Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Z. S. (dalej: strona, skarżący) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ, ZUS) z dnia 8 czerwca 2022 r. (nr 470000/71/549425/2022/RDZ-ODW-ZPWWO-2) stwierdzająca uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres maj 2020 r., wydana w następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy przez ZUS.
Z akt przedstawionych przez ZUS wraz ze skargą wynika, że skarżący w dniu 15 kwietnia 2020 r. złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczeni społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za osoby ubezpieczone za marzec-maj 2020 r. (pkt II ppkt 1 wniosku RDZ).
Decyzją z dnia 4 września 2020 r. (nr 470000/71/411730/2020/ZPWWO), wydaną na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nim sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: "ustawa COVID-19") w związku z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.; dalej: "u.s.u.s."), organ odmówił skarżącemu prawa do żądanego zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. W uzasadnieniu wskazał, że do 30 czerwca 2020 r. strona nie dopełniła obowiązku przesłania dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r., wobec czego stronie nie przysługuje zwolnienie z art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-10. Pouczył też skarżącego o środkach odwoławczych. Decyzja została stronie doręczona w dniu 12 września 2020 r.
Skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji, wnosząc o ponowne rozpatrzenie decyzji za maj 2020 r. Wskazał, że w załączniku przedstawił sprostowanie firmy księgowej.
Decyzją z dnia 10 listopada 2020 r. (nr 470000/71/549425/2022/RDZ-ODW-ZPWWO) organ na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 83b ust. 1 u.s.u.s. oraz art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że decyzja z dnia 4 września 2020 r. została doręczona stronie w dniu 12 września 2020 r., zatem zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął w dniu 26 września 2020 r. Skarżący zaś wniosek taki wniósł w dniu 20 października 2020 r.
W skardze na tę decyzję – przekazaną przez organ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przyznanie zwrotu kosztów sadowych poniesionych w sprawie objętej skargą w całości. Zarzucił naruszenie art. 7 i art. 58 k.p.a. W uzasadnieniu skargi przedstawił argumentację odnoszącą się do decyzji o odmowie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. Wskazał, ze uchybienie terminu złożenia deklaracji rozliczeniowych było nieznaczne. Podkreślił, że w sprawie działał przez pełnomocnika w postaci biura rachunkowego, które w jego imieniu składało do ZUS deklaracje rozliczeniowe. Wedle skarżącego nie może on odpowiadać za uchybienia proceduralne uczynione przez pełnomocnika. Ponadto sytuacja epidemiologiczna w kraju była bezpośrednia przyczyną powodującą uchybienie terminu do złożenia deklaracji, zatem – z powodu działania tzw. siły wyższej.
Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2021 r. o sygn. akt III SA/Wr 2802/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 59 § 1 i 2 p.p.s.a. przekazał sprawę strony Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu według właściwości.
Po jej rozpatrzeniu, wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2022 r. (sygn. akt III SA/Wr 563/1), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując, że uchyla się ona kontroli legalności, bowiem złożone ze skargą akta sprawy nie pozwalały na weryfikację terminu złożenia przez skarżącego pisma jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 w związku z art. 129 § 2 k.p.a. W ponownym postępowaniu organ zobligowany został do wyjaśnienia daty złożenia ww. pisma skarżącego i jego oceny zgodnie z wynikiem ustaleń.
Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzja z dnia 8 czerwca 2022 r., wydaną na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, ZUS stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres maj 2020 r.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, że decyzja z dnia 4 września 2020 r. została doręczona stronie w dniu 12 września 2020 r., zatem zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął w dniu 26 września 2020 r. Skarżący zaś swój wniosek złożył osobiście po potwierdzeniu tożsamości w B. w S. w dniu 20 października 2020 r.
W skardze na tę decyzję strona wskazała, że Sąd administracyjny uchylił już raz decyzję organu dotyczącą uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dlatego nie zgadza się z zaskarżoną decyzją.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Skarga okazała się uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492; dalej: p.u.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazać w pierwszej kolejności należy, że orzekanie w sprawie niniejszej odbywa się w warunkach związania, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., ponieważ niniejszy wyrok jest poprzedzony prawomocnymi wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 13 kwietnia 2022 r. (sygn. akt III SA/Wr 563/21), w których Sąd zwrócił uwagę na konieczność dokonania oceny pisma skarżącego stanowiącego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy pod kątem daty jego wniesienia, a zatem tego, czy w rzeczywistości – jak twierdzi organ – zostało on złożony po upływie ustawowego terminu.
