Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 11 maja 2020 r., sygn. akt III SAB/Gl 14/20

Uzasadnienie

Skarżący A. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Burmistrza M. w przedmiocie udzielenia mu informacji publicznej, o udzielenie której wystąpił wnioskiem z 21 października 2019 r.

W skardze zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997r., Nr 78, poz. 483), art. 1 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz.U. 2019 r., poz. 1429 ze zm, dalej u.d.i.p.) poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w terminie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

1. 1. stwierdzenie, że doszło do bezczynności,
2. 2. zobowiązanie organu do wykonania wniosku,
3. 3. zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że strona wystąpiła także z wnioskami z 1 października 2019r. i 18 października 2019r. o udzielenie informacji pozostającej w związku z żądaną wnioskiem z 21 października 2019r., a skarga w zakresie wniosku z 18 października 2019r. jest przedmiotem rozpoznania przez WSA w Gliwicach pod sygnaturą III SAB/Gl 2/20. W te sprawie został wydany wyrok z dnia 4 marca 2020 r., oddalający skargę.

W uzasadnieniu skargi stanowiącej przedmiot rozpoznania w sprawie niniejszej skarżący wskazał, że 21 października 2019 r. wystąpił do organu z wnioskiem o informację publiczną w następującym zakresie:

1. 1. Łączne wynagrodzenia brutto w złotych polskich komendanta straży miejskiej w M. za każdy miesiąc począwszy od 1 grudnia 2018 roku. Jeśli organ uznałby tę informację prostą za przetworzoną - wniósł o udostępnienie listy płac w tym zakresie;
2. 2. Kopii delegacji komendanta straży miejskiej w M. za okres po 1 stycznia 2019 roku;
3. 3. Informacji o przysługujących komendantowi straży miejskiej w M. pozapłacowych świadczeniach pracowniczych po 1 stycznia 2019 roku i ich wartości (np. telefon służbowy, samochód do dyspozycji, miejskie parkingowe, itp.);
4. 4. Kopii wniosków o przyznanie komendantowi straży miejskiej w M. po 1 stycznia 2019 roku premii wraz z informacją o osobie zatwierdzającej premię;
5. 5. Kopii dokumentów poświadczających wykonywanie przez komendanta straży miejskiej w M. czynności o których mowa w § 18 pkt 8 Regulaminu wynagradzania pracowników zatrudnionych w Urzędzie Miasta M. na podstawie umowy o pracę w 1 kwartale 2019 roku, a w szczególności:

1). dokumentów urzędowych (o których mowa w § 18 pkt 8 lit. a w/w Regulaminu) sporządzonych przez komendanta straży miejskiej, 2). kopii dokumentów, z których wynikają inicjatywy komendanta straży miejskiej podejmowane w w/w okresie, 3). kopii zgłoszeń (o których mowa w § 18 pkt 8 lit. h w/w Regulaminu) oraz informacji o ich liczbie w w/w okresie oraz treści;

1. 6. Kopii raportów, wniosków, zawiadomień, sprawozdań, zestawień i pism sporządzonych przez komendanta straży miejskiej w M. i przekazanych burmistrzowi i radzie miasta w I kwartale 2019 roku.

Wyjaśnił, że 18 października 2019 roku również zwrócił się do organu z wnioskiem o informację publiczną w następującym zakresie:

