Postanowienie WSA w Gliwicach z 20 lipca 2020 r., III SAB/Gl 124/20

Uzasadnienie

Postanowieniem z 12 maja 2020r. sygn. akt I OSK 2526/18 Naczelny Sąd Administracyjny:

1. uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26 lutego 2018 r., sygn. akt IV SAB/Gl 221/17 o odrzuceniu skargi skarżącego W. W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w przedmiocie braku złożenia propozycji służby lub pracy oraz wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego w części dotyczącej odrzucenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego;
2. oddalił skargę kasacyjną W. W. w pozostałym zakresie;
3. oddalił skargę kasacyjną,,A’’.

W uzasadnieniu tego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił stan faktyczny sprawy. Stwierdził, że postanowieniem z 26 lutego 2018 r. sygn. akt IV SAB/Gl 221/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę W. W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w przedmiocie przedłożenia propozycji służby lub pracy bądź wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego.

W przedmiotowej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało zainicjowane skargą strony na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z 18 lipca 2017 r., wyrażającą się w braku złożenia skarżącemu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej albo propozycji pracy, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) zwanej dalej "p.w. KAS" lub "ustawa". Jednocześnie pismem z 20 lutego 2018 r. skarżący doprecyzował, że wnosi również skargę na bezczynność organu w związku z niewydaniem decyzji zwalniającej go z dotychczasowej służby.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej, ewentualnie o jej oddalenie.

Odrzucając skargę postanowieniem z 26 lutego 2018r., sygn. akt IV SAB/Gl 221/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że w związku z tak zakreślonym przedmiotem sprawy brak jest podstaw do zaliczenia bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w zakresie przedłożenia propozycji służby lub pracy do katalogu bezczynności, czy też przewlekłego prowadzenia postępowania określonego w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., które można zaskarżyć do sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej przysługuje wówczas, gdy organ zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę administracyjną w jednej z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. form, a także gdy organ zobowiązany jest dokonać innej czynności lub aktu z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej, albo postępowania, do którego mają zastosowanie przepisy tych ustaw.

Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że na podstawie art. 5 P.p.s.a. właściwość sądów administracyjnych została wyłączona w sprawach: wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej (pkt 1); wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (pkt 2); odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa (pkt 3); wiz wydawanych przez konsulów, z wyjątkiem wiz wydanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. z 2014 r. poz. 1525 oraz z 2015 r. poz. 1274) (pkt 4); zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydawanych przez konsulów (pkt 5).

Następnie Sąd I instancji zauważył, iż tryb wydawania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uregulowany został w przepisach ustawy z 16 listopada 2016 r. p.w. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948), która weszła w życie z dniem 1 marca 2017 r. Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Tym samym ustawodawca przewidział dwa rodzaje propozycji, jakie w związku z reformą mogły być przedstawione pracownikom i funkcjonariuszom, a mianowicie propozycje te mogły dotyczyć "nowych warunków zatrudnienia" lub "nowych warunków pełnienia służby". W art. 169 ust. 4 ustawy, dla propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej przewidziano formę decyzji przyjmując jednocześnie, że stanowi ona decyzję ustalającą warunki pełnienia służby oraz, że przysługuje od niej środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odniesieniu do decyzji wydanej w tym zakresie, w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ustalono też prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Ponadto w art. 169 ust. 5 ustawy określono, że do postępowań, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy K.p.a. Ustawodawca przewidział w art. 170 ust. 1 ustawy skutek wygaśnięcia stosunków pracy lub służbowych w przypadku nieotrzymania przez osoby zatrudnione w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej i osoby pełniące służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz odmowy przyjęcia otrzymanych propozycji.

Z powyższego wynika, że ustawodawca pozostawił organom autonomiczne prawo do decydowania o tym, czy w ogóle danej osobie zostanie złożona propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i wyboru ich podstawy prawnej. Zatem na gruncie przedstawionych regulacji brak jest możliwości zobowiązania organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu, czy to propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, czy też propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę, gdyż w tym zakresie ustawodawca pozostawił organom swobodę wyboru.

