Uzasadnienie
Pismem z 5 marca 2023r. skarżący L. P. wystąpił do Urzędu Miasta P. o przesłanie imiennego wykazu osób pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem takich funkcji w Urzędzie Miasta P. oraz w pozostałych jednostkach organizacyjnych.
W odpowiedzi z 16 marca 2023r. Burmistrz stwierdził, że nie dysponuje wykazem osób pełniących funkcje publiczne, bo nie ma obowiązku jego tworzenia. Natomiast odnośnie pracowników jednostek organizacyjnych gminy oświadczył, że nie wie kto w takich jednostkach pełni funkcje publiczne lub ma związek z ich pełnieniem i wskazał, że z takim zapytaniem należy zwrócić się do podmiotu zarządzającego daną jednostką. Podał też adresy elektroniczne 6 miejskich placówek i nazwiska ich kierowników.
W związku z udzieloną odpowiedzią, skarżący 17 marca 2023r. wystąpił z kolejnym wnioskiem dot. podobnych pytań, a skarga w tej sprawie została rozpoznana przez tut. Sąd pod sygn. akt III SAB/Gl 146/23.
W szczególności zażądał w nim informacji o osobach pełniących w Urzędzie Miasta funkcje publiczne lub mające związek z pełnieniem tych funkcji - imię, nazwisko oraz pełniona funkcja, wykazu aktualnych wynagrodzeń tych osób z wyszczególnieniem jego składników, skanów dokumentów, w których ostatnio zostały przyznane tym osobom podwyżki wynagrodzeń. Jednocześnie zapytał, czy w związku z faktem, że Burmistrz uznał się niewłaściwym w tej części jego wniosku, która obejmowała pytanie o osoby pełniące funkcje publiczne w jednostkach organizacyjnych Miasta, to czy wniosek strony został przekazany w trybie art. 65 Kpa do tych jednostek zgodnie z właściwością?
Pismem z 27 marca 2023r. Burmistrz:
- 1. przekazał wykaz osób pełniących funkcje publiczne i wydających decyzje administracyjne w Urzędzie Miasta wraz z informacją o wysokości wynagrodzenia ogółem oraz w rozbiciu na wynagrodzenie zasadnicze, dodatek funkcyjny, dodatek specjalny i dodatek stażowy;
- 2. poinformował, że skany dokumentów, na podstawie których przyznano podwyżki nie zawierają informacji publicznej, gdyż dokumenty te stanowią akt kierownictwa wewnętrznego pozostający w sferze organizacji urzędu i uregulowany przepisami prawa pracy. Dotyczą one indywidualnej sytuacji pracownika, więc nie odnoszą się do publicznej sfery działalności organu;
- 3. oświadczył, że nie ciąży na nim obowiązek przekazywania wniosku w trybie art. 65 Kpa, gdyż wniosek o udip nie podlega rygorom Kpa.
W związku ze stanowiskiem organu, skarżący wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą łączną, obejmującą zarówno wniosek z 5 marca, jak i z 17 marca 2023r.
Zarzucił w niej naruszenie:
- 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek;
- 2) art. 1 ust. 1 udip poprzez niezasadne uznanie, że przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie tej informacji na wniosek.
W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o:
- 1) Uznanie za publiczną informację kto z pracowników Urzędu Miasta P. wykonuje obowiązki mające związek z pełnieniem funkcji publicznych oraz nakazanie organowi udostępnienia jej.
- 2) Uznanie za publiczną informację w postaci dokumentów (angaży), na podstawie których zostały ostatnio przyznane podwyżki wynagrodzeń osobom pełniącym funkcje publiczne lub mające związek z pełnieniem takich funkcji.
- 3) Uznanie za publiczną informację, którzy z pracowników Urzędu Miasta P. mają związek z pełnieniem funkcji publicznych, a w związku z tym informację o ich wynagrodzeniach (organ zawęził ujawnione informacje do osób publicznych oraz dwóch pracowników wydających decyzje administracyjne w imieniu burmistrza).
