Uzasadnienie
M. W. (dalej jako: skarżąca, zobowiązana), wnioskiem z dnia 21 czerwca 2022 r., zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: organ) o umorzenie w całości zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek za okres od października 2012 r. do maja 2013 r. powstałych w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Wskazała, że działalność ta została zamknięta ze względu na wysokie koszty utrzymania. Argumentując zasadność zastosowania ulgi w spłacie zadłużenia, zobowiązana powołała się na trudną sytuację zdrowotną i materialną, wyjaśniając, że od dnia 1 lipca 2020 r. została zatrudniona w wymiarze ¼ etatu w salonie fryzjerskim, samotnie wychowuje 17. letniego syna, na którego pobiera alimenty w kwocie 1 000 zł oraz świadczenie wychowawcze. Posiada mieszkanie, które stanowi zabezpieczenie hipoteczne dwóch kredytów. Skarżąca wyjaśniła także, że choruje na przewlekłą astmę, zaburzenia rytmu serca, cierpi na problemy z kręgosłupem, natomiast aktualnie oczekuje na operację serca. W tym zakresie podała, że jej stan zdrowia stale się pogarsza i z tego względu, jak również z powodu wieku, nie może podjąć dodatkowej pracy.
Ostateczną decyzją z dnia 20 lipca 2022 r. (nr 470000/71/361840/2022) organ – działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 30 i art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1009 z późn. zm., dalej jako: u.s.u.s.) – odmówił wszczęcia postępowania ulgowego za osoby zgłoszone do ubezpieczeń w części finansowej przez ubezpieczonych (pkt 1) oraz – na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3a i art. 83b ust. 1 u.s.u.s. – odmówił wszczęcia postępowania ulgowego za pracowników w części finansowanej przez płatnika.
Zaskarżoną natomiast decyzją z dnia 2 sierpnia 2022 r. (nr 1621/2022) organ odmówił umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek w łącznej kwocie 12 284,46 zł.
W pierwszej kolejności organ dokonał analizy kwestii przedawnienia i uznał, że należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Argumentował w tym zakresie, że na zawieszenie biegu terminu przedawnienia miało wpływ wszczęcie w czerwcu 2014 r. postępowania prowadzącego do przymusowego dochodzenia należności, które nie zostało zakończone.
W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że w stosunku do zobowiązanej zastosowanie mogą odnaleźć wyłącznie przepisy art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Ich analiza w kontekście ustalonego stanu faktycznego nie pozwoliła jednak na uznanie, że zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności w rozumieniu powołanego przepisu.
Organ przyjął, że przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s., nie zachodzą, ponieważ w stosunku do zobowiązanej nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne. Z przyczyn oczywistych, nie ma również zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. Ponadto wysokość zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek przewyższa kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, co oznacza, że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. również nie ma zastosowania.
Dalej organ uznał, że choć skarżąca zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, jednak nie zachodzi przesłanka braku majątku, ponieważ uzyskuje ona dochody z tytułu zatrudnienia oraz posiada majątek nieruchomy.
Ustalił również, że aktualnie naczelnik urzędu skarbowego bądź komornik sądowy nie stwierdzili braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. W tych okolicznościach organ wykluczył zaistnienia przesłanek całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s. Dopóki postępowanie to się toczy nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji, jak również tego, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.
W konsekwencji powyższych ustaleń organ skonkludował, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności określone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., tym samym brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu składek.
Powołując się natomiast na okoliczności dotyczące sytuacji materialnej i zdrowotnej zobowiązanej, organ wyjaśnił, że nie mogą one stanowić podstawy do umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Dalej argumentował, że uwzględnienie okoliczności szczególnych, umożliwiających umorzenie należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, możliwe jest jedynie w razie orzekania na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Ze względu jednak na rodzaj zaległości (nie są to należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem składek na te ubezpieczenia) przepisy te nie mają zastosowania.
