Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem - po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej B. G. – Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego tej Agencji w O. z dnia [...] r. o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą.
W uzasadnieniu organ przytoczył, że skarżąca zwróciła się z wnioskiem o wydanie zaświadczenie potwierdzającego, iż w okresie od dnia 15.02.2010 r. do dnia 21.05.2012 r. pozostawała wpisana w ewidencji producentów pod nadanym w 2005 roku numerem identyfikacyjnym. Swój wniosek uzasadniała interesem prawnym wynikającym z treści art. 217 § 2 ust. 1 i 2 k.p.a. oraz art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Wydając opisane wyżej postanowienie organ pierwszej instancji podał, że strona nie wykazała interesu prawnego w uzyskaniu przedmiotowego zaświadczenia.
Rozpatrując złożone zażalenie organ drugiej instancji wyjaśnił, że podstawę wydanego postanowienia stanowiły przepisy działu VII (art. 217 - art. 220) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013, poz. 26; przywoływanej dalej w skrócie jako "k.p.a."), regulujące postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym, które obowiązuje organy administracyjne przy podejmowaniu czynności materialno-technicznych polegających na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli a oświadczeniami wiedzy. Istota zaświadczenia sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach, nie może również tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku.
Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy organ podniósł, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, wobec czego zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie organu odwoławczego przedstawiona przez wnioskodawczynię argumentacja świadczy o istnieniu interesu faktycznego, a nie interesu prawnego mogącego skutkować wydaniem zaświadczenia. Jak wyraził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 560/06 - kategoria interesu prawnego jest kategorią materialnoprawną i dlatego dla wykazania takiego interesu należy wskazać przepis prawa materialnego zobowiązujący organ do wydania dokumentu lub uprawniający wnioskującego do jego otrzymania.
Zdaniem organu, nie można uznać za przepis prawny uzasadniający interes prawny strony powołany art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Stosownie do tego przepisu, kierownik biura powiatowego Agencji wydaje podmiotom wpisanym do ewidencji i producentów zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym, o którym mowa w art.
12. Z przepisu tego nie wynika ani obowiązek, ani prawo, z którego można by wywieść interes w uzyskaniu żądanego zaświadczenia. Również nie sposób wyprowadzić interesu prawnego strony do wydania żądanego zaświadczenia z treści przepisu art. 217 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. Przepis ten określa jedynie przesłanki wydania zaświadczenia, jednakże z treści tegoż przepisu nie wynika prawny interes osoby ubiegającej się o zaświadczenie o wydanie konkretnego zaświadczenia.
Mając na względzie treść wniesionego żądania organ stwierdził brak możliwości wydania innego rozstrzygnięcia, jak tylko postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia zgodnie z art. 219 k.p.a., ponieważ organ administracji wydając zaświadczenie dla potwierdzenia faktów lub stanu prawnego, władny jest wydać zaświadczenie dotyczące aktualnego stanu faktycznego, mającego odzwierciedlenie w posiadanej przez organ dokumentacji. Zgodnie z art. 219 k.p.a. organ administracji odmówi wydania zaświadczenia, gdy nie może spełnić żądania odnośnie co do treści zaświadczenia. Wprawdzie zaświadczenie nie korzysta z waloru res iudicata, lecz wydanie zaświadczeń co do stanu wpisu strony w okresie od dnia 15.02.2010 r. do dnia 21.05.2012 roku w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe, gdyż organ administracji wydaje zaświadczenia odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub faktycznemu. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 kwietnia 2002 r., sygn. akt III SA 2890/00: "Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu albo aktualnym faktom".
Posiadane przez organ dane nie pozwalają wydać zaświadczenia, o jakie ubiega się wnioskodawca. Tym samym organ nie może potwierdzić sytuacji, o jakiej mowa w żądaniu, co de facto jest istotą zaświadczenia.
W skardze oraz w pismach procesowych skarżąca domagała się uchylenia postanowień obu instancji zarzucając, że rozpatrując wniosek strony organy były zobowiązane zbadać wszystkie okoliczności sprawy, w szczególności, czy treść wnioskowanego zaświadczenia zgodna jest z wiedzą urzędową organu oraz na mocy art.107 § 3 k.p.a. winny były wskazać fakty, które uznały za udowodnione i dowody, na których się oparto przy ustalaniu tych faktów. Brak ustalenia całokształtu okoliczności stanowi rażące naruszenie prawa. W ocenie strony skarżącej można przyjąć, że organ milcząco potwierdza, iż w toku postępowania administracyjnego w sprawie wykreślenia skarżącej z ewidencji producentów wszczętego w dniu 15.02.2010 r. przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji w B., a zakończonego w drugiej instancji decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji w O. z [...]r., wpis skarżącej pozostawał w ewidencji w sensie prawnym i w sensie faktycznym w takim stanie, w jakim był w dniu wszczęcia tego postępowania.
