Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 707/20

Uzasadnienie

M. G. (dalej: wnioskodawca, skarżący) prowadzący działalność gospodarczą pod firmą M. G.. złożył wniosek o dofinansowanie projektu nr [...], pn.: "[...]".

Dolnośląska Instytucja Pośrednicząca (dalej: DIP) pismem z 13 sierpnia 2020 r. (nr [...]) poinformowała wnioskodawcę, że jego projekt został odrzucony przez Komisję Oceny Projektów z powodu niespełnienia kryterium nr 8 "Sytuacja finansowa wnioskodawcy w związku z COVID 19 – kwalifikowalność wsparcia" zawartego w "Kryteriach wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014-2020", zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący RPO WD (uchwała nr 143/20 z 6 lipca 2020 r.), obowiązujących w naborze, ogłoszonym w trybie nadzwyczajnym, nr [...]. W uzasadnieniu DIP wskazała, że zgodnie z zapisami Metodologii wyliczenia stawek jednostkowych stanowiących załącznik nr 5 do Regulaminu naboru: "Zawieszenie działalności firmy, o którym mowa w art. 22-24 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r., poz. 646 ze zm.) otwarcie likwidacji lub otwarcie postępowania upadłościowego lub restrukturyzacyjnego przedsiębiorcy jak również zawieszenie działalności jest traktowane jako zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej".

W świetle zapisów Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej w okresie od 25 marca 2020 r. do 30 kwietnia 2020 r. działalność wnioskodawcy była zawieszona. Wznowienie nastąpiło 1 maja 2020 r. DIP wskazała także, że we wniosku o dofinansowanie porównanie spadku obrotów (przychodów ze sprzedaży) odniesiono do miesiąca kwietnia, kiedy to działalność gospodarcza nie była prowadzona przez wnioskodawcę, zatem nie można uznać że nastąpił spadek obrotów we wskazanym okresie. W konsekwencji w ocenie DIP kryterium to nie zostało spełnione.

Wnioskodawca pismem z dnia 31 sierpnia 2020 r. złożył protest. Wskazał, że załącznik nr 2 do Regulaminu Naboru określający "Kryteria wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego 2014-2020", w szczególności kryterium "Kwalifikowalność wnioskodawcy/ beneficjenta" nie zawiera zastrzeżenia (kryterium), że w wybranym przez wnioskodawcę na potrzeby wniosku jednym miesiącu 2020 r. (począwszy od marca 2020 do 31 maja 2020), w którym nastąpił spadek obrotów, działalność gospodarcza wnioskodawcy musiała być formalnie prowadzona (czyli nie mogła być zawieszona). Powołane w uzasadnieniu pisma odrzucającego projekt wnioskodawcy zapisy kryterium zawartego w punkcie 1.3 "Metodologii wyliczenia stawek jednostkowych (...)" stanowiącej Załącznik nr 5 do Regulaminu naboru, a dotyczące skutków zawieszenia działalności gospodarczej, odnoszą się do późniejszego etapu, tj. ustalania/rozliczania stawki przyznawanego wparcia, a nie do etapu oceny projektu pod względem spełniania przez projekt kryteriów formalno-merytorycznych na etapie naboru wniosków.

Dalej wnioskodawca zauważył, że zawarte w Załączniku nr 2 do Regulaminu naboru kryterium "Sytuacja finansowa wnioskodawcy w związku z COVID-19 - kwalifikowalność wsparcia" w zakresie spadku obrotów (przychodów ze sprzedaży) o co najmniej 50% w okresie jednego wybranego miesiąca w roku 2020 nie zawiera zastrzeżenia, że działalność w tym wybranym miesiącu nie mogła być zawieszona. Wbrew stanowisku przedstawionemu w piśmie informującym o odrzuceniu projektu, zawieszenie działalność gospodarczej w danym miesiącu (w przypadku wnioskodawcy w miesiącu kwietniu 2020 r.) oznacza, że obroty (przychody ze sprzedaży) spadły, bowiem wyniosły one w tym miesiącu 0 zł; mając na uwadze kryterium spadku obrotów (przychodów ze sprzedaży) z uwzględnieniem informacji wynikających z dokumentów księgowych, nie ma różnicy pomiędzy podmiotem, który w danym miesiącu zawiesił działalność, a podmiotem, który tą działalność formalnie prowadził, ale nie miał żadnych obrotów - w obu przypadkach obroty będą wynosiły 0 zł. Wnioskodawca podkreślił, że przedmiotowy projekt skierowany jest do przedsiębiorców prowadzących ściśle określone rodzaje działalności gospodarczej, zgodnie z zawartym w Załączniku nr 2 do Regulaminu naboru kryterium "Rodzaj prowadzonej działalności wg PKD", przy czym we wskazanym przez wnioskodawcę miesiącu kwietniu 2020 r. działalność gospodarcza związana z prowadzeniem usług hotelarskich w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich była co do zasady zakazana, a zawieszenie działalności gospodarczej przez wnioskodawcę było konsekwencją tego zakazu.

DIP po dokonaniu weryfikacji wyników dokonanej przez siebie oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów podniesionych w proteście, podtrzymała swoją negatywną ocenę formalno- merytoryczną.

Zarząd Województwa Dolnośląskiego uchwałą z dnia 26 października 2020r. (nr 2876/VI/20) nie uwzględnił protestu wnioskodawcy. W uzasadnieniu podkreślił, że dokument pn. Metodologia wyliczania stawek jednostkowych [...] obowiązywał i stosowany był od początku trwania naboru. Już w momencie przygotowywania dokumentacji aplikacyjnej wnioskodawcy mieli obowiązek zastosowania się do zapisów Regulaminu Naboru oraz załączników, które to są integralną częścią Regulaminu, w tym do zapisów ww. Metodologii (stanowi załącznik nr 5 do Regulaminu Naboru). Ustalenie stawki przyznawanego wsparcia nastąpiło wraz z wypełnieniem wniosku o dofinasowanie w Sekcji D zakres rzeczowo-finansowy projektu/Wyliczenie kwoty wsparcia.

Następnie dane te weryfikowane były na etapie oceny projektu. Sugerowane przez Wnioskodawcę ograniczenie w stosowaniu zapisów Metodologii jest niczym nieuzasadnione. Załącznik ten został opracowany przez Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej w celu wprowadzenia rozwiązań wspierających przedsiębiorców dotkniętych skutkami COVID-19. Tym samym Ministerstwo podało, w jaki sposób należy traktować m.in. kwestię zawieszenia działalności w ramach niniejszego wsparcia i ww. wytyczne są wiążące.