1. 1. Łączne wynagrodzenia brutto w złotych polskich komendanta straży miejskiej w M. za każdy miesiąc począwszy od 1 grudnia 2018 roku. Jeśli organ uznałby tę informację prostą za przetworzoną - wniósł o udostępnienie listy płac w tym zakresie;
2. 2. Kopii delegacji komendanta straży miejskiej w M. za okres po 1 stycznia 2019 roku;
3. 3. Informacji o przysługujących komendantowi straży miejskiej w M. pozapłacowych świadczeniach pracowniczych po 1 stycznia 2019 roku i ich wartości (np. telefon służbowy, samochód do dyspozycji, miejskie parkingowe, itp.);
4. 4. Kopii wniosków o przyznanie komendantowi straży miejskiej w M. po 1 stycznia 2019 roku premii wraz z informacją o osobie zatwierdzającej premię;
5. 5. Kopii dokumentów poświadczających wykonywanie przez komendanta straży miejskiej w M. czynności o których mowa w § 18 pkt 8 Regulaminu wynagradzania pracowników zatrudnionych w Urzędzie Miasta M. na podstawie umowy o pracę w 1 kwartale 2019 roku, a w szczególności:

1). dokumentów urzędowych (o których mowa w § 18 pkt 8 lit. a w/w Regulaminu) sporządzonych przez komendanta straży miejskiej, 2). kopii dokumentów, z których wynikają inicjatywy komendanta straży miejskiej podejmowane w w/w okresie, 3). kopii zgłoszeń (o których mowa w § 18 pkt 8 lit. h w/w Regulaminu) oraz informacji o ich liczbie w w/w okresie oraz treści.

Przyznał, że 4 listopada 2019 r. organ wystosował pismo, w którym udzielił odpowiedzi na pytania 1-3 wniosku z 21 października 2019 r. W zakresie pozostałych pytań tego wniosku, a także całości wniosku z 18 października 2019 r. organ poinformował, że sprawy dotyczące relacji pracownik- pracodawca nie stanowią informacji publicznej, i nie istnieje możliwość zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi strona stwierdziła, że stanowisko organu, jakoby informacje dotyczące relacji pracodawca-pracownik z natury rzeczy nie stanowiły informacji publicznej, jest rażąco błędne i nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawa. Gdyby przyjąć stanowisko organu, to należałoby uznać, iż dopuszczalne jest, by wszelkie organy władz publicznych pozostawały poza jakąkolwiek kontrolą obywatelską w zakresie swojej wewnętrznej organizacji.

Pogląd zaprezentowany przez organ jest także, w ocenie skarżącego, nie do pogodzenia z wyrażoną w art. 33 ustawy z 4 kwietnia 2019 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869) zasadą, iż gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Gdyby bowiem przyjąć stanowisko organu, to należałoby uznać, iż informacje o tym jak organ gminy dysponuje środkami publicznymi w zakresie komendanta straży gminnej, jest niejawna. Obecnie obowiązujące prawo oraz orzecznictwo nie stoją na przeszkodzie uznaniu, że udostępnione powinny zostać informacje o nagrodach i premiach (takich jak we wniosku), przyznanych komendantowi straży miejskiej. O ile bowiem prawo do informacji publicznej jest ograniczone ze względu na prawo do prywatności osoby fizycznej, to ograniczenie to nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne i informacji związanych z pełnieniem tychże funkcji, natomiast komendant Straży Miejskiej jest taką osobą.

Z tego względu uznał, że stanowisko organu, wyrażone w odpowiedzi na wniosek o informację publiczną, jest nie do utrzymania w świetle doktryny, orzecznictwa oraz treści ustawy. Tym samym organ winien udostępnić informację publiczną, zgodnie z treścią wniosku.

Dalej skarżący podniósł, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ udostępnia informację bez zbędnej zwłoki, w terminie nie późniejszym niż 14 dni od złożenia wniosku. Z uwagi na to, że wniosek został złożony 20 września 2019 r. (winno być 21 października 2019r.), termin ustawowy już minął a organ pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wyjaśnił, iż 4 listopada 2019 r. udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego - łącznie odpowiadając na oba wnioski, jako poruszające w zdecydowanej części tożsame treści (mianowicie dotyczące kwestii uzasadnienia premii przyznanych komendantowi straży miejskiej), udostępniając informacje mające walor informacji publicznej, a także informując, w których punktach - zdaniem organu – żądane informacje nie powinny zostać udostępnione jako nie mające takiego waloru.