Zdaniem Sądu, skoro w świetle przywołanych przepisów organ nie był zobowiązany do złożenia propozycji służby lub pracy, to tym samym nie istnieje możliwość postawienia mu skutecznego zarzutu bezczynności w tym zakresie, albowiem skarga na bezczynność jest dopuszczalna wyłącznie w razie, gdy na podstawie obowiązujących przepisów prawa organ był zobowiązany do rozstrzygnięcia sprawy w jednej z form wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a.

Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że również skarga na bezczynność organu w związku z niewydaniem decyzji o zwolnieniu ze służby lub decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, w świetle przytoczonych powyżej przepisów, podlega odrzuceniu, albowiem organ nie miał obowiązku podjąć takiego rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., odrzucił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący, zaskarżając je w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.

1) art. 3 § 2 pk 8 P.p.s.a. w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez nieuprawnione przyjęcie, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach nie był zobowiązany do wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego skarżącego;

2) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie w następstwie nieuprawnionego przyjęcia, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach nie był zobowiązany do wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcia, że bezczynność w tym zakresie nie podlega sądowoadministracyjnej kontroli;

3) art. 3 § 2 pk 8 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. oraz w związku z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), dalej zwanej ustawą wprowadzającą, poprzez nieprzedstawienie skarżącemu propozycji pracy lub służby pomimo tego, że spełniał wszelkie wymogi formalne, aby taką propozycję otrzymać, w sytuacji, gdy Dyrektor miał obowiązek przedstawienia skarżącemu propozycji zatrudnienia lub służby.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł również,,A’’, zaskarżając je w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie następujących przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 165 ust. 3 i 7 p.w. KAS w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ nie pozostaje w bezczynności, ponieważ przedstawił skarżącemu propozycję pracy, podczas gdy z art. 165 ust. 7 w/w ustawy wynika obowiązek przedstawienia propozycji służby;
2) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 p.w. KAS przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie jest ani decyzją administracyjną, podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącego, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i odrzucił skargę, czym naruszył prawo skarżącego do sądu - art. 45 ust. 1 Konstytucji RP;
3) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, podczas gdy propozycja pracy jest decyzją administracyjną, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 p.w. KAS), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i tym samym odrzucenia skargi, a więc naruszenia prawo skarżącego do sądu - art. 45 ust. 1 Konstytucji RP;
4) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 ze zm.), dalej zwanej "ustawą o KAS" przez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącego, utracił on status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a.;
5) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4 oraz art. 165 ust. 7 p.w. KAS przez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, gdyż forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona, podczas gdy skoro propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, to tym bardziej przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby, wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
6) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze. zm.) przez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz przez brak dostrzeżenia:
a) naruszenia art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 8 k.p.a., przez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącej do dochodzenia naruszonych konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącego, przyznanych mu na podstawie decyzji administracyjnej;
b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony;
c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez pozbawienie skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu;
d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez pozbawienie skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego;
e) naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 k.p.a. przez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, przez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi kierował się, przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżącego organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wskazanym na wstępie postanowieniem Naczelny Sąd Administracyjny:

1. uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26 lutego 2018 r., sygn. akt IV SAB/Gl 221/17 o odrzuceniu skargi skarżącego W. W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w przedmiocie braku złożenia propozycji służby lub pracy oraz wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego w części dotyczącej odrzucenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego;
2. oddalił skargę kasacyjną strony w pozostałym zakresie;
3. oddalił skargę kasacyjną,,A’’.

Wyjaśnił, że ustawa z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508 ze zm.) dokonała głębokiej reformy finansów publicznych w zakresie przebudowy aparatu skarbowego, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Zgodnie z art. 165 ust. 7 tej ustawy dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach.

Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę użyty w cytowanym przepisie wyraz "odpowiednio", dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, a którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza to więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest bowiem wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym, kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS.