Zarząd Województwa Dolnośląskiego nie zgodził się również z twierdzeniem wnioskodawcy, zgodnie z którym w treści kryteriów nie zawarto obostrzeń w zakresie wykluczenia podmiotów, które zawiesiły działalność gospodarczą w okresie od marca do maja 2020 r. Podkreślił, że sytuacja finansowa wnioskodawcy w związku z COVID-19 ma się odnosić do spadku obrotów (przychodów ze sprzedaży) począwszy od 1 marca 2020 r. do 31 maja 2020 r. w porównaniu ze średnimi obrotami w roku 2019. Skoro wnioskodawca zawiesił działalność w danym okresie, to nie osiągał przychodów z działalności. Jeżeli w danym okresie przedsiębiorca nie osiągał przychodów z działalności, to nie można mówić o spadku obrotów. Zarząd Województwa podkreślił ponadto, że zawieszenie działalności oznacza brak możliwości osiągania przychodów, a nie osiąganie przychodów na zerowym poziomie. Przedsiębiorca zawieszający działalność nie musi odprowadzać zaliczek na podatek dochodowy ani składać deklaracji VAT-7 za okres zawieszenia (poza wyjątkiem, gdy w okresie zawieszenia działalności ponosi stałe wydatki związane z prowadzoną działalnością i chce ów podatek odliczać lub gdy zobowiązany będzie do skorygowania odliczonego uprzednio podatku naliczonego).

W okresie zawieszenia działalności, ustaje także obowiązek opłacania składek ZUS. Nie można zatem porównywać przedsiębiorcy działającego na rynku, ale osiągającego zerowe przychody z przedsiębiorcą, który swoją działalność zawiesił, nie są bowiem oni w takiej samej sytuacji. W ocenie Zarządu Województwa argumentacja wnioskodawcy, zgodnie z którą, zawiesił on prowadzoną działalność gospodarczą wskutek zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w wyniku ograniczeń związanych z epidemią COVID-19 "ma swoje uzasadnienie, jednak w świetle wymogów konkursowych jest nie do przyjęcia". Zarząd Województwa podkreślił, że nie można też dokonywać oceny kryterium jedynie na podstawie zapisów księgowych, pomimo faktu, iż w trakcie zawieszenia przedsiębiorca jest zobowiązany do prowadzenia księgi przychodów i rozchodów, o czym wnioskodawca stara się przekonać Instytucję Odwoławczą pisząc, że kwestia badania spadku obrotów powinna być odnoszona do dokumentów księgowych, wg których przychody w okresie trwania zawieszenia działalności wynosiły "0". Jednak taka ewidencja dotyczyć będzie jedynie zdarzeń typu: zbywanie środków trwałych lub wyposażenia czy ponoszenia wydatków stałych, mających na celu zachowanie lub zabezpieczenie źródeł przychodów (np. abonament na za telefon firmowy, wynajem biura/magazynu, opłaty z tytułu zawartych umów leasingowych).

Zarząd Województwa ponadto przypomniał, że ocena negatywna wniosku o dofinansowanie dotyczy kryterium formalno-merytorycznego nr 8, w ramach którego ocenie podlega bezpośredni związek sytuacji finansowej wnioskodawcy z pandemią COVID-19. W tym celu wnioskodawca zobowiązany był udowodnić spadek obrotów (przychodów ze sprzedaży) o co najmniej 50% w okresie wybranego jednego miesiąca w roku 2020 roku począwszy od 1 marca 2020 do 31 maja 2020 roku w porównaniu do uśrednionych miesięcznych obrotów (przychodów ze sprzedaży) w roku 2019 r., w związku z zakłóceniami w funkcjonowaniu gospodarki na skutek COVID-19. W przypadku, gdy wnioskodawca nie prowadził działalności gospodarczej z powodu jej zawieszenia, rzeczywiście nie jest w stanie udokumentować spadku obrotów.

W skardze do Sądu na wyżej opisaną uchwałę skarżący wniósł o stwierdzenie, że ocena projektu w zakresie kryteriów wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego 2014-2020, w szczególności kryterium:

"Kwalifikowalność wnioskodawcy/beneficjenta" oraz

"Rodzaj prowadzonej działalności wg PKD" oraz

"Sytuacji finansowej wnioskodawcy w związku z C0VID-19 - kwalifikowalność wsparcia" została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa Dolnośląskiego.

Zarzucił, że uchwała w sprawie nieuwzględnienia protestu została wydana z naruszeniem

1. - art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 z dnia 11 lipca 2014 r. i zapisów Regulaminu Naboru poprzez błędną interpretację zapisów regulaminu naboru wniosków, mianowicie zapisów Załącznika nr 2 do Regulaminu naboru określającego "Kryteria wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego 2014-2020", w szczególności: kryterium nr 2 "Kwalifikowalność wnioskodawcy/beneficjenta", kryterium nr 3 "Rodzaj prowadzonej działalności wg PKD" oraz kryterium nr 8 "Sytuacja finansowa Wnioskodawcy w związku z COVID-19 - kwalifikowalność wsparcia",
2. - art. 37 ust. 3 ustawy wdrożeniowej poprzez różnicowanie sytuacji wnioskodawców, którzy odnotowali spadek obrotów, ze względu na przyczynę spadku obrotów, skutkujące:

przeprowadzeniem oceny projektu skarżącego w sposób mało przejrzysty, nierzetelny i stronniczy oraz zakładający konieczność spełnienia przez skarżącego dodatkowego wymogu niewynikającego z treści Regulaminu naboru, tj. wymogu prowadzenia działalności gospodarczej w wybranym na potrzeby wniosku o dofinansowanie jednym miesiącu z okresu od 1 marca 2020 do 21 maja 2020, co skutkowało niezapewnieniem równego dostępu do pomocy dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) i odrzuceniem projektu Skarżącego;

przyjęciem, że zawieszenie działalności gospodarczej nie jest jednoznaczne ze spadkiem obrotów przedsiębiorstwa, nierównym traktowaniem wnioskodawców, pominięciem, przy dokonywaniu oceny wniosku, okoliczności, że projekt skierowany jest do przedsiębiorców prowadzących ściśle określone rodzaje działalności gospodarczej, zgodnie z zawartym w Załączniku nr 2 do Regulaminu naboru kryterium "Rodzaj prowadzonej działalności wg PKD", przy czym we wskazanym przez wnioskodawcę miesiącu kwietniu 2020 r. działalność gospodarcza związana z prowadzeniem usług hotelarskich w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich była co do zasady zakazana, a zawieszenie działalności gospodarczej przez wnioskodawcę było konsekwencją tego zakazu;

1. - zapisów Załącznika nr 5 do Regulaminu naboru - Metodologii wyliczenia stawek jednostkowych w projektach (...) dotyczących wymogu utrzymania działalności przedsiębiorstwa rozumianego jako prowadzenie działalności gospodarczej, poprzez ich nieuprawnione zastosowanie do etapu oceny projektu pod względem spełniania przez projekt kryteriów formalno-merytorycznych na etapie naboru wniosków, podczas gdy odnoszą się one do późniejszego etapu, tj. ustalania/rozliczania stawki przyznawanego wparcia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Do ustaw szczególnych, przewidujących kontrolę sądów administracyjnych sprawowaną w stosunku do działania organów administracji publicznej zalicza się ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w ramach perspektywy finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2020 poz. 818 ze zm., dalej: ustawa wdrożeniowa).

Nie ulega również wątpliwości, że sprawa wchodzi w zakres stosowania prawa Unii (operacja finansowana jest z EFRR), a zatem kontrola legalności dokonywana w sprawie przez Sąd (jako Sąd unijny), następuje z uwzględnieniem przepisów prawa Unii, unijnych zasad i orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) mającego w sprawie zastosowanie.

