Uzasadnienie
V. B., obywatelka Ukrainy, wniosła w dniu 11 stycznia 2021 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność i przewlekłe postępowanie Wojewody w sprawie jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w dniu 13 października 2020 r. wysłała do [...] Urzędu Wojewódzkiego kompletny wniosek dotyczący udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy.
Mimo złożenia poprawnego formalnie wniosku w jej paszporcie nie umieszczono stempla, o jakim mowa w art. 108 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U.2020 poz. 35), powoływanej w dalszej części uzasadnienia także jako ustawa, a organ nie podjął w sprawie żadnych czynności celem udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.
Skarżąca wskazała, że taki stan zawieszenia bardzo komplikuje jej życie. Nie może ona uczestniczyć w szkoleniu, które odbędzie się w Niemczech, nie może wziąć ślubu cywilnego w zaplanowanym terminie (14 luty 2021 r.), udać się w podróż czy uzyskać kredytu hipotecznego w celu zakupu nieruchomości.
Podkreśliła przy tym, że zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) – powoływanego dalej jako "k.p.a.", organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko.
Uwzględniając najdłuższy termin załatwienia sprawy, czyli 2 miesiące - decyzję o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy skarżąca powinna dostać do dnia 14 grudnia 2020 r., tym bardziej, że charakter sprawy nie jest skomplikowany.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Organ wskazał, że przed wniesieniem skargi z dnia 11 stycznia 2021 r., w dniu 17 listopada 2020 r. wpłynęło ponaglenie skarżącej a kolejne ponaglenie zostało wniesione 16 grudnia 2020 r. Pismem z dnia 15 stycznia 2021 r. Wojewoda wezwał skarżącą, na podstawie art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, do dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze poinformował, że długi termin rozpatrywania wniosku wynika z konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz niedostosowania zasobów kadrowych do liczby wpływających wniosków. Ilość załatwianych przez organ wniosków o wydanie decyzji w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców jest bardzo duża i czynione są starania dla poprawy działań organu w tym zakresie. Organ stwierdził, że chociaż dla stwierdzenia przewlekłości nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne czy kadrowe leżące po stronie organu, to jednak nie powinny one być pomijane przy ocenie zasadności wniesionej skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powołanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Skarżąca spełniła formalny wymóg wniesienia skargi, gdyż poprzedziła ją wniesieniem ponaglenia z dnia 17 listopada 2020 r. a następnie 16 grudnia 2020 r.
Pojęcie bezczynności zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Bezczynność stanowi niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. Organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Skarga ta ma na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu.
Terminy załatwiania spraw zostały uregulowane w art. 35 k.p.a. Przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie zasady ekonomiki postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.
Stosownie do 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).
Jednocześnie art. 35 § 4 k.p.a. stanowi, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i § 3a. Przykładem takiej regulacji jest art. 210 ustawy, stanowiący, że postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a postępowanie odwoławcze - w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania. Unormowanie to nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, dotyczącej zezwolenia na pobyt czasowy, podobnie jak terminy załatwienia spraw z wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy w szczególnych sytuacjach (art. 157h ust. 2, 157b ust. 3 ustawy).
Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Organ wbrew treści tego unormowania nie powiadomił skarżącej o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego termin załatwienia sprawy
Sąd ma świadomość, że w przypadku postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zachowanie ww. terminów może być w niektórych przypadkach niemożliwe. Już choćby przepis art. 109 ust. 1 i 2 ustawy stanowi, że przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Organy ta przekazują informację w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (termin ten może ulec przedłużeniu do 60 dni).
Wynikający z powołanego przepisu obowiązek przeprowadzenia konsultacji może spowodować przedłużenie postępowania, przy czym ustawodawca przyjął rozwiązanie, że jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji w terminie 30 dni nie udzieli odpowiedzi, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (art. 109 ust. 4 ustawy).