Stosownie do art. 170 ust. 2 p.w.KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

Analizując charakter prawny propozycji zatrudnienia albo służby NSA wskazał, że zgodnie z art. 165 ust. 3 p.w. KAS funkcjonariusze celni stają się, z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (co nastąpiło, co do zasady, dnia 1 marca 2017 r. – art. 1 przepisów wprowadzających KAS), z zastrzeżeniem art. 170, funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Stan ten miał jednak charakter przejściowy i ograniczony w czasie, ze względu na odwołanie do art. 170 tej ustawy. Jak już podano, zgodnie z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS, wymienione w tym przepisie organy składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Do sytuacji funkcjonariuszy, którzy otrzymali pisemną propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, odnosi się art. 169 przepisów wprowadzających, zgodnie z którym taka przyjęta pisemna propozycja stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł – co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017 r. – co jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby (art. 170 ust. 1–3 p.w. KAS).

Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia lub propozycji pełnienia służby prowadzi do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy albo w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej (art. 171 ust. 1 p.w. KAS). Mocą przedstawionych regulacji ustawodawca wprowadził szczególną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, skutkującą ustaniem dotychczasowego stosunku służbowego, któremu może towarzyszyć przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy albo stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej. Nie przewidziano przy tym wprost możliwości odwołania się do sądu od tzw. pisemnych propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, o których mowa w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1–3 i art. 171 ust. 1 p.w. KAS, z wyjątkiem przyjętej przez funkcjonariusza propozycji służby, o którym mowa w art. 169 ust. 4 i 7 p.w. KAS.

Ustawodawca przewidział w art. 170 ust. 1 p.w. KAS skutek wygaśnięcia stosunków pracy lub służbowych w przypadku nieotrzymania przez osoby zatrudnione w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej i osoby pełniące służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz odmowy przyjęcia otrzymanych propozycji. Z powyższego wynika, że pozostawił organom autonomiczne prawo do decydowania o tym czy w ogóle danej osobie złożona zostanie propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i wyboru rodzaju dalszego zatrudnienia.

W świetle powyższego, na gruncie przedstawionych już wyżej regulacji brak jest podstaw do zobowiązania organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, gdyż w tym zakresie ustawodawca pozostawił organom swobodę wyboru. W tym zakresie NSA powołał się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19.

Stwierdził, że Sąd I instancji słusznie przyjął, iż skoro propozycja pełnienia służby lub pracy nie jest decyzją ani żadnym z aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to w razie jej nieprzedstawienia przez organ funkcjonariuszowi, nie może być objęta skargą na bezczynność tego organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a także o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. Powyższe oznacza, że zarzuty skarg kasacyjnych kwestionujące stanowisko Sądu I instancji co do charakteru propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w. KAS oraz właściwości sądu administracyjnego w sprawie bezczynności w przedmiocie złożenia propozycji służby lub pracy okazały się nieuzasadnione, ponieważ – zdaniem NSA - Sąd prawidłowo na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. odrzucił skargę tym zakresie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie zasługuje natomiast skarga kasacyjna skarżącego w zakresie, w jakim zarzuca Sądowi I instancji odrzucenie skargi na bezczynność organu w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego.

Sąd podkreślił, że jeżeli funkcjonariusz odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia lub propozycji pełnienia służby w określonym przez prawo terminie albo nie otrzymał żadnej propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 p.w. KAS, to przysługuje mu prawo domagania się wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby, a w przypadku braku zadośćuczynienia temu żądaniu, przysługuje mu prawo wniesienia skargi na bezczynność organu w wydaniu decyzji w przedmiocie zakończenia stosunku służbowego do sądu administracyjnego (art. 170 ust. 3 p.w. KAS w zw. z art. 276 ust. 2 i 6 ustawy o KAS). Takie uprawnienie przysługuje również skarżącemu. W takim postępowaniu skarżący może uzyskać informacje o przyczynach zwolnienia go ze służby i następnie poddać je kontroli sądowoadministracyjnej. Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19, w której stwierdził, że w sytuacji wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego, które następuje w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia albo pełnienia służby lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.

KAS), "traktuje się je jak zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty".