Sprawa dotyczy zasadności odrzucenia przez DIP wniosku o dofinansowanie realizacji projektu pn.: "[...]" w ramach RPO WD 2014-2020 Oś priorytetowa 1 Przedsiębiorstwa i innowacje Działanie 1.5 "Rozwój produktów i usług w MŚP" Poddziałanie 1.5.1. Rozwój produktów i usług w MŚP – nabór horyzontalny, Schemat 1.5 D Wsparcie dla MŚP dotkniętych skutkami epidemii COVID-19 oraz ponownej negatywnej oceny projektu dokonanej przez ZWD w związku z wniesionym protestem.

Wniosek został odrzucony z powodu niespełnienia kryterium formalno – merytorycznego nr 8 pn.: "Sytuacja finansowa Wnioskodawcy w związku z COVID-19 - kwalifikowalność wsparcia", zawartego w "Kryteriach wyboru operacji finansowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014 - 2020", zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący RPO WD. Wskazać przy tym należy, że skoro zarówno w rozstrzygnięciu DIP jak i Zarządu Województwa zawarta została tylko ocena dotycząca spełnienia kryterium nr 8, to tym samym ocenie Sądu nie podlegały kryteria: nr 2 "Kwalifikowalność wnioskodawcy/beneficjenta" i nr 3 "Rodzaj prowadzonej działalności wg PKD" (które powołuje skarżący w skardze). Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny wyznaczone są zakresem rozstrzygnięcia organów oraz zarzutami podniesionymi w proteście. W sytuacji jednak, gdyby organ stwierdził, że nie zostały również spełnione kryteria nr 2 i 3 i wydał w tym przedmiocie rozstrzygnięcie, będzie na nie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego (po wcześniejszym wniesieniu protestu).

Zgodnie z opisem kryterium nr 8: "Przedsiębiorca (wnioskodawca):

1. a. odnotował spadek obrotów (przychodów ze sprzedaży) o co najmniej 50% w okresie wybranego jednego miesiąca w roku 2020 roku począwszy od 1 marca 2020 do 31 maja 2020 roku w porównaniu do uśrednionych miesięcznych obrotów (przychodów ze sprzedaży) w roku 2019 r., w związku z zakłóceniami w funkcjonowaniu gospodarki na skutek COVID-1912;
2. b. na dzień 31 grudnia 2019 r. lub na dzień złożenia wniosku przedsiębiorca nie zalegał z płatnościami podatków i składek na ZUS/KRUS, przy czym: (i) rozłożenie płatności na raty lub jej odroczenie, lub (ii) zaleganie z płatnościami podatków i składek na ubezpieczenia społeczne nieprzekraczające trzykrotności wartości opłaty pobieranej przez operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe za traktowanie przesyłki listowej jako przesyłki poleconej (aktualnie 8,70), nie jest uznawane za zaległość.

Weryfikacja na podstawie zapisów wniosku o dofinansowanie oraz oświadczeń wnioskodawcy. Kryterium obligatoryjne (spełnienie jest niezbędne dla możliwości otrzymania dofinansowania). Niespełnienie kryterium oznacza odrzucenie wniosku. Brak możliwości korekty".

Zgodnie z przypisem "12" w pkt a) tego kryterium, "we wniosku o dofinansowanie przedsiębiorca przedstawia informacje finansowe z dokumentów księgowych prowadzonych zgodnie z przepisami właściwymi dotyczącymi rachunkowości tego podmiotu, to jest:

informacje sporządzone na podstawie danych z ewidencji dla celów podatkowych oraz dokumenty potwierdzające spadek obrotów (księgi rachunkowe, księga przychodów i rozchodów, ewidencja przychodów pod ryczałt ewidencjonowany), lub dla podmiotów rozliczających się w oparciu o kartę podatkową - rachunki i faktury, dowody zakupu towarów i usług wykazane na podstawie kas rejestrujących (paragony fiskalne), oraz oświadcza, że w przypadku konieczności weryfikacji tych danych ich kopie będą dostarczone".

Istota sporu sprowadzała się do ustalenia, czy w ramach oceny projektu dokonywanej w zakresie spełnienia kryterium nr 8, miało znaczenie to, że wnioskodawca w okresie zadeklarowanego spadku obrotów miał zawieszoną działalność gospodarczą (czy mógł wskazać jako okres spadku obrotów miesiąc, w którym zawiesił prowadzoną działalność gospodarczą). Zdaniem organu z kryterium nr 8 wynika jasno, że wnioskodawca w wybranym przez siebie zadeklarowanym miesiącu powinien mieć formalną możliwość posiadania obrotów w ramach działalności, a tym samym osiągnięcia przychodu.

W konsekwencji, skoro wnioskodawca zawiesił działalność w danym okresie, to nie osiągał przychodów, a zatem nie można mówić o spadku obrotów. W ocenie wnioskodawcy natomiast w żadnym z zapisów dokumentacji konkursowej nie przewidziano zakazu zawieszenia działalności gospodarczej w zadeklarowanym miesiącu, w którym nastąpił spadek obrotów.

Przed przystąpieniem do oceny sprawy zaznaczyć trzeba, że przedmiotowy nabór wniosków w ramach ww. RPO WD następuje w warunkach odbiegających od standardowych (dotychczas stosownych przy realizacji programów operacyjnych finansowanych z EFRR) - na co wskazuje jego cel szczegółowy – "udzielenie wsparcia mikro i małym przedsiębiorstwo dotkniętych skutkami epidemii COVID-19 (Typ 1.5.D Wsparcie dla MŚP dotkniętych skutkami epidemii COVID-19).

Jak wskazano w wyroku WSA we Wrocławiu o sygn. akt III SA/Wr 614/20 w reakcji na epidemię COVID-19 na gruncie prawa unijnego, jak i prawa krajowego wprowadzonych zostało szereg szczególnych rozwiązań służących przeciwdziałaniom skutkom COVID-19, w tym ukierunkowanych na wsparcie dla MŚP (trwający stan epidemii COVID-19 powoduje, że przepisy są zmieniane oraz dostosowywane do aktualnych potrzeb).

Przede wszystkim wskazać należy na Komunikat Komisji - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (2020/C 91 I/01) (Dz.U.UE C z dnia 20 marca 2020 r.) oraz kolejne jego zmiany z 4 kwietnia 2020 r. (2020/C 112 I/01, Dz.U.UE C z dnia 4 kwietnia 2020 r.); z 13 maja 2020 r. (2020/C 164/03, Dz.U.UE C z dnia 13 maja 2020 r.); z 13 października 2020 r. (2020/C 340 I/01, Dz.U.UE C z dnia 13 października 2020 r.); z 1 lutego 2021 (2021/C 34/06, Dz.U.UE C z dnia 1 lutego 2021 r.). W pierwszym (i kolejnych również) Komunikacie podkreślony został wpływ epidemii na gospodarkę, wskazano że wprowadzone przez państwa członkowskie rozmaite środki powstrzymujące rozprzestrzenianie wirusa – ograniczenie kontaktów personalnych, restrykcje w zakresie przemieszczania się, kwarantanny, zamknięcia placówek handlowych i kulturalnych itp. – mają na celu jak największe ograniczenie skali i czasu trwania kryzysu.

Środki te mają bezpośredni wpływ zarówno na popyt, jak i na podaż; poważnie dotykają one przedsiębiorstwa i pracowników, zwłaszcza w sektorze zdrowia, turystyki, kultury, handlu detalicznego i transportu. Poza bezpośrednim wpływem na mobilność i handel epidemia COVID-19 niesie też coraz większe konsekwencje dla przedsiębiorstw wszelkiego rodzaju – zarówno dla małych i średnich ("MŚP"), jak i dla dużych korporacji – we wszystkich sektorach. Skutki odczuwane są również na światowych rynkach finansowych, w szczególności w zakresie płynności finansowej. Nie ograniczą się one do jednego konkretnego państwa członkowskiego; zaszkodzą gospodarce Unii jako całości. Wskazano że komunikat ma na celu określenie ram, które pozwolą państwom członkowskim rozwiązywać problemy, z jakimi borykają się obecnie przedsiębiorstwa, przy zachowaniu integralności unijnego rynku wewnętrznego oraz zapewnieniu równych warunków działania. Na podstawie Tymczasowych ram pomocy państwa członkowskie zgłaszają do Komisji programy pomocy.

W związku z epidemią COVID-19 zmienione zostały również rozporządzenia dotyczące funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, w tym m.in. poprzez:

1. - ROZPORZĄDZENIE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY (UE) 2020/460 z dnia 30 marca 2020 r. zmieniające rozporządzenia (UE) nr 1301/2013, (UE) nr 1303/2013 oraz (UE) nr 508/2014 w odniesieniu do szczególnych środków w celu uruchomienia inwestycji w systemach ochrony zdrowia państw członkowskich oraz w innych sektorach ich gospodarek w odpowiedzi na epidemię COVID-19 (Inicjatywa inwestycyjna w odpowiedzi na koronawirusa) Dz.U.UE.L.2020.99.5 z dnia 2020.03.31;

W motywach ww. rozporządzenia czytamy mi.in., że: (1) Państwa członkowskie zostały dotknięte skutkami epidemii COVID-19 w sposób bezprecedensowy. Obecny kryzys w dziedzinie zdrowia publicznego hamuje wzrost w państwach członkowskich, co z kolei pogłębia poważne niedobory płynności spowodowane nagłym i znaczącym wzrostem inwestycji publicznych potrzebnych w ich systemach opieki zdrowotnej oraz w innych sektorach gospodarki. Stworzyło to wyjątkową sytuację, której rozwiązanie wymaga użycia szczególnych środków.

(2) Niezwykle istotne jest, aby niedobór płynności i środków publicznych w państwach członkowskich nie ograniczał inwestycji w ramach programów wspieranych z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) i Funduszu Spójności (zwanych łącznie "funduszami"), oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (EFMR) niezbędnych do walki ze skutkami epidemii COVID-19.

(3) Aby zapewnić odpowiednią reakcję na skutki kryzysu w dziedzinie zdrowia publicznego, EFRR powinien wspierać finansowanie kapitału obrotowego w małych i średnich przedsiębiorstwach (MŚP) w razie konieczności jako środek tymczasowy w celu zapewnienia skutecznej reakcji na kryzys w dziedzinie zdrowia publicznego.

(5) Aby zapewnić większą elastyczność w reagowaniu na epidemię COVID-19, należy zapewnić państwom członkowskim większą elastyczność we wdrażaniu programów, a także uproszczoną procedurę, która nie wymaga decyzji Komisji w sprawie zmian w programach operacyjnych. Należy doprecyzować, jakie informacje na temat takich zmian należy przedstawić Komisji.

1. - ROZPORZĄDZENIE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY (UE) 2020/558 z dnia 23 kwietnia 2020 r. zmieniające rozporządzenia (UE) nr 1301/2013 i (UE) nr 1303/2013 w odniesieniu do szczególnych środków zapewniających wyjątkową elastyczność na potrzeby wykorzystania europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w odpowiedzi na epidemię COVID-19, Dz.U.UE.L.2020.130.1;

w motywie 2 i 3 wskazano, że W odpowiedzi na skutki kryzysu w dziedzinie zdrowia publicznego dokonano już zmian rozporządzenia (UE) nr 1301/2013 3 i (UE) nr 1303/2013 4, w drodze rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/460 5, w celu zapewnienia większej elastyczności w realizacji programów wspieranych z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego ("EFRR"), Europejskiego Funduszu Społecznego ("EFS") i Funduszu Spójności (zwanych łącznie "funduszami"), a także Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego ("EFMR"). Aby przyczynić się do skutecznej reakcji na obecny kryzys w dziedzinie zdrowia publicznego znacząco rozszerzono zakres wsparcia z EFRR. (2). Jednak nadal nasilają się poważne negatywne skutki dla gospodarek i społeczeństw Unii. Konieczne jest zatem zapewnienie państwom członkowskim, na zasadzie wyjątku, dodatkowej elastyczności, aby umożliwić im reagowanie na ten bezprecedensowy kryzys w dziedzinie zdrowia publicznego poprzez zwiększenie możliwości uruchamiania wszystkich niewykorzystanych środków wsparcia z funduszy (3.).

Wprowadzone zostały również zmiany w rozporządzeniu nr 1303/2013, tj. w części drugiej tytuł II dodano rozdział w brzmieniu: "ROZDZIAŁ V Nadzwyczajne środki na potrzeby wykorzystania EFSI w odpowiedzi na epidemię COVID-19 Artykuł 25a Nadzwyczajne środki na potrzeby wykorzystania EFSI w odpowiedzi na epidemię COVID-19.

1. - ROZPORZĄDZENIE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY (UE) 2020/2221 z dnia 23 grudnia 2020 r. zmieniające rozporządzenie (UE) nr 1303/2013 w odniesieniu do zasobów dodatkowych i przepisów wykonawczych w celu zapewnienia pomocy na wspieranie kryzysowych działań naprawczych w kontekście pandemii COVID-19 i jej skutków społecznych oraz przygotowanie do ekologicznej i cyfrowej odbudowy gospodarki zwiększającej jej odporność (REACT-EU) Dz.U.UE.L.2020.437.30.

A na gruncie prawa krajowego przywołać należy m.in.:

1. - ustawę z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 (Dz.U. 2020.694, dalej: specjalna ustawa funduszowa).

W art. 1 ust. 1 ustawy przewidziano, że ustawa określa szczególne rozwiązania związane z realizacją lub rozliczaniem programów operacyjnych w związku z wystąpieniem choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2., a w ust. 2, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1431, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą wdrożeniową". A w kolejnych przepisach wprowadzonych zostało szereg odrębnych od uregulowanych w ustawie wdrożeniowej rozwiązań dotyczących realizacji programów operacyjnych, w tym m.in. możliwość zmiany wytycznych i zawieszenia stosowania wytycznych w trybie wyjątkowym (art. 3), możliwość zmiany kryteriów wyboru projektów, stosowanie odstępstw od zatwierdzonych kryteriów w trakcie realizacji projektu (art. 4), możliwość odstąpienia od dochodzenia kwoty nieprawidłowości (art. 5), możliwość zmiany regulaminu konkursu (art. 7), nadzwyczajny wyboru projektów (art. 10), zmiany w zakresie składania protestów (art. 18), możliwość powierzenia funkcji eksperta osobie spoza wykazu kandydatów na ekspertów (art.