W skardze na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania, zobowiązana podniosła zarzut przedawnienia należności z tytułu składek. Wyjaśniła, że nie otrzymała upomnienia ani tytułu wykonawczego, które organ skierował do niej w 2014 r., ponieważ organ dokumenty te przesłał na adres prowadzonej wcześniej działalności gospodarczej – "ul. [...]" we W. Dalej argumentowała, że zakończyła prowadzenie działalności w dniu 30 maja 2013 r. i z tą datą opróżniła i zwróciła najmowany lokal. Niezależnie od powyższego skarżąca wyjaśniła, że w związku z prowadzoną działalnością posługiwała się adresem zamieszkania, a tym samym, skoro organ miał wiedzę o zakończeniu prowadzenia przez nią działalności gospodarczej, to przesyłanie jakiejkolwiek korespondencji po tej dacie na adres działalności było bezcelowe i nieskuteczne. W tym względzie – powołując się na art. 24 ust. 5a, 5b, 5e i 6 u.s.u.s. – podniosła, że nie została skutecznie powiadomiona o pojęciu czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności, co oznacza, że termin przedawnienia nie uległ zawieszeniu.
Skarżąca argumentowała również, że nawet gdyby przyjąć, iż termin przedawnienia należności z tytułu składek uległ zawieszeniu, to wdrożenie przymusowego ich dochodzenia w czerwcu 2014 r., które trwa nadal, stanowi nadużycie prawa.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do argumentacji skarżącej, wyjaśnił, że w istocie dokumenty dotyczące postępowania egzekucyjnego zostały wysłane na adres siedziby skarżącej jako płatnika, który wynikał z dokumentu zgłoszeniowego płatnika. Skarżąca nie podała w nim adres zamieszkania i do korespondencji, natomiast będąc do tego zobowiązana, nie złożyła do organu dokumentów zmieniających adres zamieszkana czy siedziby. Organ wskazał również, że skarżąca nie zgłosiła wyrejestrowania działalności, co skutkowało sporządzenie tej dokumentacji z urzędu przez organ na podstawie wpisów do CEiDG w dniu 7 września 2015 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).
Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Materialnoprawną podstawą umorzenia należności z tytułu składek jest powołany w decyzji art. 28 u.s.u.s. Wskazany przepis daje prawo do umorzenia tych należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3), a także w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a), przy czym umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Jednocześnie na postawie art. 32 u.s.u.s. przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne.
Nie budzi wątpliwości, że wydanie prawidłowej decyzji odmawiającej umorzenia należności składkowych wymaga w pierwszej kolejności wyjaśnienia przez organ, czy istnieją zaległości z tytułu należności składkowych, o których umorzenie występuje wnioskodawca, a następnie czy zostały spełnione przesłanki pozwalające na stwierdzenie ich całkowitej nieściągalności.
W tym zakresie w pierwszym rzędzie rozważenia wymaga kwestia przedawnienia należności z tytułu składek. W orzecznictwie sądowoadministarcyjnym wskazuje się, że wniosek strony o umorzenie zaległości nie rozstrzyga ani o istnieniu zaległości, ani o ich wysokości - organ powinien samodzielnie zweryfikować w toku postępowania w przedmiocie umorzenia, czy zaległości w należnych wpłatach w ogóle istnieją. Jeżeli w jakiejś części zaległości nie istnieją - zostały zapłacone, nie powstały lub uległy przedawnieniu - postępowanie w tej części jest bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyroki: NSA: z 6 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 421/07; WSA w Gliwicach z 15 lipca 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 442/09; WSA w Krakowie z 28 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 129/14; WSA w Gliwicach z 12 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 485/14, NSA z 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1569/20; 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 868/21 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA").
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 868/21, ustalenie, że składki, co do których został złożony wniosek o umorzenie istnieją (np. nie uległy przedawnieniu), to warunek wstępny do procedowania w przedmiocie umorzenia tych należności. Nie można procedować w oparciu o przesłanki do umorzenia pomieszczone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., czy § 3 ust. 1 rozporządzenia, w sytuacji gdy składki te nie istnieją. Postępowanie w przedmiocie umorzenia składek w takim przypadku byłoby bezprzedmiotowe. Zatem organ w pierwszej kolejności winien zbadać przedmiotowość złożonego wniosku, jeśli choćby w części należności uległy przedawnieniu, wtedy w tej części organ zobowiązany będzie do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, w pozostałej zaś części nieprzedawnionej, organ zobowiązany będzie wydać decyzję umarzającą należności z tytułu składek lub odmówić ich umorzenia.