Mianowicie organ udzielił odpowiedzi na pytania nr 1-3 oraz 6 wniosku z 21 października 2019 r., w szczególności przekazał informację o przysługującym komendantowi straży miejskiej wynagrodzeniu, przesyłając zestawienie wynagrodzeń za poszczególne miesiące, przekazał też kopie delegacji, a także udzielił informacji o pozapłacowych świadczeniach pracowniczych. Wszystkie te informacje, zdaniem organu winny być przekazane, jako mające walor informacji publicznej, odnoszące się do osoby pełniącej funkcję publiczną, a także stanowiące o wydatkowaniu środków publicznych. Organ przekazał także informację w odpowiedzi na pytanie 6 dotyczące kopii raportów wniosków, zawiadomień, sprawozdań, zestawień i pism sporządzonych przez komendanta straży miejskiej w M. i przekazanych burmistrzowi i radzie miasta w I kwartale 2019 roku - i w tym zakresie odesłał skarżącego do BIP, wskazując dokładny adres, pod którym może zapoznać się z biuletynem informacyjnym straży miejskiej (udostępnienie poprzez odesłanie do adresu BIP jest jedną z dopuszczalnych form realizowania prawa dostępu do informacji publicznej zgodnie z art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Nadto organ wyjaśnił, że udostępnił już skarżącemu w odpowiedzi na inny jego wniosek, tj. wniosek z 1 października 2019 r., (w którym w punkcie 3 wnioskodawca zażądał "informacji o wysokości (w PLN) premii i nagród przyznanych w 2019 roku poszczególnym osobom w straży miejskiej w M. oraz tytułów/uzasadnień przyznania premii i nagród") informację zarówno o wysokości premii udzielonej komendantowi Straży Miejskiej w poszczególnych miesiącach, jak również uzasadnienie jej przyznania. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się kopia wniosku w tym zakresie, jak również fragment odpowiedzi dotyczący bezpośrednio premii udzielonej komendantowi Straży Miejskiej. Organ stwierdził więc, że skarżący dysponuje już zarówno informacją o tym, w jakiej wysokości udzielono komendantowi premii, jak również jej uzasadnieniem w takim zakresie, w jakim zostało ono utrwalone przez organ.

W pozostałym jednak zakresie organ uznał, iż wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej.

Pozostały zakres zapytania zmierza z jednej strony do uzyskania informacji, które organ musiałby odtworzyć - bowiem nie zostały one utrwalone w postaci innego dokumentu znajdującego się w aktach pracowniczych - gdyż podstawy do przyznania premii weryfikowane są na bieżąco, a w dokumentach pracowniczych została jedynie wskazana podstawa przyznania premii poprzez odwołanie się do poszczególnych punktów "Regulaminu wynagradzania pracowników zatrudnionych w Urzędzie Miasta M. na podstawie umowy o pracę" przyjętego zarządzeniem Burmistrza M. nr [...] z [...] r Z kolei wniosek o informację publiczną nie może zmierzać do wytwarzania innych, jakościowo nowych dokumentów, które nie znajdują się w posiadaniu organu w momencie udzielania informacji, z drugiej zaś strony wniosek zmierza do weryfikacji pracy komendanta w relacji pracodawca - pracownik, a ta zgodnie z dominującym poglądem Sądów administracyjnych, nie stanowi informacji publicznej.

Powołał się w tym zakresie na wyrok NSA z 7 października 2009 r., I OSK 209/09 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2011 r. sygn. akt: I OSK 391/11.

