Uzasadnienie
Pismem z dnia 26 lutego 2023 r. Stowarzyszenie Z. z siedzibą w O. (zwane dalej także "Stowarzyszeniem", "skarżącym", "wnioskodawcą") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Zarządu M. Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. (zwanego dalej także "Zarządem", "Spółką", "organem") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 12 września 2022 r. do Zarządu M. S.A. z siedzibą w G. wpłynął wniosek Stowarzyszenia Z. z siedzibą w O. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przeładunku w [...] w latach 2018–2022 poszczególnych surowców: węgla, drewna, paliw płynnych. Stowarzyszenie wniosło o przedstawienie ilości przeładunkowych dla poszczególnych surowców w rozbiciu na miesiące oraz w rozbiciu na podanie informacji ile ww. surowców było przeładowywanych na zlecenie firm państwowych a ile na zlecenie przedsiębiorców prywatnych, a także ile wnioskowanych surowców pochodziło z innych krajów w rozbiciu na poszczególne kraje. We wniosku zwrócono się o przesłanie informacji pocztą elektroniczną.
Pismem z dnia 20 września 2022 r. Zarząd poinformował Stowarzyszenie, że wszystkie informacje na temat przeładunków [...] są ogólnodostępne i na bieżąco aktualizowane na stronie internetowej spółki www.[...]. Ponadto wskazano, że wnioskodawca może zwrócić się do poszczególnych operatorów [...] po poszczególne dane dotyczące określonych grup ładunkowych.
Pismem z dnia 27 listopada 2022 r. Stowarzyszenie wniosło skargę na bezczynność Zarządu M. S.A. z siedzibą w G. w rozpoznaniu ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 12 września 2022 r., jednakże skarga ta – z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych – została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lutego 2023 r. (sygn. akt III SAB/Gd 211/22).
W ponownie złożonej skardze z dnia 26 lutego 2023 r. Stowarzyszenie zarzuciło organowi naruszenie:
1/ art. 61 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;
2/ art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej jako "u.d.i.p.") poprzez błędne uznanie, że przedmiotem wniosku było udostępnienie informacji publicznej przetworzonej;
3/ art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, poprzez niezastosowanie skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji publicznej.
W oparciu o powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przeładunku w [...] w latach 2018–2022 poszczególnych surowców: węgla, drewna, paliw płynnych oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że odpowiedź organu z dnia 20 września 2022 r. jest wymijająca i nieprecyzyjna. Organ odesłał wnioskodawcę do strony Spółki, nie wskazując konkretnego adresu, pod którym znajdowałyby się wnioskowane informacje. Poza tym organ poinformował Stowarzyszenie, że dane są aktualizowane, a więc żeby uzyskać kompletną informację wnioskodawca zmuszony jest do zliczenia tych danych. Stowarzyszenie podniosło, że wniosek powstał w związku z opublikowaną informacją na stronie [...] o ilościach przeładunkowych surowców: węgiel, drewno, paliwa płynne, a zatem Spółka posiada takie informacje. W tej sytuacji odesłanie Stowarzyszenia do jakiejś strony, na której to miałoby szukać i zliczać wnioskowane dane, czy też odesłanie do poszczególnych operatorów portowych, jawi się jako celowe utrudnianie dostępu do informacji publicznej, którą [...] posiada. Końcowo Stowarzyszenie dodało, że korzysta z Internetu mobilnego o słabym przesyle danych i niemożliwe jest dla niego zebranie danych w proponowany przez organ sposób, dlatego wnosi o przekazanie wszystkich danych w wersji papierowej.