W niniejszej sprawie nie mamy jednak do czynienia z sytuacją, w której przedłużenie okresu rozpoznania sprawy wynikało z okoliczności związanych w tym, bądź jakimkolwiek innym, działaniem organu zgodnym z prawem.
Organ nie podjął bowiem w sprawie czynności. Termin załatwienia sprawy wynikający z art. 135 § 3 k.p.a. został przez organ przekroczony w sposób polegający w istocie na braku prowadzenia postępowania administracyjnego. W okresie 3 miesięcy od daty wpłynięcia wniosku organ nie sprawdził nawet warunków formalnych wniosku.
Wystosowanie przez organ wezwania do skarżącej w dniu 15 stycznia 2021 r. nastąpiło już po wniesieniu skargi oraz po upływie ustawowego terminu na jej załatwienie. Organ do daty wyrokowania nie powiadomił Sądu o podjętych czynnościach ani zakończeniu postępowania administracyjnego.
Wobec stwierdzenia bezczynności organu, Sąd zobowiązał organ do wydania aktu kończącego postępowania w terminie 3 miesięcy od daty otrzymania akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Orzekając o czasie rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze unormowanie art.109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, przewidujące obowiązek konsultacji z innymi organami przed wydaniem decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i wynikające z niego terminy udzielenia informacji przez te organy, które powodują wydłużenie postępowania o 30 dni.
Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Orzekając w zakresie uregulowanym w art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uwzględnił, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, przekroczenie to powinno musi być znaczne (por. m.in. wyroki: WSA w Łodzi z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 13/17; WSA w Krakowie z 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17). W orzecznictwie sądowym zwraca się także uwagę, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14).
Niewątpliwe w sprawie nastąpiło przekroczenie maksymalnego terminu załatwienia sprawy. Przekroczenie to wiązało się z oczywistym brakiem podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności w okresie biegu terminu rozpoznania sprawy. Pierwsza i jedyna czynność organu została bowiem podjętą już po trzech miesiącach od złożenia wniosku, po wpływie skargi na bezczynność. W okolicznościach sprawy brak było jakiegokolwiek uzasadnienia dla takiego przedłużenia postępowania. Dodatkowo, organ wbrew treści art. 36 k.p.a., nie powiadomił skarżącej o przyczynach zwłoki ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy.
Sąd ma świadomość, że wadliwość działania organu wynika z niedostosowania obsady urzędu do zakresu jego zadań i nie ulegnie istotnej poprawie bez zmiany ilości zatrudnionych w urzędzie pracowników. Organ w tej i innych sprawach, wielokrotnie od 2018 r. wskazywał, że podejmuje czynności w toku postępowania w takim terminie na jaki pozwala obciążenie pracowników liczbą prowadzonych postępowań oraz zasoby kadrowe komórki właściwej do spraw związanych z legalizacją pobytu cudzoziemców [...] Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku (por. np. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2018 r. sygn. akt III SAB/Gd 62/18, z dnia 24 stycznia 2019 r. sygn. akt III SAB/Gd 75/18, z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SAB/8/19, z dnia 24 kwietnia 2020 r. sygn. akt III SAB/Gd 14/20, z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt III SAB/Gd 5/21)
Niewątpliwe argumentacja ta nie mogła zostać uwzględniona przy stwierdzeniu zaistnienia bezczynności organu, ocena w tym zakresie jest bowiem dokonywana niezależnie od przyczyn zaniechania organu - o charakterze zawinionym lub niezawinionym.
Powołane przez organ okoliczności nie powinny mieć także wpływu na ocenę charakteru zaistniałej bezczynności w kontekście rażącego naruszenia prawa. Nie usprawiedliwiają one zaistniałej w sprawie istotnej zwłoki w podjęciu przez organ pierwszej czynności i prowadzeniu postępowania administracyjnego.
