Uzasadnienie
F. z siedzibą w K. (dalej określana jako: "Fundacja", "skarżąca") pismem z dnia 5 stycznia 2023 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Burmistrza Kępic w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 31 sierpnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, wskazując na naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej jako: "u.d.i.p.") i wnosząc o:
- 1) zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia 31 sierpnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej;
- 2) zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że jednym z głównych celów statutowych Fundacji jest pomoc przedsiębiorcom oraz osobom ubiegającym się o taki status. W tym celu skarżąca m.in. buduje bazę danych mającą służyć analizie dotychczasowych problemów i rozwiązań związanych z pomocą tymże podmiotom. Jeden z projektów skarżącej obejmuje m.in. badanie wpływu epidemii Covid-19 na trudności związane z zakładaniem i prowadzeniem działalności gospodarczej. Biorąc to pod uwagę, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, skarżąca wniosła do Burmistrza Kępic wniosek o udzielenie następujących informacji: 1/ Czy organ oferował szczególne formy udzielania; pomocy przedsiębiorcom prowadzącym działalność na podległym organowi terenie? Jeśli tak to jakie formy pomocy były oferowane? 2/ Ile wniosków o udzielenie takiej pomocy wpłynęło w roku 2020 oraz 2021?; 3/ W jakiej wysokości organ zabezpieczył budżet na podobne działania w 2022 roku?
Wniosek został złożony drogą elektroniczną na adres [email protected] wskazany na stronie internetowej organu. Jednocześnie skarżąca wyjaśniła w jakim celu chce pozyskać ww. dane, wskazała na jedną z możliwych dróg ich udostępnienia, a także podała dane identyfikujące fundację.
Przywołując art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. skarżąca wskazała, że nie została powiadomiona w ustawowo określonym terminie zarówno o powodach opóźnienia, terminie w jakim organ udostępni informacje, jak również o ewentualnych kosztach związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku.
Bez wątpienia bezczynność organu stanowi znaczące utrudnienie w wykonywaniu działalności statutowej fundacji. Wyjaśniła przy tym, że za wniosek pisemny w myśl u.d.i.p. uznać należy przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08). Do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań (por. postanowienia NSA: z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1968/15 oraz z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1940/15).
Jednocześnie skarżaca zaznaczyła, że skutki błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (por. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1414/15 oraz wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2186/14). Podsumowując, skarżąca wskazała, że skutki nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, nie może obciążać wnioskodawcy (por. postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15). Wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi ostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1924/16).
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Kępic wniósł o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że kwerenda maili przychodzących do Urzędu Miejskiego w Kępicach nie potwierdziła, że mail załączony do skargi został doręczony. Z informacji uzyskanej od osób zajmujących się sprawami informatycznymi w Urzędzie wynika, że przyczyną niedoręczenia maila może być fakt, iż wnioskodawca adres mailowy zapisał w nieprawidłowy sposób.
Do odpowiedzi na skargę została załączona odpowiedź organu na wniosek skarżącej o udzielenie informacji publicznej z dnia 31 sierpnia 2022 r. W piśmie z dnia 23 stycznia 2023 r. organ poinformował skarżącą, że:
- 1. Gmina Kępice nie oferowała szczególnej formy pomocy przedsiębiorcom i stosowała pomoc wynikającą z przepisów prawa, jak umarzanie zaległości, rozkładanie ich na raty, odraczanie terminów płatności,
- 2. w 2020 r. z w/w form pomocy skorzystało 12 podmiotów gospodarczych, w 2021r. 3 podmioty gospodarcze, w 2022 r. żaden przedsiębiorca nie złożył wniosku o pomoc,
- 3. mając na uwadze odpowiedź z pkt 1, Burmistrz poinformował, iż w budżecie Gminy na 2022 r. nie były zabezpieczane żadne środki finansowe na szczególną pomoc przedsiębiorcom.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259), sądowa kontrola administracji publicznej dokonywana jest na podstawie kryterium legalności. Obejmuje ona m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Skarga na bezczynność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem działanie (akt lub czynność) organu, lecz jego ewentualny brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie.
Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. W razie uwzględnienia skargi na bezczynność, sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Przedmiotem rozpoznawanej sprawy było żądanie skarżącej Fundacji o udostępnienie informacji publicznej przez Burmistrza Kępic, a zatem podstawa prawna żądania leży w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej w skrócie "u.d.i.p.").
Przepisy u.d.i.p. stanowią, że informacja publiczna która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), przy czym udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.
W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Ustawodawca wskazał, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Z wyżej powołanych przepisów wynika wprost, że organ do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej, co do zasady udostępnia ją wnioskodawcy w formie wskazanej we wniosku w terminie 14 dni od wpływu wniosku albo odmawia jej udostępnienia wydając decyzję administracyjną lub umarza postępowanie w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie zwykłego pisma może nastąpić jedynie w przypadku, gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanej informacji bądź gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną (por. wyrok WSA w Olsztynie z 20 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Ol 10/21).
W rozpoznawanej sprawie skarżąca Fundacja w dniu 31 sierpnia 2022 r. złożyła w formie elektronicznej (e-mail) do Urzędu Miejskiego w Kępicach wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie następujących informacji: 1/ Czy organ oferował szczególne formy udzielania pomocy przedsiębiorcom prowadzącym działalność na podległym organowi terenie? Jeśli tak to jakie formy pomocy były oferowane?; 2/ Ile wniosków o udzielenie takiej pomocy wpłynęło w roku 2020 oraz 2021 ?; 3/ W jakiej wysokości organ zabezpieczył budżet na podobne działania w 2022 roku? Bezspornym jest, że zadane organowi, powyższe pytania dotyczą informacji publicznej.
Jak wynika z akt sprawy odpowiedź na wniosek została udzielona skarżącej w dniu 25 stycznia 2023 r. dopiero po zapoznaniu się przez organ z wydrukiem e-maila dołączonym do skargi na bezczynność. Zestawienie dat – wniosku 31 sierpnia 2021 r. oraz udzielenia odpowiedzi 25 stycznia 2022 r. - jednoznacznie wskazuje, że udostępnienie przez organ żądanej informacji nastąpiło z istotnym przekroczeniem 14-dniowego terminu na jej udostępnienie, określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie organ nie powiadomił wnioskodawcy – zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. – o powodach zwłoki i terminie, w jakim nastąpi udostępnienie tej informacji. Stosownie zatem do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w odniesieniu do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 31 sierpnia 2022 r.
Przy rozstrzygnięciu sprawy ze skargi na bezczynność, istotne znaczenie ma stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny, a zwłaszcza fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli organ przekroczył termin.
Skoro zatem po wniesieniu skargi, a przed dokonaniem przez sad rozstrzygnięcia, organ udzielił skarżącej Fundacji żądanej informacji publicznej, to Sąd nie mógł zobowiązać organu do rozpoznania wniosku z dnia 31 sierpnia 2022 r.
W odniesieniu do twierdzeń organu, że wniosek skarżącej w ogóle nie został złożony w dniu 31 sierpnia 2022 r., tj. nie został przesłany na skrzynkę pocztową urzędu należy podkreślić, że zgodnie z jednolitym poglądem orzecznictwa sądów administracyjnych wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1924/16).
Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy. W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się przedłożony przez stronę skarżącą wydruk poczty elektronicznej skarżącej Fundacji potwierdzający, że w dniu 31 sierpnia 2022 r. o godz. 21:11 z adresu: [...] na adres e-mail: [email protected] wysłano wiadomość, w której zawarto wniosek o udzielenie na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacji zawartej w przytoczonych wyżej punktach. Wskazany wydruk stanowi wystarczający dowód, że wniosek o udzielenie informacji publicznej został skutecznie złożony przez stronę skarżącą.