1. 22) itd. Generalnie można stwierdzić, że wprowadzone zmiany mają na celu wsparcie działań zmierzających do zniwelowania negatywnych skutków COVID-19 w ramach wykorzystania funduszy strukturalnych;
2. - ustawę z dnia 10 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 w 2020 r. (Dz.U.2020.2327);
3. - rozporządzenie Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 28 kwietnia 2020 r. w sprawie udzielania pomocy w formie dotacji lub pomocy zwrotnej w ramach programów operacyjnych na lata 2014-2020 w celu wspierania polskiej gospodarki w związku z wystąpieniem pandemii COVID-19 (Dz.U. 2020.73).

W tym miejscu zaakcentować należy, że wprowadzenie szczególnych rozwiązań prawnych stanowiących reakcję na epidemię COVID-19, nie spowodowało, że podstawowe zasady unijne przestały obowiązywać, w tym obowiązujące przy realizacji programów operacyjnych finansowanych z budżetu Unii. Sytuacja związana z COVID-19 i przyjęte rozwiązania i przepisy prawne wprowadzają niewątpliwie nowy kontekst dla ich stosowania i oceny ich dochowania.

A zatem nadal aktualna jest zasada zgodności operacji finansowanych z funduszy strukturalnych z prawem Unii. Zasada ta jest ustanowiona w art. 6 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L.2013.347.320, dalej: rozporządzenie 1303/2013) oraz wynika z motywu 12 rozporządzenia.

Zgodnie z art. 6 ww. rozporządzenia Operacje wspierane z EFSI są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego odnoszącymi się do jego stosowania ("obowiązujące przepisy prawa"), a motyw 12 rozporządzenia stanowi, że "Przedsięwzięcia EFSI oraz operacje, które są wspierane z tych funduszy, powinny być zgodne z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i odpowiednimi przepisami prawa krajowego i, które wdrażają bezpośrednio lub pośrednio niniejsze rozporządzenie i przepisy dotyczące poszczególnych funduszy".

Nie uległy również zmianie przepisy dotyczące należytego zarządzania funduszami. Każde wykorzystanie środków finansowych Unii opiera się na zasadzie gospodarności, wydajności i skuteczności, co wynika z art. 317 TFUE i jest także utrwalone w orzecznictwie TSUE. Według art. 274 WE Komisja wykonuje budżet na własną odpowiedzialność i w granicach przyznanych środków, zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, zaś Państwa Członkowskie współpracują z Komisją w celu zapewnienia, aby środki były wykorzystywane zgodnie z zasadami należytego zarządzania finansami (wyrok TSUE z 15 września 2005 r. w sprawie C-199/03 Irlandia przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich., ECLI:EU:C:2005:548).

Podobnie z art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. WE L 312 z 23.12.1995, s. 1), dalej: rozporządzenie Rady nr 2988/95 wynika, że środki kontroli przyjęte przez państwa członkowskie dla zapewnienia prawidłowości i rzeczywistej realizacji transakcji związanych z interesami finansowymi Wspólnot (takich jak transakcje finansowane przez EFRR) powinny być właściwe ze względu na charakter danego sektora i proporcjonalne do realizowanych celów.

Zgodnie z motywem 65 rozporządzenia nr 1303/2013 Państwa członkowskie powinny podjąć stosowne działania gwarantujące prawidłową strukturę i funkcjonowanie swoich systemów zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodnego z prawem i prawidłowego wykorzystania EFSI (...)

A zgodnie z art. 125 ust. 1 rozporządzenia 1303/2013 instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programem operacyjnym zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami. Na zasadę należytego zarządzania funduszami składa się również wprowadzenie odpowiednich procedur wyboru i kryteriów, które będą stosowane przy realizacji operacji. Wynika to wprost z art. 125 ust. 3 lit. a) ww. rozporządzenia, który stanowi, że:

1. 3. W odniesieniu do wyboru operacji instytucja zarządzająca:
2. a) sporządza i, po zatwierdzeniu, stosuje odpowiednie procedury wyboru i kryteria, które:
3. i) zapewniają, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów;

ii) są niedyskryminacyjne i przejrzyste;

iii) uwzględniają ogólne zasady ustanowione w art. 7 i 8; (doda Sąd, że zmiany wprowadzone w art. 2 rozporządzenia nr 2020/558 do zarządzenia nr 1303/2013 nie dotyczą ww. przepisu art. 125 ust. 3 lit. a)).

Podkreślić również należy, że przy wdrażaniu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych istotne znaczenie ma również Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, której stosowanie nie ulega zmianie.

Odnośnie stosowania Karty przy realizacji programów operacyjnych finansowanych z funduszy strukturalnych i inwestycyjnych należy przywołać Zawiadomienie Komisji – Wytyczne dotyczące zapewnienia poszanowania Karty praw podstawowych Unii Europejskiej przy wdrażaniu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (2016/C 269/01) (Dz.U.UE C z dnia 23 lipca 2016 r.).

We wprowadzeniu do Wytycznych wskazano, że Karta praw podstawowych Unii Europejskiej (karta) stała się prawnie wiążąca dla UE w grudniu 2009 r. wraz z wejściem w życie Traktatu z Lizbony i obecnie ma taką samą moc prawną jak Traktaty UE. Poszanowanie praw podstawowych zapisanych w karcie stanowi zatem zobowiązanie prawne dla instytucji, organów i jednostek organizacyjnych UE we wszystkich ich działaniach oraz dla państw członkowskich UE w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii. Celem niniejszych wytycznych jest wyjaśnienie państwom członkowskim znaczenia zapewnienia poszanowania karty praw podstawowych przy wdrażaniu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych oraz zapewnienie praktycznego narzędzia, "listy kontrolnej dotyczącej praw podstawowych", aby pomóc państwom członkowskim w badaniu środków wykonawczych dotyczących tych funduszy w kontekście karty. Wytyczne te zawierają wyjaśnienia dotyczące treści, statusu prawnego i stosowania karty w ujęciu ogólnym, jak również w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych.

Wyjaśniono w nich także egzekwowanie postanowień karty w kontekście europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych i ewentualne konsekwencje nieprzestrzegania postanowień karty. Niniejsze wytyczne zawierają również zalecenia dla odpowiednich podmiotów dotyczące sposobu przeprowadzania oceny zgodności działań z kartą. Zidentyfikowano w nich także działania w kontekście europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, które uznaje się za działania mające na celu wykonywanie prawa Unii.

W załączniku do Wytycznych 3. Wdrażanie programów wskazano listę przykładowych działań i dokumentów przewidzianych m.in. w rozporządzeniu 1303/2013 w przypadku których należy szczególnie pamiętać o zapewnieniu zgodności z postanowieniami karty. Wskazano na art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia 1303/2013 i na dokumenty istotne dla tego działania – dokumenty dotyczące wyboru, - dokumenty dotyczące kryteriów wyboru. I dalej: Prawa/zasady zawarte w karcie, które należy uznać za istotne w tym kontekście, obejmują: zasadę ochrony danych osobowych, wolności wypowiedzi i informacji i wolności zgromadzania się i stowarzyszania się, prawo do nauki, zasadę wolności prowadzenia działalności gospodarczej, prawo własności, prawo do ochrony w przypadku usunięcia z terytorium państwa, wydalenia lub ekstradycji, zasadę równości wobec prawa, niedyskryminacji, równości kobiet i mężczyzn, integracji osób niepełnosprawnych i ochrony środowiska oraz prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu.

