Uzasadnienie
W piśmie z dnia 21 kwietnia 2015 r., uzupełnionym pismem z dnia 11 maja 2015 r., J. P. zwrócił się do Wójta Gminy o wszczęcie postępowania w sprawie przebudowy drogi ul. K., wskazując, że projekt przebudowy drogi jest sporządzony w taki sposób, że całkowicie uniemożliwia wnioskodawcy dojazd na posesję. Wyjaśnił, że domaga się wykonania ustawowego obowiązku spoczywającego, zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 29 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), na zarządcy drogi, w tym przypadku Wójcie Gminy, względnie wydania decyzji odmawiającej wykonania zjazdu z nieruchomości stanowiącej jego własność (działki nr [...] i [...] przy ul. K. w S.).
W odpowiedzi na powyższe pismo Wójt Gminy– pismem z dnia 27 maja 2015 r. – wyjaśnił, że pismo wnioskodawcy jest bezprzedmiotowe, albowiem Gmina zapewniła możliwość wjazdu na posesję z drogi publicznej, która była przedmiotem prac remontowych.
W dniu 1 grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem nr [...], po rozpoznaniu zażalenia J. P. na niezałatwienie sprawy w terminie, odmówiło wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy uznając, że sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej.
W dniu 12 lipca 2016 r. J. P. wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy w wykonaniu obowiązku wybudowania dwóch zjazdów z drogi publicznej ul. K. w S. na działki nr [...] i [...] w S. w związku z przebudową tej drogi, wynikającego z art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, wnosząc o zobowiązanie organu do wykonania dwóch ww. zjazdów z drogi publicznej.
W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w trakcie przebudowy ul. K. w okresie marzec-kwiecień 2015 r. doszło do obniżenia poziomu nawierzchni drogi o 30 cm poniżej poziomu terenu nieruchomości skarżącego, a ponadto uszkodzeniu uległo ogrodzenie.
Skarżący wskazał, że pismo Wójta Gminy z dnia 27 maja 2015 r. nie może być uznane za załatwienie sprawy objętej wnioskiem skarżącego. Podniósł, że Gmina nie zapewniła mu wjazdu na posesję. Zdaniem skarżącego przedmiotem sprawy nie jest zapewnienie wjazdu na posesję, lecz budowa dwóch zjazdów z drogi publicznej, zaś na ul. K. prowadzona była budowa drogi a nie prace remontowe. W ocenie skarżącego, określony w art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych obowiązek, jest administracyjnoprawnym obowiązkiem organu publicznego (zarządcy drogi), a jednocześnie po stronie właściciela nieruchomości rodzi administracyjnoprawne uprawnienie do domagania się realizacji tego obowiązku. Doszło zatem w tej sprawie do bezczynności Wójta Gminy w realizacji obowiązku wykonania czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).
Wójt Gminy nie wydał również decyzji o odmowie wykonania zjazdu. Nie można uznać, że określony w art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych obowiązek organu, jakim jest zarządca drogi, nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie może dochodzić swych praw przed sądem administracyjnym. Dodał, że w przedmiotowym przypadku nie miała miejsca budowa drogi, ani jej przebudowa, a więc tego rodzaju roboty budowlane, które są zawarte w hipotezie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Nie doszło zatem do wykonania obiektu budowlanego, a także jego odbudowy, rozbudowy lub nadbudowy.
W piśmie z dnia 27 października 2016 r. skarżący wyjaśnił, że dokonał skucia części odsłoniętego fundamentu płotu, żeby udrożnić jeden wjazd, jednak nie można tego uznać za wybudowanie (odtworzenie) zjazdu z drogi publicznej, gdyż ten fundament utrzymywał słupki płotu, które obecnie nie mają odpowiedniego wsparcia i grożą zawaleniem. Pod bramą powstała 30-centymetrowa przerwa, zaś drugi wjazd jest niemożliwy do wykorzystania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznając sprawę sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r. poz.1066), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie.
Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu czy dokonania czynności.
Przede wszystkim podkreślić należy, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (podobnie B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s.378) wobec czego nie każda sprawa dotycząca bezczynności organu podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny.
Przepis art. 3 § 2 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa kognicję sądów administracyjnych, wskazując katalog aktów prawnych i czynności z zakresu administracji publicznej, które mogą być przedmiotem skargi. Stosownie do treści tego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz.