Skala wpływu wniosków do organu jest znana od dawna. Na okoliczność tą organ powołuje się od ponad dwóch lat. W tej sytuacji organ winien podjąć działania w celu dokonania zmian polegających na dostosowaniu jego organizacji i środków do zakresu realnie występujących zadań. Organ administracji nie powinien działać w warunkach, w których realizacja jego zadań w sposób uwzględniający wyznaczone przepisami prawa standardy czasu trwania postępowania administracyjnego jest z założenia niemożliwa.
Zaniedbanie organów administracji rządowej w tym zakresie nie powinno być uznane za okoliczność przez te organy niezawinioną (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 2642/17, w którym wskazano, że brak sprawności organizacyjnej nie jest okolicznością niezależną od organu). Nie można uznać za właściwe akceptowanie stanu długotrwałego stałego naruszania przez organ administracji ustawowych uprawnień wnioskodawców. Prowadziłoby to bowiem do sytuacji, w której organy władzy wykonawczej nie realizujące swoich ustawowych obowiązków, nie ponosiłyby z tego tytułu przewidzianych unormowaniami ustawy negatywnych konsekwencji.
Niewątpliwie celem wprowadzenia ustawowej regulacji przypadku bezczynności organów była ochrona stron postępowania administracyjnego i zapobieganie także takim sytuacjom, jak zaistniała w niniejszej sprawie.
Sytuacja, w której strona czeka przez okres kilku miesięcy na podjęcie przez organ administracji pierwszej czynności w sprawie, wskazuje na rażące naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy zgodnie z zasadą szybkości postępowania wynikająca z art. 12 k.p.a. Zachowanie organu, prowadzącego w taki sposób postępowanie w sprawie udzielenia zgody cudzoziemca na pobyt czasowy na terenie Rzeczypospolitej Polskiej - nie zasługuje na aprobatę i podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Działanie takie w sposób oczywisty jest sprzeczne z wizją funkcjonowania organów realizujących kompetencje w zakresie legalizacji pobytu cudzoziemców, które z założenia, winny dążyć do zagwarantowania cudzoziemcom chcącym przebywać w Polsce wysokiej jakości procedur związanych z ich pobytem (por. https://udsc.gov.pl/urzad/misja-urzedu).
Art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest środkiem o charakterze kompensacyjno-dyscyplinującym. Suma pieniężna stanowi formę rekompensaty dla skarżącego za zwłokę w załatwieniu sprawy. Suma ta, chociaż ma charakter kompensacyjny, nie ma na celu naprawienia szkody. Odpowiedzialność za szkodę przewidzianą w art. 4171 § 3 kodeksu cywilnego wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jako odszkodowania. Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych. Otrzymana kwota ma zrekompensować negatywne przeżycia związane z niezałatwieniem sprawy w terminie, z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki oraz niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu administracji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 maja 2020 r. sygn. akt III SAB/Wr 1224/19). Jest to także swoista sankcja dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania.
Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1 000 zł.
Sąd wziął pod uwagę, że w niniejszej sprawie okres oczekiwania na podjęcie przez organ pierwszej czynności w sprawie nie znajduje żadnego wytłumaczenia w stopniu jej skomplikowania i jest w całości zawiniony przez organ.
Zasadne jest zrekompensowanie skarżącej negatywnych przeżyć psychicznych związanych z tą sytuacją oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, tym bardziej, ze konsekwencją bezczynności była konieczność zmiany przez skarżącą jej planów życiowych. Suma pieniężna w wysokości 1 000 zł jest adekwatna do okoliczności sprawy, zaniedbania organu i zrekompensuje negatywne przeżycia związane z naruszeniem prawa skarżącej do rozpoznania sprawy w terminie.
Przyznana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna dodatkowo winna pełnić funkcję dyscyplinującą, w związku z tym Sąd uznał za zbędne nałożenie na organ grzywny.
Wysokość tej kwoty spełnia kryterium przewidziane w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 18 lutego 2021 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2020 r. i w drugim półroczu 2020 r. (M.P. z 2021 r. poz. 199), wysokość tego wynagrodzenia wynosiła 4512,41 zł.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).