W pkt 3.4. wskazano, m.in. że Naruszenie prawa podstawowego zapisanego w karcie podlega kontroli sądowej ze strony sądów państw członkowskich i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. (...) Ponadto w kontekście europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych art. 6 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013 zawiera wymóg, aby operacje wspierane z tych funduszy były zgodne z mającymi zastosowanie przepisami prawa unijnego i krajowego odnoszącymi się do jego stosowania. Jeżeli państwo członkowskie nie przestrzega prawidłowo postanowień karty przy podejmowaniu działań lub środków mających na celu wykonywanie prawa UE, może to stanowić nieprawidłowość ze strony podmiotu gospodarczego (art. 2 ust. 36 RWP). Dlatego w celu zapewnienia, aby fundusze UE były wykorzystywane zgodnie z kartą, Komisja w stosownych przypadkach skorzysta ze środków, którymi dysponuje, w przypadkach, w których ma to zastosowanie, w tym zastosuje wstrzymanie biegu terminów płatności, zawieszenie płatności oraz korekty finansowe, jak również może wszcząć postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na mocy art. 258 TFUE.

Obowiązek organów krajowych polegający na zapewnieniu poszanowania i ochrony praw podstawowych jest szczególnie istotny w odniesieniu do skarg dotyczących możliwego naruszenia postanowień karty, które państwa członkowskie mogą otrzymywać. Z kwestią monitorowania stosowania i wdrażania karty w państwach członkowskich wiąże się obowiązek nałożony na państwa członkowskie w wyniku art. 74 ust. 3 RWP, który dotyczy zapewnienia skutecznych rozwiązań w zakresie badania skarg dotyczących europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych wnoszonych przez osoby prawne lub fizyczne. Skargi dotyczące funduszy strukturalnych i inwestycyjnych mogą być również składane bezpośrednio do Komisji.

Odnośnie samego charakteru wytycznych, to "(...) należy zauważyć z jednej strony, że chociaż wytyczne te nie mają wiążącego charakteru, sądy krajowe są zobowiązane wziąć je pod uwagę w celu rozwiązania wniesionych przed nie sporów, w szczególności kiedy ułatwiają one wykładnię przepisów krajowych wydanych w celu zapewnienia ich wdrożenia lub kiedy mają na celu uzupełnienie wiążących przepisów prawa Unii (zob. podobnie wyrok Grimaldi, C-322/88, EU:C:1989:646, pkt 18; wyrok Altair Chimica, C-207/01, EU:C:2003:451, pkt 41). (wyrok z dnia 3 września 2014 r., Baltlanta, C–410/13, EU:C:2014:2134, pkt 64 i 65).

Omawiana zasada - zgodności operacji finansowanej z funduszy strukturalnych z prawem Unii - znajduje także odzwierciedlenie w przewodnikach dla uczestników projektów o dofinansowanie. Znalazła ona również swój wyraz w akcie: "Szczegółowy Opis Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2014-2020 (SZOOP RPO WD) (w sprawie wersja 56), który wskazuje, że: "SZOOP RPO WD wynika bezpośrednio z zapisów RPO WD i jest w pełni zgodny z zapisami Programu oraz przepisami prawa unijnego i krajowego. Niniejszy dokument stanowi więc bezpośrednią kontynuację zapisów RPO WD przyjętego przez Komisję Europejską decyzją z dnia 18 grudnia 2014 r. oraz przez Zarząd Województwa Dolnośląskiego Uchwałą nr 41/V/15 z dnia 21 stycznia 2015 r." Odwołano się również do niej w Komunikacie (zamieszczonym na stronie DIP) w sprawie naborów [...] oraz RPDS.01.05.01-IP.01-02-403/20, gdzie czytamy, że "Środki przekazane na nabory pochodzą z RPO i zostały zabezpieczone dodatkowo na walkę z COVID-19.

Żaden program nie przewidywał zaangażowania tak dużych środków oraz nakładu pracy celem wsparcia przedsiębiorstw. Nabory są wsparciem dodatkowym, które ma pomóc Państwu w trudnej sytuacji, ale nie zmienia to faktu, że DIP ma obowiązek działać zgodnie z przepisami krajowymi oraz unijnymi".

Przywołać również należy przepis art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej (niezmieniony), w którym przewidziano, że Właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Reasumując poczynione uwagi stwierdzić należy, że instytucja organizująca przedmiotowy nabór projektów do finansowania z EFRR nie została zwolniona od stosowania procedur wyboru i kryteriów, które zapewniają, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów przy jednoczesnym zagwarantowaniu przestrzegania m.in. zasady równości wobec prawa, zasady proporcjonalności, zasad przejrzystości, rzetelności, bezstronności.

Przechodząc na stan sprawy niezbędne jest zatem dokonanie oceny spornego kryterium w kontekście przywołanych wyżej przepisów i zasad.

Odnośnie celu dofinansowania, to z Regulaminu naboru część 2 Postanowienia ogólne wynika, że Celem naboru jest wyłonienie projektów, które w największym stopniu przyczynią się do osiągnięcia celów RPO WD oraz celów Działania 1.5 D określonych w SZOOP RPO WD. Dalej w części 4 Przedmiot naboru, w tym typy projektów podlegających dofinansowaniu podano, że Przedmiotem naboru jest udzielenie wsparcia na realizację projektów Osi priorytetowej 1 Przedsiębiorstwa i innowacje RPO WD 2014-2020, określonych dla Działania 1.5. Rozwój produktów i usług w MSP – typ 1.5.D, którego celem szczegółowym jest udzielenie wsparcia mikro i małym przedsiębiorstwom dotkniętych skutkami COVID-19. (podkreśl. Sądu)

Następnie podano, że Celem projektu jest udzielenie wsparcia na utrzymanie działalności oraz płynności finansowej mikro i małego przedsiębiorstwa, które odnotowało spadek obrotów (przychodów ze sprzedaży) o co najmniej 50% w okresie wybranego jednego miesiąca w roku 2020, począwszy od 1 marca 2020 do 31 maja 2020 roku, w porównaniu do uśrednionych miesięcznych obrotów (przychodów ze sprzedaży) w roku 2019, poprzez finansowanie kapitału obrotowego za pomocą stawki jednostkowej zgodnie z przyjętymi założeniami zawartymi w niniejszym regulaminie. (podkreśl. Sądu)

Tak określonym celom (w tym celom szczegółowym) - zgodnie z art. 125 ust. 3 lit. a) rozporządzenia 1303/2013 oraz zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej - winny być dedykowane procedury wyboru i kryteria, tj. winny zapewnić osiągnięcie tych celów z zachowaniem m.in. zasad przejrzystości, niedyskryminacyjnego charakteru, proporcjonalności.

