Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 19 czerwca 2020 r. sygn. akt III SAB/Gd 89/19 odrzucił skargę V.P. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. podstawie art. 58 § 1 pkt 3 w związku z art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2335 ze zm., powołanej dalej jako: P.p.s.a.).
W uzasadnieniu wskazano, że zarządzeniem z dnia 27 marca 2020 r. pełnomocnik skarżącej wezwany został do usunięcia braków formalnych skargi – w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi, poprzez wykazanie, czy skarżąca spełniła wymóg złożenia ponaglenia. Odpowiadając na powyższe wezwanie, pełnomocnik strony wyjaśnił że w pkt 1 pisma z 26 września 2019 r., którego adresatem był Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, stwierdził iż rozpatrywana przez organ sprawa powinna być załatwiona niezwłocznie, najpóźniej w terminie 30 dni, gdyż nie jest sprawą skomplikowaną. Twierdzenie zawarte w tym piśmie, w ocenie pełnomocnika, oznacza ponaglenie organu do wydania decyzji, zatem wymóg formalny wniesienia skargi został spełniony.
Sąd uznał jednak, że strona skarżąca nie dopełniła wymogu wskazanego w treści art. 53 § 2b P.p.s.a., niezbędnego dla skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, tj. nie wykazała, że przed zainicjowaniem postępowania sądowoadministracyjnego, wyczerpany został tryb ponaglenia. WSA wyjaśnił, że przedłożone przez pełnomocnika skarżącej pismo datowane na dzień 26 września 2019 r., a skierowane do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, nie może zostać uznane za ponaglenie w rozumieniu art. 37 § 1-3 K.p.a. Nie zawiera ono treści wskazującej na wystosowanie ponaglenia ani sformułowania "ponaglenie", nie powołuje się także na art. 37 § 1 K.p.a. i nie jest adresowane do organu wyższego stopnia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, okoliczności złożenia pisma oraz jego treść wskazują, iż stanowi ono polemikę z organem odwoławczym w zakresie charakteru sprawy i jej złożoności.
W zażaleniu na powyższe postanowienie pełnomocnik skarżącej wskazał, że "skoro skarga na przewlekłość postępowania została wniesiona już po wydaniu decyzji, to tym samym strona nie mogła w tej sytuacji wnieść do organu administracyjnego ponaglenia. Wobec czego zarzut, że skarżąca nie dopełniła formalności przez ponaglenie (...) jest całkowicie nietrafiony".
Postanowieniem z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt I OZ 774/20 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie sądu I instancji, wskazując w uzasadnieniu, że złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie stanowi jednak warunku formalnego skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, do którego uzupełnienia strona może zostać wezwana (art. 49 § 1 P.p.s.a.), będąc warunkiem dopuszczalności tejże skargi.
Warunki formalne skargi do Sądu I instancji, a więc także skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wskazane są enumeratywnie w art. 46 P.p.s.a. (wymagania formalne dla każdego pisma strony) oraz w art. 57 § 1 P.p.s.a. (dodatkowe wymagania dla pisma będącego skargą). Żaden z tych przepisów nie wskazuje wymogu dołączenia do skargi dowodu wyczerpania środków zaskarżenia.
Powyższe pozwala zdaniem NSA, wyprowadzić wniosek, że czym innym są warunki formalne pisma będącego skargą, które o ile nie zostaną spełnione, skarżący winien być w trybie art. 49 § 1 P.p.s.a. wezwany do ich uzupełnienia w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi – art. 49 § 1 i 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., a czym innym kwestia dopuszczalności skargi. Przesłanką dopuszczalności skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia o których mowa w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., a w przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – uprzednie wniesienie ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b P.p.s.a.). Jeżeli więc okazałoby się, że w aktach administracyjnych przekazanych do Sądu brak jest wcześniej złożonego do organu ponaglenia, Sąd mógłby zażądać od skarżącego wyjaśnień w tej kwestii. W żadnym przypadku nie byłoby to jednak wezwanie do usunięcia braków formalnych skargi w trybie art. 49 § 1 P.p.s.a. obwarowane rygorem z art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Gdyby okazało się, że ponaglenie takie nie zostało przed wniesieniem skargi złożone obowiązkiem Sądu byłoby wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.
W konsekwencji, błędnie zastosowany został art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., który stanowił podstawę zaskarżonego postanowienia, bowiem niewykazanie przez pełnomocnika skarżącej, że strona spełniła wymóg wniesienia ponaglenia, nie mogło być potraktowane jako brak formalny skargi. Ewentualne niedopełnienie wskazanego warunku dopuszczalności skargi, stanowi podstawę do jej odrzucenia w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., a zakwestionowanie oceny Sądu I instancji w tym względzie może nastąpić wyłącznie w drodze skargi kasacyjnej, a więc innego środka odwoławczego niż zażalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, rozpoznając sprawę ponownie zważył co następuje
Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku pozostawał zatem związany stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w powołanym wyżej postanowieniu, zgodnie z którym niezłożenie ponaglenia przed wniesieniem skargi skutkować powinno wydaniem przez Sąd postanowienia o odrzuceniu skargi z powodu jej niedopuszczalności. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.
Rzeczą Sądu było zatem przede wszystkim rozważenie, czy przesłanka dopuszczalności skargi w postaci wniesienia ponaglenia została spełniona.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że strona skarżąca w zażaleniu na postanowienie sądu I instancji wyraźnie przyznała, że ponaglenia do organu odwoławczego nie wniosła, gdyż nie mogła tego uczynić w sytuacji wniesienia skargi na przewlekłość postępowania już po wydaniu decyzji.
W tym miejscu należy przywołać uzasadnienie postanowienia składu 7 sędziów NSA z dnia 2 września 2020r. sygn. akt II OSK 3732/18, w którym wskazano, że: "warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego, jak w przedmiotowej sprawie, na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze". Podzielając w pełni powyższy pogląd prawny sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznaje za nietrafne stanowisko skarżącego wyrażone w cytowanym zażaleniu, co do tego, że wniesienie skargi na przewlekłość po wydaniu decyzji nie wymaga uprzedniego wniesienia ponaglenia do organu wyższego stopnia.
Rozważyć należało kwestię charakteru pisma pełnomocnika skarżącej z dnia 26 września 2019r. Jego ocena wymaga stwierdzenia, że już ze wstępu wynika, że stanowi ono odpowiedź na pismo organu datowane na 30 sierpnia 2019r. nr [...]. W piśmie tym organ administracji wskazał, że z uwagi na szczególnie skomplikowany stan sprawy, postępowanie zostanie zakończone do dnia 1 października 2019r. W piśmie tym udzielono skarżącej szczegółowego i prawidłowego pouczenia o możliwości i trybie złożenia ponaglenia na organ rozpatrujący sprawę w przypadku bezczynności organu lub przewlekłości postępowania.
Pełnomocnik skarżącej nie wniósł ponaglenia, lecz pismem z dnia 26 września 2019r. podjął polemikę ze stanowiskiem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego co do tego, że sprawa jest skomplikowana. Pełnomocnik skarżącej wskazał, że sprawa jest prosta i powinna zostać załatwiona w terminie 30 dni podniósł ponadto argumenty dotyczące istoty sprawy.
Zdaniem Sądu powyższego pisma nie sposób uznać za ponaglenie, o którym mowa w art.37§1 k.p.a. Ponaglenie musi spełniać warunki przewidziane przepisami prawa dla podania zarówno co do treści jak i co do formy (B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem. Warszawa 2019 str. 325). Zgodnie z art. 63 §2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie. Istotą ponaglenia jest żądanie od organu wyższego stopnia, by ocenił, czy w sprawie występuje bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz by wyciągnął z tego przewidziane prawem skutki, a zwłaszcza zakreślił organowi rozpatrującemu sprawę termin do jej załatwienia (art. 37§6 k.p.a.).
Pismo z dnia 26 września 2019r. pełnomocnik skarżącej zatytułował "odpowiedzią" na pismo organu (co istotne, zawierające szczegółowe pouczenie o zasadach i trybie wnoszenia ponaglenia). Brak w nim nie tylko słowa "ponaglenie" ale też i nie zostało skierowane do organu wyższego stopnia. Co jednak ważniejsze, pismo to nie zawiera żądania, które odpowiadałoby istocie ponaglenia i w żaden sposób nie koresponduje z udzielonym pełnomocnikowi skarżącej pouczeniem, dotyczącym ponaglenia. Stanowi ono jedynie polemikę ze stanowiskiem organu co do stopnia skomplikowania sprawy i krytykę działań pracowników organów administracji.
W tym stanie sprawy, uznając, że strona skarżąca nie uczyniła zadość wymogowi wniesienia ponaglenia przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania organu administracji, należało skargę uznać za niedopuszczalną i odrzucić ją na podstawie art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.
Zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Przepis art. 232 §1 p.p.s.a. przewiduje zwrot uiszczonego wpisu sądowego od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy oraz od zażalenia na postanowienie w przedmiocie ukarania grzywną, jeżeli zażalenie zostało uwzględnione.
Na podstawie powyższego przepisu orzeczono o zwrocie wpisu od odrzuconej skargi. Nie stanowi on jednak podstawy do orzeczenia o zwrocie wpisu od zażalenia na postanowienie z 19 czerwca 2020r. W przypadku odrzucenia skargi żaden przepis p.p.s.a. nie pozwala na zwrot uiszczonego wpisu od zażalenia na jakiekolwiek postanowienie wydane w toku postępowania lub zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej od strony przeciwnej.