W piśmie z 13 lutego 2020 r. skarżący wskazał, że "informacja publiczna" jest kategorią odmienną od "dokumentu", bowiem dokument jest zaledwie nośnikiem pewnej formy (treści) oraz, że w swoim wniosku nie domagał się od organu wytworzenia żadnego dokumentu, a wyłącznie udzielenia pewnych informacji. Informacja, która dotyczy pracowników pracodawcy "publicznego", wykonujących pracę, posiada określony walor publiczny, jeśli polega na wykonywaniu zadań władczych, związanych z nakładaniem na określone podmioty konkretnych obowiązków (wyrok WSA w Opolu z 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Op 32/16). Uznał, że te wymogi są spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Tym samym informacje objęte zakresem wniosku dotyczą spraw publicznych i powinny być udostępnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Ponadto w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Ponadto w świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.

Należy wyjaśnić, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zatem celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań.

Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności.

Poza tym należy wskazać, że Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy.

W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje m.in., iż do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego publicznych.

Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p).

Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać:

1. 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej;
2. 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać;
3. 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi Informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej;
4. 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym;
5. 5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji.

Prawo do informacji dotyczy zatem spraw publicznych rozumianych jako przejaw takiej działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, jaka ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych, co nie może być utożsamiane z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. W piśmiennictwie podnosi się, że ustawa o dostępie do informacji publicznej "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku." (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4).

Odnosząc te uwagi ogólne do stanu przedmiotowej sprawy przypomnieć należy, w pierwszej kolejności, że w odpowiedzi na wniosek z 21 października 2019 r. (czyli jeden z trzech złożonych w okresie trzech tygodni, dotyczący wynagrodzenia i dodatkowych świadczeń związanych z pracą, otrzymywanych przez Komendanta Straży Miejskiej) wnioskodawca otrzymał informację z dnia 4 listopada 2019r. o łącznym wynagrodzeniu brutto w złotych polskich komendanta straży miejskiej w M. za każdy miesiąc począwszy od 1 grudnia 2018 roku, kopie delegacji komendanta straży miejskiej w M. za okres po 1 stycznia 2019 roku oraz informacje w zakresie braku przysługujących komendantowi straży miejskiej w M. pozapłacowych świadczeniach pracowniczych po 1 stycznia 2019 roku i ich wartości (np. telefon służbowy, samochód do dyspozycji, miejskie parkingowe, itp.). W zakresie kopii raportów, wniosków, zawiadomień, sprawozdań, zestawień i pism sporządzonych przez komendanta straży miejskiej w M. i przekazanych burmistrzowi i radzie miasta w I kwartale 2019 roku organ odesłał stronę do danych zawartych w Biuletynie Informacji Publicznej.

W tym zatem zakresie organ nie pozostawał w bezczynności, odpowiedzi bowiem udzielono na pytania opisane w pkt 1,2,3, wniosku w ustawowym, 14-dniowym terminie, tj. 4 listopada 2019 r. Organ przekazał także informację w odpowiedzi na pytanie 6 dotyczące kopii raportów wniosków, zawiadomień, sprawozdań, zestawień i pism sporządzonych przez komendanta straży miejskiej w M. i przekazanych burmistrzowi i radzie miasta w I kwartale 2019 roku - i w tym zakresie odesłał skarżącego do BIP, wskazując dokładny adres, pod którym może zapoznać się z biuletynem informacyjnym straży miejskiej (udostępnienie poprzez odesłanie do adresu BIP jest jedną z dopuszczalnych form realizowania prawa dostępu do informacji publicznej zgodnie z art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Kwestia sporna dotyczy natomiast odmowy udostępnienia skarżącemu wnioskowanych przezeń w dniu 21 października 2019 r. kopii wniosków o udzielenie premii (pkt 4 wniosku) oraz kopii dokumentów poświadczających wykonywanie przez komendanta straży miejskiej w M. czynności, które stanowiły podstawę przyznania mu premii (pkt 6).

Należy zwrócić uwagę, że art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Burmistrz M. jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (tj. DZ.U. z 2013 r. poz. 1383) straż gminna - samorządowa umundurowana formacja, może być utworzona do ochrony porządku publicznego na terenie gminy. Zgodnie z art. 6 tej ustawy straż jest jednostką organizacyjną gminy.

