Uzasadnienie
D. L., reprezentowania przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta w sprawie rozpoznania wniosku o przyznanie jej i jej mężowi L. L. lokalu z zasobów mieszkaniowych Gminy.
Wniosła o stwierdzenie, że Prezydent Miasta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i nastąpiło ono z rażącym naruszeniem prawa oraz o przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Podała, że naruszenie przepisów postępowania – art. 35 § 1 i 3 k.p.a. – niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie jednego miesiąca, art. 36 k.p.a. – nieinformowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie z podaniem przyczyn zwłoki, wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy i pouczeniem o prawie wniesienia ponaglenia, art. 37 k.p.a. – nieprawidłowe rozpoznanie przez organ kierowanych doń ponagleń - spowodowało dla niej negatywne konsekwencje w postaci długiego oczekiwania na wpis na listę oczekujących na lokal socjalny, koniecznością uzyskania innej pomocy socjalnej, braku wpisania jej i męża na listę osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu Gminy (który to wpis jest jednym z dwóch etapów uzyskania prawa do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego).
Wskazała, że zasady wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta normowała uchwała Rady Miasta z dnia 28 października 2015 r. nr [...], a obecnie normuje uchwała z dnia 28 sierpnia 2019 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta.
Zgodnie z przepisami tej uchwały mieszkaniowym zasobem Gminy zarządza Prezydent Miasta. Prowadzi on listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu na czas nieoznaczony lub najmu lokalu socjalnego. Listy tworzy się co najmniej raz na trzy lata. Osoby zainteresowane najmem lokalu mieszkalnego zobowiązane są do złożenia wniosku, który opiniuje A. Skarżąca wraz z mężem złożyła taki wniosek w dniu 7 sierpnia 2017 r., a następnie (z uwagi na zmianę przepisów) kolejny w dniu 28 października 2019 r. Pismem z dnia 30 czerwca 2020 r. skarżąca i jej mąż zostali poinformowani przez organ, że uzyskana przez nich podczas prac nad nowymi listami punktacja nie była wystarczająca do umieszczenia ich na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy lokalu socjalnego.
Skarżąca wskazała, że z ogółu kierowanej do niej i jej męża korespondencji wynika, że okres samego oczekiwania na wpis na listę do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego wynosi już cztery lata, wobec czego istnieje przewlekłość postępowania, zdefiniowana w art. 37 § 1 ust. 2 k.p.a. Okres ten ulegnie dalszemu wydłużeniu, bowiem skarżąca nie znalazła się na listach na lata 2020 – 2022.
Strona skarżąca wskazała, że postępowanie w sprawie udzielania pomocy mieszkaniowej przez Gminę ma dwa etapy. W pierwszym wnioskujący o najem składa wniosek, podlegający zaopiniowaniu przez A i po otrzymaniu pozytywnej opinii Prezydent Miasta rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu wnioskodawcy na liście oczekujących na najem lokalu. W drugim- wnioskodawca zawiera umowę najmu. Pierwszy etap ma charakter administracyjny rozstrzygając, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb mieszkaniowych z wykorzystaniem mieszkaniowego zasobu gminy. Odmowa umieszczenia na liście zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego. Ustalenie listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy i oczekujących na najem nie jest czynnością cywilnoprawną, a poprzedza jedynie podjęcie takiej czynności, czyli zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego.
Skarżąca powołała się na utrwalony w orzecznictwie pogląd, że skreślenie przez organ gminy z listy osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego jest aktem, o którym mowa w art. 3 §2 pkt 6 p.p.s.a. (postanowienie NSA z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 362/10, uchwała NSA z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08, wyrok WSA w Opolu z dnia 9 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Op 462/09), wobec czego nie jest to sprawa cywilna. Skarżąca podkreśliła, że niniejszą skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej poprzedziła wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego. Wniósł też - ewentualnie - o oddalenie skargi, przedstawiając stan faktyczny sprawy oraz merytoryczne stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd orzeka w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (§ 2a) i w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3).
W niniejszej sprawie skarżąca wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy.
Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych procedura oddawania w najem lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy podzielona jest na dwa etapy.
W pierwszym z nich wnioskodawca składa wniosek podlegający badaniu w trybie administracyjnym, na zasadach określonych uchwałą rady gminy podjętą z upoważnienia art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 172). Ten etap kończy się na rozstrzygnięciem dotyczącym umieszczenia wnioskodawcy na liście osób uprawnionych do zawarcia umowy, poprzedzającym drugi etap - podjęcia czynności cywilnoprawnych - i nie stanowi czynności cywilnoprawnej.
Efekt końcowy pierwszego etapu postępowania (zainicjowanego złożeniem wniosku o oddanie w najem lokalu mieszkalnego wchodzącego do zasobów mieszkaniowych gminy) podlega kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako skarga na akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej (patrz uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 362/10).
Należy mieć na uwadze, że możliwość wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania unormowane zostało w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.
Rozpoznanie wniosku o przyznanie lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, rozumiane jako wpis na listę osób uprawnionych do zawarcia umowy bądź nieumieszczenie na takiej liście (odmowę umieszczenia), nie obejmuje przypadków określonych w pkt 1-4 oraz przypadku określonego w pkt 4a, objętych dyspozycją art. 3 §2 pkt 8 p.p.s.a., skoro są to – jak wyżej wskazano – akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.
Nie są to także inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw - które to akty objęte zostały dyspozycją art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.
Wyraźnie w tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej postanowieniu dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 362/10, a Sąd orzekający pogląd ten podziela: "..regulacje (...) dotyczące: zasad wynajmowania (...) lokali, pierwszeństwa w zawarciu umowy najmu lokalu, w tym lokalu socjalnego, zawierania takich umów w miarę posiadania wolnych lokali, kryteriów wyboru osób do zawarcia takich umów, trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali, w tym sporządzanie list osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu, sposobu prowadzenia takich list, umieszczania określonych osób na takiej liście oraz skreślania ich z listy, wskazują, że uprawnienia te, w tym uprawienie do umieszczenia na liście oczekujących w określonej kolejności na zawarcie umowy najmu, nie są uprawnieniami wynikającymi wprost z przepisów prawa lecz ich realizacja przez właściwe organy w stosunku do określonych osób wymaga podjęcia i wykonania szeregu czynności wyjaśniających, sprawdzających i wreszcie ustalających, szeregujących i kwalifikujących każdą określoną osobę zarówno co do istnienia samego uprawnienia jak i kolejności jego realizacji z uwzględnieniem rozmiaru dysponowanego przez gminę zasobu mieszkaniowego".
Ponadto w postępowaniu poprzedzającym ustalenie listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu z mieszkaniowego zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09, a pogląd ten Sąd orzekający podziela.
Dodać należy, że w postępowaniu takim nie mają także zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej.
W tej sytuacji wniesiona skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie spełniając przesłanek z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., została przez Sąd odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Przywołane w uzasadnieniu postanowienia orzeczenia dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.