W obecnym stanie prawnym podanie przesłane na adres poczty elektronicznej urzędu, spełnia wszystkie wymagania pozwalające zakwalifikować je jako wniosek o udostępnienie informacji w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z powołanej ustawy wynika bowiem, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest co do zasady wszczynane na wniosek pisemny, w którym to pojęciu mieści się zarówno pisemny wniosek przesłany pocztą tradycyjną, złożony za pomocą systemu ePUAP, czy też złożony "mailowo" za pomocą poczty elektronicznej, to jest również wtedy, gdy do autoryzacji pisma nie jest używany kwalifikowany podpis elektroniczny. Wniosek o udzielenie informacji może mieć w tym zakresie zatem w zasadzie dowolną postać, o ile wynika z niego w sposób jasny co jest jego przedmiotem, a zatem wskazano w nim precyzyjnie zakres żądanych informacji.
Tego rodzaju elementy niewątpliwie zostały zaś zawarte w wiadomości e-mail wysłanej przez Fundację w dniu 31 sierpnia 2022 r. na oficjalny adres elektronicznej skrzynki pocztowej Urzędu Miejskiego w Kępicach. Do obowiązków organu administracyjnej publicznej i podległych mu jednostek organizacyjnych należy zaś taka konfiguracja poczty elektronicznej tych podmiotów (w tym filtrów antyspamowych, czy automatycznego usuwania wiadomości itp.) oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej tych podmiotów (obsługa poczty przez pracowników) aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przysłanych na oficjalny adres e-mail podań, wobec prawnej dopuszczalności wnoszenia ich także drogą elektroniczną (por. postanowienie NSA z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1968/15, postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1940/15).
Skutki błędów, trudności czy nieprawidłowości w zakresie obsługiwania przez organy administracji publicznej systemów służących do oficjalnej komunikacji z tymi organami nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów wnioskodawców. Ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu obciąża ten organ, a nie wnioskodawcę. Na kanwie wskazanych wyżej orzeczeń sądowych przyjmuje się zatem domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata i w konsekwencji miał on obowiązek w terminie rozpatrzyć wniosek o udzielenie informacji publicznej lub też w stosownym czasie wydać decyzję o odmowie udzielenie informacji publicznej.
W związku z powyższym zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenia organu nie mogą skutecznie podważyć ani faktu wysłania wniosku o udzielenie informacji publicznej, ani w żaden sposób wpłynąć na ustalenie, czy e-mail ten znalazł się w skrzynce poczty elektronicznej urzędu jako adresata, czy też nie. Potwierdzenie wysłania wiadomości e-mail powoduje bowiem, że ciężar dowodu, że wniosek nie został doręczony, zostaje przeniesiony na organ, na którego adres poczty elektronicznej skierowany został wniosek. Wskazane domniemanie nie zostało zaś obalone przez organ.
Należy także wskazać, że znaki graficzne < i > widoczne przy adresach e – mail adresata przesyłki lub nadawcy umieszczane są tam przez popularne programy pocztowe, co z łatwością ustalić może każdy, korzystający z poczty e-mail. Ich występowanie na wydruku ze skrzynki poczty e -mail nie oznacza bynajmniej, że znaki te zostały wpisane przez nadawcę w polu adresowym.
Ocenić należy wszakże, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie zachowania organu jako bezczynności naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 4016/19). W konsekwencji, bezczynność lub przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14). Z taką sytuacją – w ocenie Sądu - nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdyż brak załatwienia wniosku przez organ nie wynikał z jego celowego działania.
Po stronie organu nie można dopatrzeć się złej woli i w konsekwencji w tych okolicznościach przyjąć, że bezczynność organu była spowodowana lekceważeniem podmiotu wnioskującego, czy też celowym przedłużaniem postępowania, gdyż po wniesieniu skargi na bezczynność organ udzielił skarżącej wnioskowanej informacji publicznej. Przyczyną nieudzielenia w terminie odpowiedzi na wniosek skarżącej był bowiem raczej brak właściwej konfiguracji poczty elektronicznej niż zaniedbanie obowiązków wynikających z przepisów u.d.i.p.
Wobec powyższego – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. – Sąd orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku, że Burmistrz Kępic dopuścił się bezczynności w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, która to bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Burmistrza Kępic na rzecz skarżącej Fundacji kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się wpis sądowy w wysokości 100 zł, opłata za pełnomocnictwo w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).