Uzasadnienie
Wnioskiem z 2 kwietnia 2020 r. P. G.(dalej: skarżący) zwrócił się do Burmistrza K. (dalej: organ) o udostępnienie informacji publicznej ilu pracowników zatrudnionych w Urzędzie Miejskim w K. oraz w jednostkach organizacyjnych spełnia kryteria wynikające z art. 24 ust. 1 ustawy emerytalnej, wraz ze wskazaniem ich imion i nazwisk oraz pełnionej funkcji lub zajmowanego stanowiska, aktualnych na dzień złożenia wniosku.
Pismem z 15 kwietnia 2020 r. skarżący został poinformowany o przedłużeniu terminu udostępnienia informacji do dnia 2 czerwca 2020 r., z uwagi na potrzebę opracowania danych oraz występujące ograniczenia związane z epidemią wirusa SARS-Cov-2.
W odpowiedzi na złożony przez skarżącego ww. wniosek organ administracji, pismem z 2 czerwca 2020 r., poinformował, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm., dalej: u.d.i.p.).
Pismem z 2 czerwca 2020 r. skarżący ponownie wniósł o udzielenie odpowiedzi na zadane przez niego pytanie.
Organ w dniu 16 czerwca 2020 r. podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi w 2 czerwca 2020 r.
Skarżący, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) wywiódł skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), art. 1 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez brak udostępnienia informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku. Jednoczenie skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępniania wnioskowanej informacji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi, powołując się na art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., podniósł, że wbrew twierdzeniom organu, informacja dotycząca spełnienia kryteriów emerytalnych przez funkcjonariuszy publicznych stanowi informację publiczną.
Podkreślił, że złożony przez niego wniosek należy podzielić na dwie części. Pierwsza dotyczy ilość osób spełniających kryteria wynikające z art. 24 ust 1 ustawy emerytalnej, druga zaś imion i nazwiska (w uzupełnieniu wskazano, że chodzi o imiona i nazwiska osób pełniących funkcje publiczne). Zdaniem skarżącego organ powinien przeanalizować te dwie kwestie, czego nie uczynił. Zaakcentował, że o ile można zgodzić się z utrwalonym orzecznictwem, że informacje odnośnie imion i nazwisk osób nie pełniących funkcji publicznych nie stanowią informacji publicznej, o tyle jest nią informacja na temat funkcjonariuszy publicznych. Ograniczenia ze względu na prywatność osób fizycznych nie dotyczą bowiem informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji.
W ocenie skarżącego, organ powinien zatem w pierwszej kolejności rozważyć, czy ujawnienie informacji na temat osiągnięcia wieku emerytalnego powoduje naruszenie prawa do prywatności. Dopiero w przypadku stwierdzenia, że udzielenie takiej informacji podlega ograniczeniu organ powinien ustalić katalog osób pełniących funkcje publiczne, bo tylko tych osób nie dotyczy ograniczenie ze względu na prywatność. Następnie konieczna jest analiza, czy żądane informacje mają związek z pełnieniem tych funkcji. Organ zdaniem skarżącego, tego nie uczynił, a jedynie stwierdził, że wnioskowane dane nie są informacją publiczną.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 54 § 2 p.p.s.a. Uzasadniając swoje stanowisko organ podkreślił, że z bezczynnością mamy do czynienia w chwili gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje, tj. nie udostępnia wnioskowanej informacji publicznej lub nie wydaje decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem organu, z powyższego jasno wynika, że żądana informacja musi mieć charakter informacji publicznej aby można było mówić o bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku o jej udostępnienie. W sytuacji gdy żądane informacje nie mieszczą się w zakresie u.d.i.p. organ winien poinformować o tym fakcie wnoszącego żądanie.
Organ zaakcentował, że przepisy art. 24 ust. 1 ustawy emerytalnej określają uprawnienie osoby fizycznej do otrzymania emerytury w związku z zakończeniem kariery zawodowej i nieodzownie wiąże się z wiekiem ubezpieczonego. Zdaniem organu prawo to należy bezwzględnie do sfery prywatności tej osoby. Żądanie udostępnienia tych danych w powiązaniu z imieniem i nazwiskiem naruszyłoby tą sferę.
Podkreślił ponadto, że kwestię zatrudnienia pracowników samorządowych (w tym osób pełniących funkcje publiczne), oraz wymogi dla osób ubiegających się o zatrudnienie reguluje ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1282), natomiast wymagania niezbędne do zatrudnienia na stanowiska m. in. w urzędach gmin ustalono rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. poz. 936 z późn. zm.). Normy prawne zawarte w powyższych aktach prawnych jak również innych regulacji prawnych w odniesieniu do pracowników samorządowych nie wykazują żadnego związku pomiędzy osiągnięciem wieku emerytalnego a warunkami powierzenia i wykonywania funkcji publicznej. Uprawnia to do stwierdzenia, że wiek emerytalny osoby pełniącej funkcje publiczne czy też jakiejkolwiek innej osoby zatrudnionej w urzędzie jednostki terytorialnego nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd administracyjny kontroluje działalność organów administracji publicznej, do czego zobowiązuje go art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). Zakres tej kontroli wskazuje z kolei art. 3 § 2 p.p.s.a., a jednym z jej przedmiotów jest bezczynność organów w odniesieniu do m. in. obowiązku wydania określonej decyzji administracyjnej czy też dokonania czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o czym przesądza art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Sąd stosuje kryterium legalności, a zatem zgodności z prawem procesowym i materialnym (art. 1 § 2 wskazanej ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych).
Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd - stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności.
Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. Spór, w sprawie koncentruje się wokół oceny czy organ w załatwieniu wniosku strony skierowanego w trybie dostępu do informacji publicznej prawidłowo procedował, a w efekcie w sposób przewidziany prawem załatwił żądanie strony.
Procedurę dostępu do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Natomiast o bezczynności podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego możemy mówić wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia wnioskowanej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).
Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
W niniejszej sprawie, skarżący przedmiotem skargi uczynił bezczynność Burmistrza K. w udostępnieniu informacji publicznej określonej we wniosku z dnia 2 kwietnia 2020 r., w którym to zwrócił się o udostępnienie informacji na temat liczby pracowników zatrudnionych w Urzędzie Miejskim w K. oraz w jednostkach organizacyjnych, spełniających kryteria wynikające z art. 24 ust. 1 ustawy emerytalnej, wraz ze wskazaniem ich imion i nazwisk oraz pełnionej funkcji lub zajmowanego stanowiska, aktualnych na dzień złożenia wniosku.
Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości i nie jest to kwestia sporna między stronami, że Burmistrz jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.
Sporną natomiast pozostaje kwestia, czy wnioskowane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną i czy podlegają ujawnieniu zgodnie z wnioskiem strony.
Przechodząc zatem do analizy charakteru przedmiotowej informacji należy odwołać się do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wymienia przykładowe rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Zawarty w tym przepisie katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi ustawy jest jedynie przykładowy tym niemniej doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Uznaje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem.
Pomimo tak szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, należy podkreślić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Tym samym, nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, str. 24).
W sprawie niniejszej wniosek strony skarżącej został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, jednak żądane informacje w zakresie podania danych o pracownikach spełniających kryteria wynikające z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o Emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 53), jak słusznie stwierdził to organ nie mają charakteru informacji publicznej. Powołany przepis stanowi, że ubezpieczonym urodzonym po dniu 31 grudnia 1948 r. przysługuje emerytura po osiągnięciu wieku emerytalnego wynoszącego co najmniej 60 lat dla kobiet i co najmniej 65 lat dla mężczyzn, z zastrzeżeniem art. 46, 47, 50, 50a, 50e i 184 ustawy.
Zdaniem Sądu nie winno budzić wątpliwości, że wnioskowane informacje mimo, że dotyczą także osób pełniących funkcje publiczne to nie odnoszą się do sfery realizacji zadań gminy jako jednostki samorządu terytorialnego oraz do publicznej strony pełnionych funkcji. Są to natomiast dane dotyczące sfery organizacyjnej i indywidualnych stosunków pracowniczych, które nie podlegają przepisom u.d.i.p., co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (np. wyroki NSA z 7 października 2009 r, sygn. akt I OSK 209/09, 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 391/11 i 24 września 2019 r., sygn. akt I OSK 504/18, wyrok WSA w Warszawie z 5 kwietnia 2018 r., sygn.. akt II SAB/Wa 576/17).
Ponadto, jak słusznie zauważył organ administracji, kwestię zatrudnienia pracowników samorządowych reguluje ustawa z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1282) oraz rozporządzenie Rady
Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. poz. 936 ze zm.). Przepisy powołanych regulacji nie wykazują żadnej korelacji pomiędzy osiągnięciem wieku emerytalnego a warunkami powierzenia i wykonywania funkcji publicznej. Nie obligują również pracodawcy do rozwiązania z pracownikiem stosunku pracy z powodu osiągniecia wieku emerytalnego i nabycia przez niego uprawnień emertytalnych, co więcej okoliczności te nie mogą stanowić również wyłącznej przyczyny wypowiedzenia umowy przez pracodawcę (por. uchwała Sądu Najwyższego z 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II PZP 13/08, dostępne www.sn.pl).
Z uwagi na powyższe, organ zasadnie przyjął, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, a zatem nie może być udostępniona zgodnie z wnioskiem. Konsekwencją stwierdzenia, że informacja objęta wnioskiem nie stanowi informacji publicznej, jest fakt, że sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następują w drodze decyzji. Zatem, a contrario, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nie obejmuje sytuacji, w której żądana informacja nie jest informacją publiczną. W takim wypadku odmowa jej udzielenia winna nastąpić zwykłym pismem, co też w niniejszej sprawie organ w terminie uczynił.
Z uwagi na powyższe, podniesione w uzasadnieniu skargi zarzuty pozostawania organu w bezczynności okazały się niezasadne.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.