Dalej strona skarżąca przywołała treść normatywną przepisów art. 13 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności wywodząc, że wskazana regulacja dotyczy również sytuacji każdej zmiany wpisu po złożeniu przez rolnika wniosku o zmianę wpisu oraz zmiany wpisu dokonanej z inicjatywy organu. Interpretacja taka ma wynikać zdaniem skarżącej z uzasadnienia wyroku NSA z 26 kwietnia 2012 r. w sprawie II GSK 465/11 ze skargi kasacyjnej strony skarżącej. Skoro NSA wskazał na potrzebę kontynuowania postępowania administracyjnego w przedmiocie wpisu strony w ewidencji producentów, to jest to niepodważalny dowód na istnienie nadal tego wpisu w sensie prawnym, jeszcze w tej dacie. Zgodnie z intencją ustawodawcy rolnik powinien być informowany przez organa Agencji o istnieniu w ewidencji producentów wpisu rolnika, ponieważ zgodnie z treścią art.
13. ust. 4 powołanej ustawy rolnicy wpisani do ewidencji producentów obowiązani są do posługiwania się numerem identyfikacyjnym w kontaktach z Agencją. Wbrew twierdzeniu organu wspomniany przepis ani uregulowania k.p.a. nie wyłączają możliwości wydania rolnikowi zaświadczenia o istnieniu wpisu w ewidencji w określonym czasie. Co prawda zaświadczenia wydaje się w oparciu o aktualny stan rejestrów i aktualnej wiedzy organu, ale nie oznacza to, że zaświadczenia mogą być wydawane tylko w zakresie stanu na dzień wydania zaświadczenia.
Następnie strona skarżąca zakwestionowała tok postępowania w sprawie w związku z innymi, prowadzonymi w latach ubiegłych przez organy administracji publicznej w trybach zwykłym i nadzwyczajnym, postępowaniami administracyjnymi w przedmiocie wpisu skarżącej do ewidencji producentów rolnych oraz wykreślenia tego wpisu. Zdaniem skarżącej nie została ona nigdy skutecznie wykreślona z ewidencji producentów a fakt ten powinien być potwierdzony stosownym zaświadczeniem. Odmowa wydania zaświadczenia była przejawem dążenia organu do ukrycia faktów wynikających z prowadzonych przez ten organ rejestrów i dążeniem do utrzymania "fikcji prawnej" opartej na ignorowaniu skutków prawnych decyzji właściwego organu - Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w O. z dnia [...]r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta stosownie do art. 1 § 2 wymienionej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie postanowienia przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a."). Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należało przyjąć, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Jak wynika z akt sprawy skarżąca domagała się wydania zaświadczenia potwierdzającego, że od 15 lutego 2010 r. do 21 maja 2012 r. pozostawała wpisana w ewidencji producentów rolnych pod nadanym jej w 2005 roku numerem identyfikacyjnym.
Jeżeli chodzi o tryb wydawania zaświadczeń, stanowiących rodzaj dokumentu urzędowego, potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, to stosowną regulację zawierają przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanego "Wydawanie zaświadczeń". Zgodnie z art. 217 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli:
- 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa,
- 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2).
Na podstawie art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.).
Z zacytowanych przepisów wynika, że wydanie zaświadczenia ma na celu urzędowe potwierdzenie stanu faktycznego lub prawnego, istniejącego w dniu jego wydania. Przepis art. 217 § 2 k.p.a. konkretyzuje dwa przypadki, w których właściwy organ administracji państwowej zobowiązany jest do wydania zaświadczenia - gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymagany jest przez przepis prawa lub, gdy o jego wydanie ubiega się osoba ze względu na jej interes prawny. W świetle art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w niezbędnym zakresie postępowanie wyjaśniające. Komentatorzy kodeksu postępowania administracyjnego uznają trafność poglądu wyrażonego w orzecznictwie, zgodnie z którym postępowanie wyjaśniające spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę pełnią dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalonych innymi technikami (B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz do art. 218 § 2 k.p.a.).
Nie ma wszakże to postępowanie waloru postępowania jurysdykcyjnego, nie rozstrzyga bowiem w kwestii praw lub obowiązków strony, a zatem nie znajduje w nim pełnego zastosowania reżim postępowania dowodowego ustalony regułami kodeksowymi.
