku i załatwi sprawę, mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą sprawa administracyjna załatwiona w I instancji decyzją administracyjną po wniesieniu odwołania podlega ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji.