Uzasadnienie
W dniu 24 lutego 2015 r. H. W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego domagając się m.in. zobowiązania Kolegium od rozpatrzenia odwołania, orzeczenia, że organ odwoławczy naruszył prawo, zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w dniu 22 października 2014 r. w siedzibie Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie złożyła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 29 sierpnia 2014 r. nr [...] odmawiającej jej przyznania dodatku mieszkaniowego. W dniu 10 listopada 2014 doręczono jej pismo z MOPR, informujące o przekazaniu odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
W dniu 8 grudnia 2014 r. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wezwanie przesądowe do usunięcia naruszenia prawa w postaci milczenia organu odwoławczego, które wciąż trwa.
Zdaniem skarżącej doszło do nieuzasadnionej przewłoki postępowania, zgodnie bowiem z art. 35 § 3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca. Skoro skarżąca nie otrzymała z Kolegium zawiadomienia o zmianie terminu (art. 36 k.p.a.), załatwienie sprawy powinno było nastąpić do 7 grudnia 2014, licząc, że doręczenie odwołania nastąpiło nie późnij niż 6 listopada 2014 r. W tym miejscu wniosła o ustalenie przez Sąd właściwej daty wpływu odwołania do Kolegium.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o umorzenie postępowania, gdyż w dniu 12 marca 2014 r. wydało decyzję (sygn. akt SKO Gd/4471/14) utrzymującą w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta z dnia 29 sierpnia 2014 r. W tej sytuacji orzekanie przez sąd administracyjny w przedmiocie bezczynności organu odwoławczego stało się bezprzedmiotowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania m.in. w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.
Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.
W pierwszej kolejności należało zatem ustalić, czy skarżąca zachowała wymogi formalne do wniesienia skargi na bezczynność organu, poprzez uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia.
Środkiem zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. jest przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie wnoszone do organu wyższego stopnia, a w przypadku gdy nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Z uwagi na to, że skarga dotyczy bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego i nie ma organu wyższego stopnia, środkiem zaskarżenia będzie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Skarżąca pismem z dnia 8 grudnia 2014 r. wezwała organ odwoławczy do usunięcia naruszenia prawa, zatem skarga spełniła formalny warunek dopuszczalności. Dodać należy przy tym, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, to jest do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji i nie jest ograniczona czasowo regulacją zawartą w art. 53 p.p.s.a. Skarżąca pozostawała zatem w błędnym przekonaniu, że nie zachowała terminu do wniesienia skargi.
W przypadku skargi na bezczynność organu (lub przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania) przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Zgodnie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W kontekście rozpoznawanej sprawy należy zaznaczyć, że w sprawach dotyczących rozpoznawania skarg na bezczynność organów administracji publicznej sąd orzeka, biorąc za podstawę stan rzeczy (prawny i faktyczny) istniejący w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia, a nie w chwili złożenia skargi, co może mieć znaczenie w sytuacji, gdy organ po dniu wniesienia skargi na jego bezczynność – a przed rozpoznaniem sprawy przez sąd - podjął określone działania, tj. wydał akt lub dokonał czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.
W takiej sytuacji wniesiona na podstawie art. § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność staje się bezskuteczna co do możliwości jej uwzględnienia w zakresie art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a., tj. w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, skoro organ – przed zamknięciem rozprawy i wydaniem rozstrzygnięcia – podjął już określone działania. Należy przyjąć, że jeżeli do dnia orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to - mimo pozostawania w zwłoce - przestaje on tkwić w bezczynności. Postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności zatem staje się bezprzedmiotowe z tego powodu i dlatego winno w tym zakresie ulec umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a nie ma w takiej sytuacji podstaw do oddalenia skargi, ponieważ powodem oddalenia skargi jest jej bezzasadność (por. uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63).
Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu (tj. na skutek jego nowelizacji i dodania - z dniem 17 maja 2011 r. - zdania drugiego) zawiera normę, wg której uwzględnienie skargi na bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego) polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) miały miejsce oraz czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że "użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu >jednocześnie< nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 417¹ § 3 Kodeksu cywilnego, wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu.
Należy więc przyjąć, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a." (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, ONSA/WSA 2013/1/7).
Z akt sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 12 marca 2015 r. – a więc już po wniesieniu skargi - wydało decyzję (nr SKO Gd/4471/14), którą wyeliminowało stan bezczynności w sprawie. Wobec zaistniałej sytuacji odpadła podstawa do zastosowania art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a. i zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji w sprawie odwołania skarżącej.
Mając powyższe na uwadze Sąd – na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzekł jak w punkcie 3. sentencji wyroku i umorzył postępowanie w zakresie żądania zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania decyzji w sprawie.
Rozpoznając skargę w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy postępowanie zakończone decyzją z dnia 12 marca 2015 r. było prowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przewlekle, Sąd uznał, że zaistniałe w sprawie okoliczności przemawiają za takim stwierdzeniem.
Stosownie do przepisu art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.).
Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako właściwy organ odwoławczy w niniejszej sprawie (art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a.), rozstrzyga odwołanie według reguł określonych w Rozdziale 10 Dziale II Kodeksu postępowania administracyjnego. Datą wszczęcia postępowania odwoławczego jest data otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a zatem termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. liczy się od dnia wpływu odwołania wraz z aktami sprawy do organu drugiej instancji.
Zasadniczo "załatwienie sprawy" w postępowaniu administracyjnym (w tym postępowaniu odwoławczym) oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej (art. 104 § 1 w zw. z art. 138 k.p.a.).
Jeżeli zatem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy nie jest w żaden sposób uzasadniona, wówczas mamy do czynienia z prawną bezczynnością organu.
Należy wskazać, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy pozostawały poza sporem. Skarżąca pismem z dnia 22 października 2014 r. odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji w sprawie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Odwołanie wraz z aktami sprawy wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, za pośrednictwem organu pierwszej instancji, w dniu 30 października 2014 r. i zostało zarejestrowane pod sygn. akt SKO Gd/4471/14.
Opisany powyżej przebieg postępowania nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy przewlekle prowadził postępowanie w sprawie, gdyż od momentu wpływu odwołania do wydania decyzji w sprawie upłynął okres dłuższy aniżeli określony w art. 35 § 3 k.p.a..
Przystępując jednak do oceny czy przewlekłość miała charakter rażący należy w pierwszej kolejności zdefiniować pojęcie "rażącego naruszenia prawa". W orzecznictwie przyjmuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podnosi się, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej poprzez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.
Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 29/13, LEX nr 1368782; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III SAB/Gd 13/13, LEX nr 1368959; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, LEX nr 1534558).
Bezczynność w momencie wniesienia skargi wynosiła około 4 miesiące (w dniu orzekania - około 4,5 miesiąca), a Sądowi z urzędu znana jest sytuacja "spiętrzenia" spraw czekających na rozpoznanie w Samorządowym Kolegium Odwoławczym. W tej sytuacji Sąd na podstawie przywołanego powyżej przepisu uznał, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.