Ze sformułowania przepisu art. 218 § 1 k.p.a. należy wywieść, że organ administracyjny obowiązany jest do potwierdzenia faktów albo stanu prawnego tylko, jeżeli wynikają one z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, co do których nie ma dostępu strona. Odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić wówczas, gdy osoba ubiegająca się nie wykaże interesu prawnego, gdy jej żądanie nie znajduje potwierdzenia w dokumentach posiadanych przez organ oraz w razie niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie. Interes prawny w postępowaniu o wydanie zaświadczenia należy rozumieć jako istnienie przepisu prawa materialnego lub procesowego, z którego wynika dla jednostki konieczność uzyskania jakiegoś zaświadczenia (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 843/12, LEX nr 1330375). Interes prawny strony trzeba odróżnić jej od interesu faktycznego, który - odmiennie niż ten pierwszy - nie jest chroniony obowiązującym prawem (nie ma normy prawnej, na którą może się strona powołać w swej konkretnej sprawie).
Na tle przytoczonego stanu prawnego ocena organu, że w rozpatrywanym przypadku zachodzi brak przesłanek prawnych do wydania zaświadczenia żądanej przez skarżącą treści – jest prawidłowa. W kontekście art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. brak bowiem przepisu prawa, który wymagałby urzędowego stwierdzenia faktu tego rodzaju, na jaki skarżąca się powołuje. Analogicznie strona skarżąca nie wykazała się w tej materii również istnieniem swego indywidualnego interesu prawnego, co jest wymogiem ustanowionym normą art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.
Wbrew twierdzeniom skargi nie można wywodzić spełnienia się komentowanych przesłanek z brzmienia art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (j.t. Dz.U. z 2012, poz.86), zgodnie z którym kierownik biura powiatowego Agencji wydaje podmiotom wpisanym do ewidencji producentów zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym, o którym mowa w art. 12 tej ustawy. Przepis art. 12 ust. 1 i 2 stanowi, że jednocześnie z wpisem do ewidencji producentów nadaje się numer identyfikacyjny, który jest niepowtarzalny i nie przechodzi na następcę prawnego. W przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny; numer identyfikacyjny nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę (ust.3).
Tryb wydawania zaświadczenia o wpisie do ewidencji producentów rolnych uregulowany w powołanej ustawie jest trybem szczególnym w stosunku do unormowań kodeksu postępowania administracyjnego, to znaczy mieści się w granicach przedmiotowych przepisu art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. ale wyłącznie w zakresie takim, jaki został unormowany przepisami art. 13 ust. 2 w związku z art. 12 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. Oznacza to, że treść zaświadczenia na mocy wskazanych przepisów prawa materialnego może dotyczyć tylko nadania numeru identyfikacyjnego osobie wpisanej do ewidencji producentów rolnych. Na gruncie przepisu art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności zachodzi brak podstaw prawnych do wydawania zaświadczeń o treści wykraczającej poza zakres przedmiotowy określony w tym przepisie.
Funkcją omawianego zaświadczenia (wydawanego w formie czynności materialno-technicznej) ma być potwierdzenie nadania uprawnień podmiotowych producenta rolnego w systemie płatności rolnych poprzez wskazanie jego numeru ewidencyjnego, którym producent rolny ma się posługiwać w kontaktach z Agencją (art. 13 ust.4). Wzór zaś zaświadczenia został urzędowo ustalony na podstawie delegacji zawartej w art. 17 pkt 2) powołanej ustawy. Na mocy tego przepisu Minister właściwy do spraw rozwoju wsi w rozporządzeniu z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wzoru wniosku o wpis do ewidencji producentów oraz wzoru zaświadczenia o nadanym numerze identyfikacyjnym (Dz. U. z 2004, Nr10 poz.91 ze zm.) określił szczegółowe wymagania, jakie powinno spełniać zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym, uwzględniając dane, o których mowa w art. 7, oraz biorąc pod uwagę zapewnienie prawidłowego funkcjonowania systemu. Nie uwzględnia ono innej formuły niż w nim wskazana. Żądanie strony skarżącej wykracza bezsprzecznie poza ramy prawne objęte wymienionymi regulacjami.
Przywołany przez stronę skarżącą wyrok NSA o sygn. II GSK 465/11 nie ma związku z problematyką zaświadczenia i dotyczy innego stanu faktycznego. Również kwestia skuteczności wykreślenia wpisu skarżącej do ewidencji nie może być przesądzana w trybie wydawania zaświadczeń, lecz w ramach postępowania dotyczącego wykreślenia tego wpisu. Istotą zaświadczenia nie jest rozstrzyganie sporów co do faktów lub prawa. Także kontrola legalności innych orzeczeń organów rolnych nie może być przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż rozstrzygnięcia te nie mieszczą się w granicach niniejszej sprawy administracyjnej z uwagi na odmienność ich materialnych oraz procesowych podstaw prawnych.
W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.