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę ponownie w części, w jakiej NSA uchylił postanowienie WSA z 26 lutego 2018r., zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W ocenie tego Sądu prawidłowe było rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w tym zakresie, w jakim odrzucało skargę na bezczynność organu co do braku złożenia propozycji służby lub pracy, albowiem autonomicznym prawem organów jest, czy takową propozycję złożą. Skoro zatem organ nie ma obowiązku wystąpić z taką ofertą, nie można analizować kwestii bezczynności w jej złożeniu, a skarga w tym przedmiocie podlegała odrzuceniu.

Natomiast w odniesieniu do niewydania decyzji dot. wygaśnięcia stosunku służbowego - w ocenie NSA – wbrew poglądowi Sądu I instancji, istnieje konieczność merytorycznej oceny zarzutów strony.

Ponownie rozpoznając sprawę w części, w jakiej NSA uchylił postanowienie WSA z 26 lutego 2018r., Sąd administracyjny doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na odrzucenie, gdyż jest przedwczesna.

W myśl art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wypływa dla organów obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 – 5 K.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.

Załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca (art. 35 § 3 K.p.a.). Do tego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Ponadto stosownie do art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Bezczynność organu w rozumieniu przepisów P.p.s.a., w świetle art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., jest związana z niezałatwieniem sprawy w terminie w rozumieniu przepisów K.p.a. (nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a.).

Z powyższego wynika, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w określonym przepisami terminie.

Odnosząc to do stanu faktycznego sprawy, należy przytoczyć przepisy ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016r., poz. 1948) w wersji obowiązującej w lipcu 2017r., tj. w dacie wywiedzenia skargi.

Z art. 165 ust. 3 p.w. KAS wynika, że pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby.

Zatem funkcjonariusze celni stali się, z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (co nastąpiło, co do zasady, 1 marca 2017 r. – art. 1 przepisów wprowadzających KAS), z zastrzeżeniem art. 170, funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej.

Zgodnie z art. 165 ust. 7 tej ustawy dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach.

Zauważyć należy, że z powołanych regulacji nie wynika, w jakim terminie organ zobowiązany jest do wydania decyzji dotyczącej wygaśnięcia stosunku służbowego w sytuacji, gdy nie przedstawił dotychczasowemu funkcjonariuszowi ani propozycji służby ani pracy. W sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nie określają tego jednoznacznie, Sąd stanął na stanowisku, że granicznym terminem, do którego decyzja taka winna być wydana jest data wygaśnięcia stosunku służbowego, czyli [...]r. Biorąc pod uwagę, że skarga została wywiedziona 18 lipca 2017r. czyli w dacie jej wniesienia nie upłynął jeszcze termin, do upływu którego organ miał obowiązek wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego skarżącego oznacza to, że nie pozostawał w bezczynności, a skargę należy ocenić jako przedwczesną.

Zagadnienie skargi przedwczesnej stało się przedmiotem analizy Naczelnego Sądu administracyjnego w wyroku z 27 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 325/19, w którym Sąd stwierdził, że skarga przedwczesna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.

Niniejszego postanowienia nie należy jednak rozumieć tak, że Sąd orzekający kwestionuje obowiązek organu wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego. Jest wręcz przeciwnie, co wynika z uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 2526/18, w którym Sąd stwierdził, że "jeżeli funkcjonariusz (...) nie otrzymał żadnej propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 p.w. KAS, to przysługuje mu prawo domagania się wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby (...). W takim postępowaniu skarżący może uzyskać informacje o przyczynach zwolnienia go ze służby i następnie poddać je kontroli sądowoadministracyjnej. Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 1 lipca 2019r. sygn. akt I OPS 1/19".

Pogląd ten Sąd orzekający w pełni podziela. Strona, która do 31 sierpnia 2017r. zatrudniona była w strukturach administracji skarbowej ma prawo do zapoznania się z motywami, jakie legły u podstaw nie przedłożenia jej ani propozycji pracy, ani służby, a decyzja w tym przedmiocie nie może pozostawać poza jakąkolwiek kontrolą. Przyjęcie założenia przeciwnego naruszałoby wynikające z art. 45 Konstytucji prawo obywatela do sądu.

Uwzględniając powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Powołane przepisy 2

Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 20 lipca 2020 r., sygn. akt III SAB/Gl 124/20

Metryka

Sentencja

Uzasadnienie