Uzasadnienie
Pismem z 25 marca 2020 r. A. C. wniósł skargę na bezczynność Wojewody [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wnosząc – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, § 1a oraz § 2 w związku z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", o:
- - stwierdzenie dopuszczenia się przez organ bezczynności;
- - zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w ciągu dwóch tygodni od dnia uprawomocnienia się wyroku;
- - stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- - wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
- - przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a także zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 19 grudnia 2019 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Zatem zgodnie z art. 35 § 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) zwanej dalej "k.p.a." w związku z art. 109 ust. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm.) powinien był otrzymać decyzję w przedmiocie zezwolenia bez zbędnej zwłoki, najpóźniej w dniu 19 lutego 2020 r. Jednak w tym terminie zezwolenie nie zostało udzielone a złożone 25 lutego 2020 r. ponaglenie nie przyśpieszyło załatwienia sprawy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 30 marca 2020 r. wystąpił do organów, o których mowa w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, z zapytaniem, czy pobyt wnioskodawcy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Informując przy tym wnioskodawcę, że ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nowy termin załatwienia sprawy został wyznaczony na 31 lipca 2020 r. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej organ wskazał, że długi termin rozpatrywania wniosku wynika z konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz niedostosowania zasobów kadrowych organu do liczby wpływających wniosków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W niniejszej sprawie skarżący zarzuca Wojewodzie [...] bezczynność w sprawie rozpoznania jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.
Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
W niniejszej sprawie poza sporem było, że skarżący poprzedził złożenie skargi wniesieniem ponaglenia do właściwego organu (pismo datowane na dzień 26 lutego 2020 r.), wobec czego formalne przesłanki do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie zostały spełnione.
Przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego definiują w art. 37 § 1 pkt 1 bezczynność jako niezałatwienie w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1.
Przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu.
Podstawę prawną rozpoznania wniosku skarżącego stanowiły przepisy ustawy o cudzoziemcach. Przepisy tej ustawy nie wskazują terminów załatwienia sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, skutkiem czego należy odwołać się w tym zakresie do przepisów k.p.a., uwzględniając przy tym regulacje zawarte w art. 109 ustawy o cudzoziemcach.
Stosownie do art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1); niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2); załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.
Wskazane przepisy są konsekwencją przyjęcia w Kodeksie postępowania administracyjnego szeregu zasad mających wyrównywać relacje między organem, a stronami postępowania. Wśród zasad tych istotne znaczenie ma zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a.
Rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy należy mieć nadto na uwadze, że zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium RP i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Oczekiwanie na odpowiedź tych organów może wydłużyć bieg postępowania o przewidziany w art. 109 ust. 2 i 3 ustawy o cudzoziemcach okres 30 lub 60 dni na udzielenie żądanych informacji.
Organ administracji publicznej powinien prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie.
Jest oczywiste, że procedura uzyskania informacji, o której mowa w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, powoduje wydłużenie postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Jednak okoliczność ta nie zwalnia organu z obowiązku niezwłocznego podejmowania czynności w tym zakresie. Wprost przeciwnie, mając na uwadze czas oczekiwania na ww. informacje (od 30 do 60 dni) organ, który zwraca się o ich udzielnie (w tym przypadku Wojewoda [...]), powinien podejmować w sprawie czynności bez zbędnej zwłoki.
Takie zachowanie organu nie miało jednak miejsca w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z akt sprawy, skarżący złożył osobiście wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 19 grudnia 2019 r. Bezsporne było, że wniosek ten spełniał wymogi formalne. Tym samym organ był zobligowany do niezwłocznego podjęcia dalszych czynności w sprawie.
Natomiast z analizy akt sprawy wynika, że od momentu złożenia wniosku, tj. od 19 grudnia 2019 r. do 29 marca 2020 r. organ nie podjął takich czynności, w tym nie zwrócił się o uzyskanie informacji, o której mowa w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Takie działania zostały przez organ podjęte dopiero po złożeniu skargi, w dniu 30 marca 2020 r. a więc - co należy podkreślić - po upływie trzech miesięcy i 11 dni od momentu złożenia wniosku. Organ zwrócił się wówczas o informacje w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach do Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w G., Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej, Naczelnika Wydziału IX Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w G., a także do Narodowej Agencji Wymiany Akademickiej z uwagi na to, że wniosek obejmował zezwolenie na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagających wysokich kwalifikacji.
Nie może budzić wątpliwości, że wszystkie powyżej opisane czynności powinny być podjęte niezwłocznie po wpłynięciu wniosku skarżącego. Obowiązkiem bowiem organu było nie tylko dokonanie weryfikacji złożonego wniosku pod kątem wymogów formalnych, w tym oceny kompletności załączonych dokumentów i jego rejestracja w stosownych systemach, ale również niezwłoczne wystosowanie zapytania do właściwych organów w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach.
Treść art. 109 ustawy o cudzoziemcach jest jasna i nie nastręcza żadnych trudności interpretacyjnych. Organ powinien być świadomy, że uzyskanie informacji o skarżącym w trybie tego przepisu przedłuża czas załatwienia sprawy, wobec czego powinien o te informacje wystąpić niezwłocznie, czego jednak nie uczynił oraz nie rozpoznał sprawy w terminie.
W niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością organu.
Wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 19 grudnia 2019 r. Z tym dniem, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., doszło do wszczęcia postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem. Co do zasady, postępowanie to powinno zostać zakończone w terminach wynikających z art. 35 k.p.a. Określony w tym przepisie maksymalny termin dwóch miesięcy upłynął bezskutecznie 19 lutego 2020 r. Zatem w przedmiotowej sprawie termin ustawowy został przekroczony, a przekroczenie to, nie było konsekwencją zastosowania regulacji art. 109 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach.
Zauważyć należało również, że w prowadzonym postępowaniu Wojewoda uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., tj. nie zawiadamiał prawidłowo (terminowo) strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podawał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy. Taki zawiadomienie wystosował do strony dopiero po wniesieniu skargi, wyznaczając termin załatwienia sprawy na 31 lipca 2020 r.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę i zobowiązał organ do rozpatrzenia złożonego przez skarżącego wniosku w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Wobec upływu terminów przewidzianych w art. 109 ust. 2 i 3 ustawy o cudzoziemcach wydanie decyzji rozpoznającej wniosek jest aktualnie możliwe.
Orzekając w zakresie uregulowanym w art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd miał na względzie, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (por. m.in. wyroki: WSA w Białymstoku z 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/17; WSA w Łodzi z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 13/17; WSA w Krakowie z 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17).
W orzecznictwie sądowym zwraca się także uwagę, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15), co każe uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania strony. Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 28 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 311/17).
Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie doszło do bezczynności, która ma charakter rażący.
Organ w okresie od daty złożenia wniosku 19 grudnia 2019 r. do dnia 29 marca 2020 r. nie podjął w sprawie jakichkolwiek czynności. Czynności te nie zostały podjęte mimo złożenia przez skarżącego ponaglenia w dniu 26 lutego 2020 r. Czynności w sprawie zostały podjęte w dużym i nieuzasadnionym odstępie czasowym, zaś zwłoka w ich dokonaniu nie znajdowała uzasadnienia ani w charakterze, ani w stanie faktycznym sprawy. Podkreślić należy, że zwrócenie się przez organ o informacje przewidziane w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach jest czynnością rutynową w tego rodzaju sprawach, czynność ta nie miała charakteru skomplikowanego i nie wymaga szczególnego nakładu pracy. Zaniechanie jej dokonania przez okres ponad trzech miesięcy bezczynności organu świadczy o rażącym naruszeniu przez organ jego obowiązków w rozpoznaniu sprawy.
Powoływanie się przez organ na niedostosowanie zasobów kadrowych do liczby wpływających wniosków nie stanowi usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy. Organ winien zabezpieczyć dostateczną obsadę kadrową, zapewniającą terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiednio zorganizować przebieg postępowania administracyjnego, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (zob. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19). Na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Sytuacja, w której organ podejmuje działania po długim okresie bezczynności, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.
Z powyższych względów Sąd – na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdził, że bezczynność w prowadzonym postępowaniu przez Wojewodę [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności.
W odniesieniu do kwestii przyznania od organu na rzecz skarżących określonej sumy pieniężnej oraz nałożenia na organ grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., zaznaczenia wymaga, że zarówno instytucja sumy pieniężnej, jak też instytucja grzywny, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., mają na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełnią funkcję prewencyjną (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 616). Ich podstawowym celem jest zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym wymierzenie organowi grzywny pełni funkcję sankcyjną (represyjną) a w przypadku przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje.
Sąd uwzględnił wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.
Sąd wymierzając grzywnę miał na celu zdyscyplinowanie organu w zakresie przestrzegania ustawowych terminów załatwiania spraw i spowodowanie takiego zorganizowania pracy, by w przyszłości nie dochodziło do bezczynności tego rodzaju, w szczególności na takim jak w niniejszej sprawie pierwszym etapie postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu kwota 500 zł nie jest nadmierna, a jednocześnie na tyle dolegliwa, by zmobilizować organ do zintensyfikowania działań zmierzających do poprawy terminowości załatwiania spraw.
Sąd uznał za niezasadny wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej. Funkcja prewencyjna i dyscyplinująca wobec organu została zrealizowana poprzez wymierzenie grzywny. Przyznanie sumy pieniężnej pełni wobec strony postępowania funkcję kompensacyjną, ma na celu wyrównanie uszczerbku (krzywdy, straty) jakich doznał skarżący na skutek bezczynności organu administracji, które to okoliczności powinny zostać wyraźnie wskazane i uzasadnione przez skarżącego w treści wnoszonej skargi (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17, oraz z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2954/17). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3094/19 "wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącego argumentacją."
Skarżący nie podał żadnych konkretnych okoliczności wskazujących na fakt poniesienia przez niego szkody, która wymagałaby zrekompensowania, nie wykazał żadnych konkretnych i wymiernych strat, które są wynikiem bezczynności organu. Istotne znaczenie w tym zakresie ma także treść art. 108 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym, jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie wojewoda umieszcza w dokumencie podróży cudzoziemca odcisk stempla potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy a pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wymierzył organowi grzywnę, zaś w zakresie żądania przyznania sumy pieniężnej skarga została na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalona.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata, w wysokości 480 zł ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).