W odpowiedzi na skargę Zarząd M. S.A. z siedzibą w G. wniosła o oddalenie skargi, wskazując, że zostały podane skarżącemu informacje, w których posiadaniu organ pozostawał w momencie sporządzania odpowiedzi, a zakres tych informacji został wskazany w załączniku do odpowiedzi na skargę, dlatego nie można mówić o naruszeniu ww. przepisów przez organ, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W piśmie procesowym z dnia 20 kwietnia 2023 r. Stowarzyszenie podniosło, że prawnie nieskuteczne – w świetle art. 10 ust. 1 u.d.i.p. – jest odesłanie skarżącego do strony internetowej organu, na której miałyby być zamieszczone żądane przez wnioskodawcę dane, gdyż organ nie ma obowiązku udostępniania informacji publicznej jedynie, gdy wnioskowane informacje zostały zamieszczone w BIP-ie danej instytucji a nie na jej stronie internetowej. Niezależnie od powyższego Stowarzyszenie zwróciło uwagę, że także w przedłożonym przez organ do odpowiedzi na skargę wydruku strony internetowej brak jest wnioskowanych przez skarżącego informacji w postaci ile surowców wskazanych we wniosku z dnia 10 września 2022 r. było przeładowywanych na zlecenie firm państwowych, zaś ile na zlecenie przedsiębiorców prywatnych oraz ile surowca pochodziło z innych krajów z rozbiciem na poszczególne kraje. Nadto, udostępnione wraz z odpowiedzią na skargę wykresy dotyczą łącznej ilości przeładowanego drewna i drobnicy, zaś wniosek dotyczył wyłącznie drewna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądowa kontrola administracji publicznej dokonywana jest na podstawie kryterium legalności. Obejmuje ona m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Skarga na bezczynność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w takiej sprawie nie jest zatem działanie (akt lub czynność) organu, lecz jego ewentualny brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie.
Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Wyjaśnić należy, że istotną kwestią z punktu widzenia oceny bezczynności w danej sprawie jest ustalenie istnienia podstawy prawnej do podjęcia przez określony podmiot działania w zakresie zgłoszonego żądania. Powyższe determinuje również zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym przypadku do sprawdzenia czy sprawa podlegała załatwieniu w określonej przez ustawodawcę formie i czy nastąpiła w tym zakresie bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej załatwienia. Bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – dalej w skrócie "u.d.i.p.") i jednocześnie żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego na gruncie przepisów ww. ustawy do udostępniania informacji publicznych.
W niniejszej sprawie niesporne było, że Zarząd M. S.A. z siedzibą w G., do którego zwrócił się skarżący o udzielenie informacji, jest podmiotem publicznym zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia posiadanej informacji mającej walor informacji publicznej, natomiast wnioskowane przez skarżącego informacje mieściły się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej, gdyż dotyczyły problematyki działalności tego podmiotu.
Mianowicie, w rozpoznawanej sprawie Stowarzyszenie Z. z siedzibą w O. w dniu 12 września 2022 r. zwróciło się do Zarządu M. S.A. z siedzibą w G. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej ilości przeładunkowych w [...] w latach 2018–2022 poszczególnych surowców, tj.: węgla, drewna, paliw płynnych, w rozbiciu na miesiące oraz w rozbiciu na ilość ww. surowców, które to były przeładowywane na zlecenie firm państwowych czy też przedsiębiorców prywatnych, a także wskazanie ile tych surowców pochodziło z innych krajów w rozbiciu na poszczególne kraje.
W odpowiedzi na opisany powyżej wniosek Zarząd M. pismem z dnia 20 września 2022 r., poinformował Stowarzyszenie, że wszystkie informacje na temat przeładunków w [...] są ogólnodostępne i na bieżąco aktualizowane na stronie internetowej spółki [...] natomiast po poszczególne dane dotyczące określonych grup ładunkowych wnioskodawca może zwrócić się do poszczególnych operatorów portowych.
W ocenie Sądu opisane działanie Zarząd M. w odpowiedzi na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie czyni zadość udzieleniu przez ten organ wnioskodawcy żądanej informacji.
Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Z powyższego wynika zatem, że skoro żądane we wniosku z dnia 12 września 2022 r. informacje publiczne nie zostały zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej Zarządu M. - co jest okolicznością niekwestionowaną - to organ rozpoznając przedmiotowy wniosek, będąc w posiadaniu żądanej informacji, winien podjąć stosowną czynność materialno-techniczną w postaci udzielenia wnioskodawcy żądanej informacji publicznej albo wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Odesłanie w tym zakresie do strony internetowej Zarządu M., a tym bardziej do poszczególnych operatorów [...] działających na terenie [...] należy uznać w istocie za nierozpoznanie przez organ złożonego wniosku o udostępnienie ww. żądanych przez Stowarzyszenie informacji publicznych.