Zgodnie z powołanym przepisem art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.
Przechodząc w tych warunkach do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdza, że istotą zawartych w powołanym wyroku tutejszego Sądu wskazań co do dalszego postępowania było dokonanie oceny kwestii terminowości złożonego środka zaskarżenia oraz wynikających z tego faktu skutków procesowych. Przeprowadzona przez organ ponowna ocena powołanych okoliczności znalazła co prawda odzwierciedlenie w przekazanych Sadowi aktach sprawy, jednakże przeprowadzona w kolejnym etapie kontrola legalności zaskarżonej decyzji ujawniła innego rodzaju naruszenia prawa procesowego w stopniu obligującym do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
Sąd w pierwszej kolejności zauważa, że w świetle art. 31zq ust. 7 ustawy o COVID-19 odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Zgodnie z art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID-19 od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.
Z kolei na podstawie art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Co do liczenia terminów, to w świetle art. 57 § 4 k.p.a. jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy lub sobotą. Jakkolwiek bowiem z art. 31zt ustawy o COVID-19 obsługa przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z obowiązku opłacania składek, o których mowa w art. 31zo, realizowana jest w trybie umorzenia składek, to odesłanie z art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID-19 należy rozumieć jako odesłanie kompleksowe, tzn. łącznie ze sposobem liczenia terminu, określonego w art. 129 § 2 k.p.a.
Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że decyzja ZUS z dnia 4 września 2020 r. została doręczona skarżącemu w dniu 12 września 2020 r., na co wskazuje zwrotne potwierdzenie odbioru, z kolei wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący złożył osobiście po potwierdzeniu tożsamości w B. w S. w dniu 20 października 2020 r., a zatem po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia.
W tym jednak miejscu należy podkreślić, że stan epidemii i uchwalane w tym czasie przepisy wdrażające programy pomocowe, ulegały częstym zmianom, stąd też ustawodawca, mając również na uwadze stopień ich skomplikowania, wprowadził przepisy, które miały ułatwić/zapewnić stronom możliwość realnego skorzystania z pomocy. Do takich przepisów należy zaliczyć obowiązujący od 16 grudnia 2020 r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o COVID-19, dodany ustawą z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 2255 ze zm.). Wskazane przepisy nakazują, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.
Powołane wyżej regulacje wprost uwzględniają sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki. Choć przepis art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 wszedł w życie w dniu następującym po dniu ogłoszenia, to jest 16 grudnia 2020 r., to niewątpliwie obejmuje zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19" (por. wyroki WSA: w Bydgoszczy z 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 406/21; w Szczecinie z 23 września 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 593/21; w Poznaniu z 8 września 2021 r., sygn. akt III SA/Po 160/21 i sygn. akt. III SA/Po 162/21; w Krakowie z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 1332/21). Przywołana regulacja wyznacza bowiem również kierunek, w którym powinno zmierzać stosowanie przepisów ustawy o COVID-19, a także uwzględnia też istotny postulat, by płatnicy składek nie byli traktowani w różny sposób w zależności jedynie od tego, kiedy zostanie złożona deklaracja czy dokonana innego rodzaju czynność, tj. czy przed datą wejścia w życie art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19, czy też po tej dacie, co ma bezpośrednie znaczenie jeśli chodzi o obowiązki organu pouczania w zakresie możliwości przywrócenia terminów, także zawitych.
Co istotne w kontekście przedmiotowej sprawy, stan epidemii trwał od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz.U. poz. 491), a tym samym obowiązywał w czasie, w którym skarżący uchybił terminowi do wniesienia środka zaskarżenia.
Skoro powołany przepis ustawy o COVID-19 obejmuje zdarzenia w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, organ powinien był rozważyć jego zastosowanie w niniejszej sprawie, tym bardziej, że przesądził, iż faktycznie doszło do uchybienia terminu, od zachowania którego jest uzależnione udzielenie stronom ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, co stanowi przesłankę zawiadomienia strony postępowania przewidzianą w art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 1 ustawy o COVID-19.
Uwzględniając zaprezentowane wyżej stanowisko Sądu, rozpoznając ponownie sprawę, ZUS rozważy zawiadomienie strony skarżącej o uchybieniu terminu do złożenia wniosku o przyznanie pomocy i wyznaczy przewidziany prawem termin do wystąpienia o przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.