W sprawie, we wniosku o dofinansowanie w części "Krótki opis projektu" wnioskodawca wskazał, że nakaz całkowitego zamknięcia działalności hotelarskiej w okresie od 16 marca do 4 maja 2020 r. spowodował drastyczny spadek obrotów (do 0 w kwietniu 2020 r.), zagrożona była płynność finansowa (brak przychodów, potrzeba spłaty zobowiązań z zimy np. ogrzewanie, kredyty, ubezpieczenia, składki), ponadto było bardzo mało rezerwacji na przyszłe okresy. W konsekwencji - w ocenie skarżącego, pomoc stała się niezbędna do przetrwania. W części "Wielkość przychodów" wnioskodawca wskazał przychód z wybranego jednego miesiąca w roku 2020 począwszy od 1 marca 2020 do 31 maja 2020 (stosownie do brzmienia kryterium nr 8), wybierając miesiąc kwiecień 2020 r., w którym – jak podał, przychód wyniósł "0". Wskazał, że średnie miesięczne przychody ze sprzedaży w kwietniu 2019 r. wyniosły 24.599,68 zł (dokument źródłowy – deklaracja vat), a zatem procentowy spadek przychodów stanowił 100 %. Bezspornie przy tym w miesiącu kwietniu prowadzona przez skarżącego działalność gospodarcza była zawieszona i z tego powodu zarówno DIP, jak i Zarząd Województwa Dolnośląskiego uznały, że kryterium nr 8 nie zostało spełnione.

Analiza brzmienia kryterium nr 8 i jego opisu oraz zapisów regulaminu naboru wskazuje, że dla jego spełnienia konieczne jest wykazanie spadku obrotów (przychodów ze sprzedaży) o co najmniej 50% w okresie wybranego jednego miesiąca w roku 2020 roku począwszy od 1 marca 2020 do 31 maja 2020 roku w porównaniu do uśrednionych miesięcznych obrotów (przychodów ze sprzedaży) w roku 2019 r., w związku z zakłóceniami w funkcjonowaniu gospodarki na skutek COVID-19. We wniosku o dofinansowanie przedsiębiorca przedstawia informacje finansowe z dokumentów księgowych prowadzonych zgodnie z przepisami właściwymi dotyczącymi rachunkowości tego podmiotu, to jest: informacje sporządzone na podstawie danych z ewidencji dla celów podatkowych oraz dokumenty potwierdzające spadek obrotów (księgi rachunkowe, księga przychodów i rozchodów, ewidencja przychodów pod ryczałt ewidencjonowany), lub dla podmiotów rozliczających się w oparciu o kartę podatkową - rachunki i faktury, dowody zakupu towarów i usług wykazane na podstawie kas rejestrujących (paragony fiskalne) oraz oświadcza, że w przypadku konieczności weryfikacji tych danych ich kopie będą dostarczone.

Z zapisów tych nie wynika natomiast, że we wskazanym miesiącu, w którym doszło do spadku obrotów wnioskodawca nie może mieć zawieszonej działalności gospodarczej, natomiast w końcowej części pkt a) opisu tego kryterium wprost wskazano, że spadek obrotów ma być spowodowany zakłóceniami w funkcjonowaniu gospodarki na skutek COVID-19. Niewątpliwie przy tym wprowadzenie nakazu zamknięcia hoteli (w okresie od 16 marca do 4 maja 2020 r.) spowodowało dla wnioskodawcy utratę obrotów (przychodów ze sprzedaży) i niewątpliwie było to spowodowane zakłóceniami w funkcjonowaniu gospodarki na skutek COVID-19.

Również Zarząd Województwa Dolnośląskiego przyznał, że z opisu kryterium nr 8 wprost nie wynika, że wnioskodawca ma w zadeklarowanym okresie prowadzić działalność gospodarczą. Zdaniem organu taki wniosek - jako konieczny – należy wyprowadzić z treści tego kryterium. Takie stanowisko organu jest nieprawidłowe. Kryteria ceny powinny być bowiem jasne, precyzyjne, nie mogą budzić wątpliwości i dawać możliwości różnych interpretacji w różnych sytuacjach. Skoro nie wskazano w opisie kryterium nr 8, a także w zapisach regulaminu naboru, że wnioskodawca nie może mieć zawieszonej działalności w miesiącu, który wskazał we wniosku, jako ten, w którym nastąpił spadek obrotów, to niedopuszczalne jest kreowanie takiej przesłanki przez organ na etapie oceny wniosku.

Wskazać także należy, że samo zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej, nie oznacza zaprzestania jej prowadzenia. Kwestia zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej uregulowana jest w art. 22-26 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018, poz. 650, ze zm.). Z regulacji tych wynika, że wykonywanie działalności gospodarczej może być na wniosek przedsiębiorcy niezatrudniającego pracowników zawieszone na czas nieokreślony albo określony, nie krótszy niż 30 dni, a jeżeli przedsiębiorca jest wpisany do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego na okres od 30 dni do 24 miesięcy. Niewątpliwie w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 25 ust. 1). Jednocześnie w art. 25 ust. 2 tej ustawy wskazano, że w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca:

1. 1) może wykonywać wszelkie czynności niezbędne do zachowania lub zabezpieczenia źródła przychodów, w tym rozwiązywania zawartych wcześniej umów;
2. 2) może przyjmować należności i jest obowiązany regulować zobowiązania, powstałe przed datą zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej;
3. 3) może zbywać własne środki trwałe i wyposażenie;
4. 4) ma prawo albo obowiązek uczestniczyć w postępowaniach sądowych, postępowaniach podatkowych i administracyjnych związanych z działalnością gospodarczą wykonywaną przed datą zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej;
5. 5) wykonuje wszelkie obowiązki nakazane przepisami prawa;
6. 6) może osiągać przychody finansowe, także z działalności prowadzonej przed datą zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej;
7. 7) może zostać poddany kontroli na zasadach przewidzianych dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą;
8. 8) może powołać albo odwołać zarządcę sukcesyjnego, o którym mowa w ustawie z dnia 5 lipca 2018 r. o zarządzie sukcesyjnym przedsiębiorstwem osoby fizycznej i innych ułatwieniach związanych z sukcesją przedsiębiorstw (Dz. U. poz. 1629 oraz z 2019 r. poz. 1495).

Przychody finansowe, o których mowa w art. 25 ust. 2 pkt 6, to otrzymywane przez przedsiębiorcę: gotówka, przelewy na rachunek płatniczy, dewizy, papiery wartościowe itp. Mogą być one osiągnięte z działalności przedsiębiorcy wykonywanej zarówno przed, jak i po dacie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej (Bielecki Leszek i in., Komentarz do ustawy - Prawo przedsiębiorców, [w:] Konstytucja biznesu). Bezspornie zatem przedsiębiorca w czasie zawieszenia działalności gospodarczej nie może osiągać bieżących przychodów, ale może osiągnąć przychody z tytułu zobowiązań powstałych przed datą zawieszenia.