Tylko bowiem informacje publiczne opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej uważa się za udostępnione, zaś wszystkie inne informacje, w tym w szczególności wymienione w art. 6 u.d.i.p., podlegają udostępnieniu na wniosek bez względu na to czy funkcjonują w obiegu publicznym, na stronach internetowych podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, a także czy dostęp do tych informacji, tj. do Internetu, domagający się ich udostępnienia ma łatwy czy też utrudniony. W postępowaniu o udzielenie informacji publicznej nie jest dopuszczalne odsyłanie wnioskodawcy do danych zamieszczonych na stronie internetowej podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, która nie jest stroną Biuletynu Informacji Publicznej (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 736/12 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 376/22).
Wskazać ponadto należy, że pomijając fakt, iż – jak zostało to powyżej zaznaczone - samo odesłanie do strony internetowej Zarządu M. (www.[...]) nie stanowi należytej formy realizacji przedmiotowego wniosku i udostępnienia żądanej przez wnioskodawcę informacji publicznej, to nawet znajdujące się tamże informacje, co wynika zresztą z załączonych przez organ do odpowiedzi na skargę wydruków ze wskazanej strony internetowej, nie zawierają pełnej odpowiedzi na złożony przez skarżącego wniosek o udostępnienie wymienionych w nim informacji publicznych. Z udostępnionych na wskazanej stronie internetowej informacji wynika ilość zrealizowanych w okresie poszczególnych lat od 2010 do 2022 r. przeładunków towarów podzielonych na 5 grup (Paliwa płynne, Drobnica + drewno, Węgiel, Inne masowe [kruszywa, siarka, ruda...], zboże), jednakże informacja ta w sposób oczywisty nie stanowi odpowiedzi na wniosek skarżącego, gdyż wniosek ten obejmował żądanie udostępnienia informacji o ilości przeładowanych w [...] wskazanych w nim surowców (tj. węgla, drewna i paliw płynnych) w rozbiciu na miesiące (a nie lata), a ponadto na kraje z których pochodziły te surowce, i to ze wskazaniem ile ww. surowców zostało przeładowanych na zlecenie firm państwowych a ile na zlecenie przedsiębiorców prywatnych.
Mając to na uwadze należało stwierdzić, że organ dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności. Przyjąć bowiem należy, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia (choćby w części wnoszonego żądania), bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku - nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.
Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15). Innymi słowy, bezczynność w dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany u.d.i.p. - wbrew przepisom prawa - ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania.
Należy jednocześnie podkreślić, że właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1737/10).
W ocenie Sądu organ, odsyłając wnioskodawcę w zakresie żądanej informacji publicznej do strony internetowej Zarządu M. oraz do innych operatorów [...] działających na terenie [...] uchylił się de facto od rozpoznania żądania skarżącego zawartego we wniosku z dnia 12 września 2022 r., dlatego Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - zobowiązał Zarząd M. z siedzibą w G. do rozpoznania przedmiotowego wniosku Stowarzyszenia w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku.
W ocenie Sądu organ dopuścił się bezczynności, która nie ma jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Ponadto wskazuje się, że w odniesieniu do przypadków bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, rażące naruszenie prawa, jako kwalifikowana postać jego naruszenia, powinno być interpretowane ściśle. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie zachowania organu jako bezczynności naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA: z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 4016/19 oraz z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12).
W konsekwencji, bezczynność lub przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14). Chodzi zatem tu jednak o ciężkie naruszenie prawa, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998, s. 808-812).
Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdyż organ w ustawowym terminie odpowiedział skarżącemu na jego wniosek, trwając jednak w mylnym przeświadczeniu, że tym samym udostępnił mu oczekiwaną informację publiczną. Brak załatwienia wniosku wynikał zatem z nieprawidłowego stanowiska, że udzielona odpowiedź jest wystarczająca i żądana informacja publiczna została skarżącemu udzielona. Po stronie organu nie można zatem dopatrzeć się złej woli jak też przyjąć, że bezczynność organu była spowodowana celowym przedłużaniem postępowania. Wobec powyższego Sąd nie zakwalifikował zaistniałej bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania - punkt 3. sentencji wyroku - Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, na którą zaliczono uiszczony wpis sądowy.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organ w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).