- 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) (1) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
§ 3. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wbrew stanowisku Wójta Gminy jak i rozpoznającego zażalenie J. P. na niezałatwienie sprawy w terminie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, sprawa niniejsza jest sprawą administracyjną, poddaną kognicji organu administracyjnego, który załatwia ją w drodze właściwego aktu indywidualnego. Zarówno w sytuacji objętej regulacją ust.1, który stanowi, że "budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2", jak i ust. 2 art.29 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. z 2016r. poz. 1440) w myśl, którego "w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi" - konieczne jest działanie uprawnionego organu administracyjnego, a sprawy tego rodzaju, z uwagi na materię, zasięg oddziaływania i właściwość organów, mają charakter publiczny.
Nie ma uzasadnienia prawnego rozdzielenie spraw rozstrzyganych w oparciu o wspomniane przepisy na sprawę administracyjną i cywilną. Sprawą administracyjną jest sprawa poddana kognicji organu administracyjnego, którym jest organ administracji państwowej bądź samorządowej w znaczeniu ustrojowym lub funkcjonalnym. Cechuje je wyodrębnienie organizacyjne, działanie w imieniu państwa, umocowanie do środków władczych i w zakresie przyznanych kompetencji (J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1998 r. s.10 i nast.). Zatem jej przedmiotem jest materia o charakterze indywidualnym rozstrzygana w drodze bądź decyzji administracyjnej bądź w formie czynności (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016r. sygn. akt I OSK 2334/14).
Zauważyć należy, że skarżący nie domaga się wydania decyzji, a budowy zjazdów dotychczas istniejących. Jego zamiarem jest odzyskanie poprzednio istniejących zjazdów na podstawie art. 29 ust.2 ustawy przez odpowiednie działania zarządcy drogi. Stwierdzić bowiem trzeba, że na tej podstawie prawnej zarządca drogi – w przypadku budowy lub przebudowy drogi – może zbudować lub przebudować zjazdy dotychczas istniejące – w formie czynności, lub też odmówić budowy lub przebudowy w formie decyzji.
Celem zaprezentowanych powyżej rozważań było wskazanie, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu tej części orzecznictwa (patrz sprawa WSA w Gdańsku o sygn. III SAB/Gd 4/08), które stoi na stanowisku, że żądanie oparte na przepisie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie ma charakteru publicznoprawnego.
W stanie faktycznym sprawy, jak wynika z materiału dowodowego (m.in. dokumentacja fotograficzna), skarżący jest właścicielem nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki [...] oraz [...] w S. Na powyższą nieruchomość istniały 2 zjazdy z drogi publicznej – ulicy E. K. W okresie marzec – kwiecień 2015 roku Gmina realizowała przebudowę tej drogi, zdaniem Sądu co nie budzi wątpliwości, w świetle znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji projektowej. Obligowało to zarządcę drogi do budowy zjazdów dotychczas istniejących w rozumieniu powołanego wyżej przepisu.
Skarżący uważa, że mimo zapewnienia dojazdu do jego nieruchomości, istniejące zjazdy nie zostały wybudowane (odtworzone) dlatego organ pozostaje w bezczynności. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim przytoczyć należy definicję legalną pojęcia "zjazd" jaka wynika z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych w myśl, którego zjazd – oznacza połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie zaś do art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016r. poz. 778) ilekroć w ustawie jest mowa o: "dostępie do drogi publicznej" - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.
Z dokumentacji fotograficznej dołączonej przez skarżącego k. 40 akt sądowych wynika, że odtworzone przez organ zjazdy stanowią połączenie drogi publicznej z działkami skarżącego ([...] i [...]), zapewniając bezpośredni dostęp do tej drogi w rozumieniu powołanych wyżej przepisów. Jeśli skarżący twierdzi, że na skutek błędów projektowych (zaprojektowanie ulicy poniżej poziomu nieruchomości skarżącego) poniósł szkodę, gdyż jak podaje, zmuszony jest wzdłuż nieruchomości gdzie usytuowane są zjazdy przebudować ogrodzenie (które znajduje się w granicach jego działek) oraz dostosować poziom działek stanowiących jego własność do poziomu drogi celem umożliwienia korzystania ze zjazdów, to właściwym środkiem prawnym może być jedynie powództwo cywilne do rozpoznania, którego właściwy jest sąd powszechny.
W tym stanie sprawy, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.