Zarząd Województwa dla uzasadnienia swojego stanowiska wskazał także, że celem naboru, w którym brał udział skarżący, było wsparcie przedsiębiorców, którzy pomimo sytuacji wywołanej ogłoszeniem stanu epidemii i wprowadzonych zakazów, utrzymywali (a więc prowadzili) nieprzerwanie działalność gospodarczą, pomimo spadku obrotów. Wskazać jednak należy, że zawieszenie działalności gospodarczej nie oznacza zaprzestania jej prowadzenia. Należy odróżnić pojęcie "prowadzenia" działalności od "wykonywania" działalności. Zawieszenie działalności gospodarczej nie jest czasowym jej zaprzestaniem, ale jej ograniczeniem. W czasie zawieszenia działalności gospodarczej, przedsiębiorca pozostaje nadal osobą prowadząca działalność gospodarczą (por. wyrok Sądu Najwyższego z 17 czerwca 2011 r., II UK 377/10), choć w ograniczonym zakresie. W sprawie skarżący zawieszając działalność gospodarczą, zaprzestał jej wykonywania, ale nadal ją prowadził – utrzymywał.

Należy zgodzić się z zarzutem skarżącego, zgodnie z którym przywołana przez organ Metodologia wyliczenia stawek jednostkowych w projektach w zakresie wsparcia utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro, małych i średnich przedsiębiorstw w ramach programów operacyjnych na lata 2014-2020 dotyczy metodologii wyliczenia stawek jednostkowych. Jak wskazano we wstępie do Metodologii wsparcie ma być przeznaczone na finansowanie kapitału obrotowego, a kwota dofinansowania projektu obejmie wyłącznie stawki jednostkowe. Jako odbiorców wsparcia wskazano osoby prowadzące działalność na własny rachunek, które spełniają łącznie następujące warunki:

1. a) nie znajdowały się w trudnej sytuacji w dniu 31 grudnia 2019 r. (w rozumieniu art. 2 pkt 18 rozporządzenia nr 651/2014);
2. b) w związku z wystąpieniem pandemii COVID-19 znalazły się w sytuacji nagłego niedoboru lub nawet braku płynność finansowej;
3. c) odnotowały spadek obrotów o co najmniej 30% w dowolnym miesiącu po 1 lutego 2020 r. w porównaniu do poprzedniego miesiąca lub analogicznego miesiąca ubiegłego roku w związku z zakłóceniami w funkcjonowaniu gospodarki na skutek COVID-19;
4. d) prowadziły działalność gospodarczą na dzień 31 grudnia 2019 r.;
5. e) na dzień 31 grudnia 2019 r. lub na dzień udzielania wsparcia przedsiębiorca nie zalegał z płatnościami podatków i składek na ubezpieczenia społeczne, przy czym: (i) rozłożenie płatności na raty lub jej odroczenie, lub (ii) zaleganie z płatnościami podatków i składek na ubezpieczenia społeczne nieprzekraczające trzykrotności wartości opłaty pobieranej przez operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z 23 listopada 2012 r.-Prawo pocztowe za traktowanie przesyłki jako przesyłki poleconej nie jest uznawane za zaległość.

Należy zwrócić uwagę na zapis zawarty na str. 8 Metodologii, gdzie wskazano, że wsparcie będzie rozliczane i przyznawane w oparciu o stawkę jednostkową wyliczoną jako stawka na finansowanie kapitału obrotowego (KO) w ujęciu miesięcznym w odniesieniu do trzech następujących po sobie miesięcy kalendarzowych bieżącego funkcjonowania przedsiębiorstwa wskazanych przez przedsiębiorcę we wniosku o dofinansowanie. Na str. 13 znajduje się natomiast zapis, że przy utrzymaniu działalności przez okres co najmniej 3 miesięcy kalendarzowych licząc od następnego miesiąca, w którym złożono wniosek o dofinansowanie, przedsiębiorca zachowuje prawo do pełnej kwoty wsparcia. Przy utrzymaniu działalności przez okres krótszy niż 3 miesiące kalendarzowe przedsiębiorca ma prawo do zachowania wsparcia w kwocie równej stawce za każdy 1 pełny miesiąc kalendarzowy utrzymania działalności.

W tej sytuacji za trafne należy uznać stanowisko skarżącego, że Metodologia nie określa kryteriów i warunków przyznania pomocy. Dotyczy ona rozliczania przyznanej już dotacji (por. Wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 778/20). Z zapisów Metodologii wynika, że po udzieleniu wsparcia działalność gospodarcza musi być wykonywana. Utożsamianie elementów pozwalających na ustalenie sposobu rozliczenia dotacji z elementami formalnymi, które określają prawo strony do ubiegania się o wsparcie powoduje, że przyjęty sposób weryfikacji spełnienia kryterium jest nieprawidłowy. Przyjęta weryfikacja kryterium nie może w skutkach prowadzić do wykluczenia z naboru podmiotów, które w rzeczywistości warunek naboru spełniają.

Uproszczenie procedur nie może powodować, że wnioskodawcy nie będą mieli jednakowej możliwości skorzystania ze wsparcia.

Jak wskazał WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 614/20 wsparcie w ramach niniejszego naboru jest reakcją na skutki epidemii COVID-19, w tym w sferze realizacji programów wspieranych m.in. z EFRR (motyw 2 rozporządzenia nr 220/460 "Niezwykle istotne jest, aby niedobór płynności i środków publicznych w państwach członkowskich nie ograniczał inwestycji w ramach programów wspieranych z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) i Funduszu Spójności (zwanych łącznie "funduszami"), oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (EFMR) niezbędnych do walki ze skutkami epidemii COVID-19") - i jest ukierunkowane na realne/faktyczne wsparcie dla podmiotów, które te skutki ponoszą (oczywiście przy spełnieniu innych celów i wymogów naboru), co wprost wynika z celów naboru i celów szczegółowych i przepisów unijnych. A zatem wprowadzane w naborze do wsparcia, kryteria i dowody na ich spełnienie nie mogą w żaden sposób utrudniać osiągnięcia tych celów.

Niewątpliwie niedopuszczalne jest formułowanie kryteriów w sposób, który może budzić wątpliwości i dawać organom różne możliwości interpretacyjne. W ocenie Sądu nie można stawiać wnioskodawcom dodatkowych wymogów, które nie zostały wprost sformułowane w dokumentacji konkursowej, a które organ na etapie oceny wniosku wyprowadza z określonych zapisów poprzez własną interpretację. Warunkiem koniecznym dla przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania zgodnie z regułami określonymi w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej jest określenie reguł wyboru w sposób jasny i precyzyjny, jednoznacznie określający konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu. Standardom takim nie odpowiadają systemy stwarzające zbyt szerokie pole do interpretacji dla podmiotów czy organów je stosujących, pozwalające na dowolność ocen lub na tyle nieostre, że ich stosowanie narusza zasady równości, przejrzystości, rzetelności lub bezstronności.

Wadliwość prawna lub faktyczna przyjętych reguł wyboru, która pozwala na dowolność i nieweryfikowalność oceny projektów, może być, zdaniem Sądu, utożsamiana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 8 pkt 1a ustawy wdrożeniowej.

Zdaniem Sądu sposób postępowania organów spowodował, że wybór projektów do dofinansowania nie nastąpił w sposób przejrzysty z zachowaniem wymogów z art. 125 ust. 3 lit. a) ppkt (i) i (ii) rozporządzenia nr 1303/2013, doszło również do naruszenia art. 37 ustawy wdrożeniowej.

Mając zatem na uwadze powyższe rozważania i ustalenia, Sąd na zasadzie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej uznając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 P.p.s.a.