Tak więc organ posiada kompetencję do ustalenia w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek, czy nie doszło do przedawnienia tych należności, zaś sąd administracyjny kognicję do kontroli wydanej przez organ w tym przedmiocie decyzji.
W przedmiotowej sprawie kwestia ta jest o tyle istotna, że organy obu instancji powołały się na przesłankę zawieszenia biegu terminu przedawnienia, której zaistnienie wymaga przedstawienia dowodów powodujących tą okoliczność. Wskazać bowiem należy, że w obecnym brzmieniu art. 24 ust. 4 u.s.u.s. stanowi, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Przepis w obecnym brzmieniu został wprowadzony od 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem, na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378), zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Wskazany okres przedawnienia będzie miał zatem zastosowanie do należności z tytułu składek objętych wnioskiem o umorzenie, tj. za okres od października 2012 r. do maja 2013 r.
W niniejszej sprawie organ odnosząc się do kwestii przedawnienia należności z tytułu składek stwierdził, że nie uległy one przedawnieniu wskutek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, powołując się w tym względzie na art. 24 ust. 5b u.s.u.s., który stanowi, że dla zawieszenia biegu terminu przedawnienia konieczne jest podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której jednak dłużnik został zawiadomiony.
Przez pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., należy rozumieć czynność zmierzającą bezpośrednio do wyegzekwowania zobowiązania, realizowaną w toku egzekucji, a zatem może to być wystawienie tytułu wykonawczego, dokonanie zajęcia, np. rachunku bankowego, czyli dokonanie stricte czynności egzekucyjnych. Wystawienia i doręczenia upomnienia (art. 15 u.p.e.a.) nie można zatem uznać za pierwszą czynność egzekucyjną skutkującą zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności składkowych (por. wyroki NSA: z dnia 28 czerwca 2023 r., I GSK 1450/19; z dnia 21 października 2022 r., sygn. akt I GSK 3297/18; z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 1210/21).
Wskazać należy, że powołanie się na zawieszenie biegu terminu przedawnienia, jako okoliczności wskazująca na istnienie przedmiotu postępowania, musi zostać wykazana przez organ. Tymczasem w aktach niniejszej sprawy, poza stwierdzeniem o nieprzedawnieniu należności, brak jest dowodu doręczenia zawiadomienia dłużnika o czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek. Rację zatem należy przyznać skarżącej, która podnosi w skardze, że kwestia przedawnienia nie została należycie wyjaśniona.
Szczególnego znaczenia w kontekście rozpatrywanej sprawy nabierają powołane w skardze okoliczności dotyczące skierowania tytułów wykonawczych pod adresem ówczesnej, nieaktualnej na dzień kierowania korespondencji, siedziby skarżącej jako przedsiębiorcy, w czym zobowiązana upatruje wadliwości powodującej przedawnienie należności z tytułu składek.
Wymaga więc wyjaśnienia, czy organ mógł skutecznie kierować korespondencję do niej na adres wskazany w dokonanym przez nią zgłoszeniu płatnika, co z uwagi na braki w materiale dowodowym byłoby jednak przedwczesne.
Niezależnie od powyższego, należy zauważyć, że skarżąca, prowadząc pozarolniczą działalność gospodarczą, mogła stać się płatnikiem składek w rozumieniu art. 4 pkt 2d u.s.u.s. zobowiązanym do opłacania składek na własne ubezpieczenia społeczne jako osoba objęta obowiązkowo ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. Wówczas, jako osoba objęta obowiązkowo ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi, podlegałaby obowiązkowi zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.u.s., w tym w zakresie podania danych wymienionych w art. 36 ust. 10 u.s.u.s. obejmujących w szczególności adres zameldowania na stałe miejsce pobytu, adres zamieszkania, jeżeli jest inny niż adres zameldowania na stałe miejsce pobytu, adres do korespondencji, jeżeli jest inny niż adres zameldowania na stałe miejsce pobytu i adres zamieszkania. Biorąc jednak pod uwagę, że jak wskazała skarżąca w treści wniosku, była objęta ubezpieczeniem w Kasie Rolniczego Ubezpieczenie Społecznego, okoliczności tej nie sposób przesądzić na podstawie akt administracyjnych.