Stosownie do treści art. 7 ust. 1 ustawy o strażach gminnych strażą kieruje komendant zatrudniany na podstawie umowy o pracę przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie komendanta wojewódzkiego Policji. Stosunek jaki łączy wójta, burmistrza czy prezydenta miasta z komendantem straży gminnej (miejskiej) ma zatem cywilnoprawny charakter.

Okolicznością niebudzącą wątpliwości w sprawie, jest, że podmioty publiczne, w tym jednostki samorządu terytorialnego przyznając wynagrodzenie swoim pracownikom dysponują powierzonym sobie majątkiem publicznym. Tym samym niewątpliwie dane dotyczące zbiorczych kwot wynagrodzeń, zarówno w zakresie obligatoryjnych jak i fakultatywnych elementów (w tym ostatnim przypadku łącznych kwot wypłaconych premii i nagród) stanowią informację publiczną. Dlatego też w analizowanej sprawie ujawnił organ ile przeznaczył ze środków publicznych na szeroko rozumiane wynagrodzenie komendanta (tj. wynagrodzenie sensu stricto, premie i świadczenia dodatkowe), a więc ujawnił informację w zakresie, w jakim wydatkuje środki publiczne

Natomiast odmowa udzielenia informacji odmówił dotyczyła kopii wniosków o przyznanie komendantowi straży miejskiej w M. po 1 stycznia 2019 roku premii wraz z informacją o osobie zatwierdzającej premię (pkt 4 wniosku) a także kopii dokumentów poświadczających wykonywanie przez komendanta straży miejskiej w M. czynności stanowiących podstawę przyznania premii (pkt 5 wniosku).

Należy uznać, że szczegółowe uzasadnienie faktyczne przyznania premii, zdaniem Sądu, stanowi element działalności każdej instytucji (nie tylko organu władzy publicznej realizującego zadania publiczne), pozostający w sferze jej organizacji i uregulowany przepisami prawa pracy, a nie w sferze realizacji zadań gminy jako jednostki samorządu terytorialnego albo burmistrza jako jej organu wykonawczego. Należy zauważyć w tym miejscu, że co do zasady relacje pracodawca – pracownik nie podlega przepisom u.d.i.p.,, na co wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych (np.. wyroki NSA z 7 października 2009 r, sygn.. akt I OSK 209/09, 8 czerwca 2011 r., sygn.. akt I OSK 391/11 i 24 września 2019 r., sygn.. akt I OSK 504/18, wyrok WSA w Warszawie z 5 kwietnia 2018 r., sygn.. akt II SAB/Wa 576/17).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy ustawy obejmuje bowiem dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (tak zasadnie WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 19/16).

Z uwagi na powyższe, organ zasadnie przyjął, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, a zatem nie może być udostępniona zgodnie z wnioskiem.

Konsekwencją stwierdzenia, że informacja objęta wnioskiem nie stanowi informacji publicznej, jest fakt, że sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następują w drodze decyzji. Zatem, a contrario, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nie obejmuje sytuacji, w której żądana informacja nie jest informacją publiczną. W takim wypadku odmowa jej udzielenia winna nastąpić zwykłym pismem. W sprawie niniejszej organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek w formie pisemnej i uczynił to z zachowaniem 14 – dniowego terminu ustawowego, określonego w art. u.d.i.p. W tym miejscu wyjaśnić należy, że żaden przepis u.d.i.p. nie upoważnia wnioskodawcy do dowolnego określenia terminu, w jakim żąda odpowiedzi tak jak uczynił to skarżący w przedmiotowej sprawie zakreślając organowi termin 7 – dniowy.

Z uwagi na powyższe, zarzut pozostawania organu w bezczynności oraz naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. stanowiącego, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p., okazał się niezasadny, podobnie jak zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.