Uzasadnienie
Fundacja (...) z siedzibą w K. (dalej także jako: "Fundacja" lub "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wójta Gminy Krokowa (dalej jako "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 31 sierpnia 2022 r. Fundacja (...) z siedzibą w K. zwróciła się do Wójta Gminy Krokowa o udostępnienie informacji publicznej. Fundacja wyjaśniła, że zajmuje się m.in. wsparciem dla osób prawnych oraz prowadzących działalność gospodarczą i w tym celu buduje bazę danych mającą służyć analizie dotychczasowych trudności i problemów, które napotykane są przez te podmioty, aby finalnie oszacować regiony o szczególnie przyjaznym otoczeniu ekonomiczno-społecznym. Wskazała, że obecnie zajmuje się m.in. wpływem epidemii COVID-19 na trudności związane z prowadzeniem własnego biznesu w Polsce i w związku z tym zwraca się o udzielenie informacji publicznej (poprzez e-mail) w następującym zakresie:
- 1. Czy Państwa Urząd oferował szczególne formy udzielania pomocy przedsiębiorcom prowadzącym działalność na podległym Państwa terenie ? Jeśli tak to jakie formy pomocy były oferowane?
- 2. Ile wniosków o udzielenie takiej pomocy wpłynęło w roku 2020; 2021; 2022?
- 3. Czy i w jakiej wysokości mają Państwo zabezpieczony budżet na podobne działania prowadzone jeszcze w 2022 r.?
Pismem z dnia 5 stycznia 2023 r. Fundacja (...) z siedzibą w K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Wójta Gminy Krokowa w sprawie o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie organu do rozpoznania jej wniosku z dnia 31 sierpnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała m.in., że wniosek z dnia 31 sierpnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej złożyła drogą elektroniczną na adres [email protected] wskazany na stronie internetowej organu. Skarżąca zaznaczyła, że we wniosku wyjaśniła w jakim celu chce pozyskać dane w nim zawarte, wskazała na jedną z możliwych dróg ich udostępnienia, a także podała dane identyfikujące Fundację. Wyjaśniła, że nie została powiadomiona w ustawowo określonym terminie o powodach opóźnienia, terminie w jakim organ udostępni informacje, jak również o ewentualnych kosztach związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Ponadto podniosła, że bezczynność organu znacząco utrudnia wykonywanie jej działalności statutowej Fundacji.
Skarżąca zaznaczyła, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009 r. (sygn. akt I OSK 1277/08) wskazano, że nie budzi żadnych wątpliwości, iż wnioskiem pisemnym w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej uznać należy przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Skarżąca podkreśliła, że w orzecznictwie wskazuje się, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań (zob. postanowienia NSA: z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1968/15 oraz z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1940/15).
Jednocześnie wskazuje się, że skutki błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (zob. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1414/15; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2186/14). Ponadto, skarżąca zwróciła uwagę na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2015 r. (sygn. akt I OSK 2897/15), w którym wskazano, że nieodebranie czy też nieodczytanie przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, nie może obciążać wnioskodawcy. Wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (zob. wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1924/16).
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Krokowa wniósł o umorzenie postępowania, ewentualnie o oddalenie w całości skargi oraz stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Organ przyznał, że w istocie doszło do przekroczenia terminu do udzielenia informacji publicznej, jednakże uchybienie to zostało niezwłocznie naprawiane zaraz po wpływie skargi Fundacji do organu. W ramach autokontroli organ uwzględnił skargę w całości i udzielił skarżącej informacji publicznej. Organ wyjaśnił, że naruszenie terminu nastąpiło wyłącznie z przyczyn techniczno–organizacyjnych polegających na niewłaściwym sortowaniu przychodzącej poczty elektronicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądowa kontrola administracji publicznej dokonywana jest na podstawie kryterium legalności. Obejmuje ona m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Skarga na bezczynność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem działanie (akt lub czynność) organu, lecz jego ewentualny brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie.
Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. W razie uwzględnienia skargi na bezczynność, sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Przepisy prawa nie definiują pojęcia bezczynności, jednakże w piśmiennictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ administracji publicznej nie podjął w przewidzianym terminie żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86).
Istotną kwestią z punktu widzenia bezczynności jest ustalenie istnienia podstawy prawnej do podjęcia przez określony podmiot działania w zakresie zgłoszonego żądania. W rozpoznawanej sprawie – z uwagi na przedmiot sprawy określony żądaniem skarżącej Fundacji o udostępnienie informacji publicznej przez Gminę Krokowa – kwestie te zostały uregulowane przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej w skrócie "u.d.i.p.").
Przepisy u.d.i.p. stanowią, że informacja publiczna która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), przy czym udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.
W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Ustawodawca wskazał, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Z wyżej powołanych przepisów wynika wprost, że organ do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej, co do zasady udostępnia ją wnioskodawcy w formie wskazanej we wniosku w terminie 14 dni od wpływu wniosku albo odmawia jej udostępnienia wydając decyzję administracyjną lub umarza postępowanie w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie zwykłego pisma może nastąpić jedynie w przypadku, gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanej informacji bądź gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną (por. wyrok WSA w Olsztynie z 20 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Ol 10/21).
W rozpoznawanej sprawie skarżąca Fundacja w dniu 31 sierpnia 2022 r. złożyła w formie elektronicznej (e-mail) do Urzędu Gminy w Krokowej wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie następujących informacji: 1/ Czy organ oferował szczególne formy udzielania pomocy przedsiębiorcom prowadzącym działalność na podległym organowi terenie? Jeśli tak to jakie formy pomocy były oferowane?; 2/ Ile wniosków o udzielenie takiej pomocy wpłynęło w roku 2020 oraz 2021?; 3/ W jakiej wysokości organ zabezpieczył budżet na podobne działania w 2022 roku? Jak wynika z wyjaśnień organu odpowiedź na ten wniosek została skarżącej udzielona przez organ niezwłocznie po wniesieniu skargi w dniu 13 stycznia 2023 r. Zestawienie przywołanych dat jednoznacznie wskazuje, że udostępnienie przez organ żądanej informacji nastąpiło z przekroczeniem 14-dniowego terminu na jej udostępnienie, określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a jednocześnie organ nie powiadomił wnioskodawcy – zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. – o powodach zwłoki i terminie, w jakim nastąpi udostępnienie tej informacji.
Stosownie zatem do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w odniesieniu do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 31 sierpnia 2022 r.
Stwierdzona bezczynność organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie zachowania organu jako bezczynności naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 4016/19). W konsekwencji, bezczynność lub przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14). Z taką sytuacją – w ocenie Sądu - nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdyż brak załatwienia wniosku przez organ nie wynikał z celowego działania, a jedynie – jak wyjaśnił organ – "z przyczyn techniczno–organizacyjnych polegających na niewłaściwym sortowaniu przychodzącej poczty elektronicznej".
Po stronie organu nie można dopatrzeć się złej woli i w konsekwencji w tych okolicznościach przyjąć, że bezczynność organu była spowodowana lekceważeniem podmiotu wnioskującego, czy też celowym przedłużaniem postępowania, gdyż po wniesieniu skargi na bezczynność organ bezzwłocznie udzielił skarżącej wnioskowanej informacji publicznej.
Wobec powyższego Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. – stwierdził, że Wójt Gminy Krokowa dopuścił się bezczynności, która nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Gminy Krokowa na rzecz skarżącej Fundacji kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się wpis sądowy w wysokości 100 zł, opłata za pełnomocnictwo w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).