Niezależnie jednak od tego, również takim samym obowiązkom zgłoszenia podlegała jako płatnik składek za zatrudnionych pracowników zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4 u.s.u.s.
Jak wynika natomiast z art. 36 ust. 11 u.s.u.s., w przypadku wygaśnięcia tytułu do ubezpieczeń społecznych, płatnik składek jest zobowiązany zgłosić ten fakt do ZUS w celu wyrejestrowania. Z kolei zgodnie z art. 36 ust. 13 u.s.u.s. płatnik zobowiązany jest powiadomić ZUS o wszelkich zmianach w stosunku do danych wykazanych w zgłoszeniu, a więc i o zmianie miejsca zamieszkania czy adresu do korespondencji) w terminie 7 dni od zaistnienia zmian.
Celem wykazania, że doszło do skutecznego doręczenia zawiadomienia dłużnika o czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, a w konsekwencji do zawieszenia biegu terminu przedawnienia, organ powinien szczegółowo wyjaśnić, a także poprzeć te ustalenia materiałem dowodowym, jakie dane adresowe znajdowały się w zgłoszeniu płatnika, czy i kiedy były aktualizowane, a także w jakiej dacie powziął informacje o zaprzestaniu prowadzenie przez zobowiązaną działalności gospodarczej, co skutkowało sporządzeniem przez organ z urzędu zgłoszenia wyrejestrowania płatnika składek w trybie art. 48b u.s.u.s.
Dopiero powyższe ustalenia pozwolą na ocenę skuteczności dokonywanych przez organ doręczeń stosownie do zasad określonych m.in. w art. 42 w zw. z art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.).
W tym zakresie doszło do naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., a zatem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uchybienie to zaś powoduje, że zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli sądowej, albowiem nie jest wiadomym, czy i które składki były wymagalne na dzień rozstrzygania sprawy przez organ.
Sąd wskazuje przy tym, że - jak stanowi art. 133 p.p.s.a. - sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności aktu lub bezczynności bierze pod uwagą materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Dodać należy także, że sąd administracyjny nie ma obowiązku ustalania okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt I OSK 1664/17, LEX nr 2400692). Z przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika bowiem nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyroki NSA z dnia: 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09, LEX nr 594014, 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09, LEX nr 746707, 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 763/12, LEX nr 1219174).
Także ocenę kolejnego zgłoszonego w skardze zarzutu nadużycia prawa, którego skarżąca upatruje w długoletnim prowadzeniu postępowania egzekucyjnego jedynie w celu uniknięcia przedawnienia należności z tytułu składek, uznać należy za przedwczesną. Okoliczności sprawy nie pozwalają na jednoznaczną ocenę skuteczności wszczęcia postępowania egzekucyjnego, co wyklucza na tym etapie wyprowadzanie jakichkolwiek wniosków co do ewentualnego instrumentalnego wykorzystania postępowania egzekucyjnego przez organ.
W prowadzonym ponownie postępowaniu organ w pierwszej kolejności ustali, czy składki o których umorzenie wnosiła skarżąca uległy przedawnieniu, czy też nie. W tym zakresie przeprowadzi analizę mających zastosowanie regulacji prawnych i w razie uznania, że doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia należności składkowych, dołączy do akt sprawy dokumenty, które będą obrazować wszystkie istotne w tej mierze okoliczności faktyczne i prawne. Dopiero po ustaleniu, że zaległości skarżącej nie uległy przedawnieniu i w jakiej wysokości istnieją, organ rozważy wystąpienie przesłanek do ich umorzenia.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.