- 4) Zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
- 5) A w związku z powyższym oraz z uwagi na to, że okoliczności sprawy nie dają się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, wniósł o uznanie, że bezczynność Burmistrza w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skargi omówił swoją wcześniejszą korespondencję z organem w kwestii wynagrodzeń pracowników Urzędu, a także omówił wnioski z 5 marca i 17 marca 2023r. Jednocześnie oświadczył, że nie zgadza się z interpretacją organu, a "wszystkie te zabiegi" mają na celu zniechęcenie go i zatajenie informacji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Odnośnie wniosku z 5 marca 2023r., będącego przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie organ oświadczył, że nigdy nie twierdził, że nie ma wiedzy na temat grupy osób objętych wnioskiem, lecz że nie posiada przygotowanego i aktualizowanego katalogu osób pełniących funkcje publiczne i tak też odpowiedział stronie. Mając na uwadze, że wniosek z 17 marca 2023r. dotyczył informacji, a nie zorganizowanego i sukcesywnie aktualizowanego wykazu osób, przekazał stronie wykaz takich osób wraz z podaniem wynagrodzenia każdej z nich oraz wyszczególnieniem składników, jakie wchodzą w jego skład w każdym przypadku. Oprócz wynagrodzeń Burmistrza i jego Zastępcy, wykaz obejmuje także Skarbnika, Sekretarza oraz dwie kierowniczki referatów, zatem prawidłowo wypełnił ciążący na nim obowiązek, a zarzut dążenia do zatajania czegokolwiek uznał za nieuzasadniony. Podtrzymał twierdzenie, że dokumenty pracownicze, związane z zatrudnieniem nie stanowią informacji publicznej, gdyż stanowią jedynie akty kierownictwa wewnętrznego pozostające w sferze organizacji Urzędu, a zatem nie dotyczą publicznej sfery działalności organu. Tym samym organ nie znalazł się w bezczynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest częściowo zasadna.
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 – tekst jednolity, dalej: ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy.
Na wstępie przypomnieć należy, że prawo do uzyskania informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego w ust. 1 zd. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.
Zasady realizacji tego prawa zawiera ustawa z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022r., poz. 902, dalej "udip"), która w art. 1 ust. 1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 2 ust. 1 udip określa kategorię podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji jako "każdego". Stosownie do powołanego przepisu, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej.
Ustawa ta nie definiuje jednak pojęcia bezczynności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie prawa zgodnie podkreśla się, iż organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. np.: wyroki NSA z 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99; 8 lutego 2017 r., sygn., akt II GSK 5346/16; W. Chróścielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I FSK 1881/14, "OSP" 2015, z. 12, poz. 116 oraz przywołana tam literatura).
Zatem dla oceny, czy adresat wniosku pozostaje w bezczynności istotne jest ustalenie, czy jest on zobligowany do żądanego działania. W przypadku informacji publicznej zbadania wymaga, czy należy on do grupy podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, a także czy żądana informacja stanowi informację publiczną.
W przypadku negatywnej odpowiedzi na którekolwiek z powyższych pytań, adresat nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, a zatem jeśli tego nie czyni, nie można mu skutecznie postawić zarzutu bezczynności.
Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 udip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej.
Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) udip, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach.
Przenosząc powyższe regulacje na stan faktyczny przedmiotowej sprawy Sąd stwierdza, że wniosek strony skierowany był do Urzędu Miasta, a więc nie do organu. Sąd stanął jednak na stanowisku, że do spraw informacji publicznej nie można podchodzić zbyt formalistycznie, gdyż mogłoby to stanąć na przeszkodzie realizacji wspomnianego już konstytucyjnego prawa do uzyskania informacji i wypaczyć cel ustawy, jakim jest – ogólnie mówiąc – społeczna kontrola władzy i zapewnienie transparentności funkcjonowania struktur państwa. Stosownie natomiast do treści art. 33 ust. 3 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 40), kierownikiem urzędu jest wójt, a zatem w przypadku P. – burmistrz. Jest on jednocześnie organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, a więc organem władzy publicznej.
Zatem Sąd przyjął, że to w istocie on jest adresatem wniosku. Biorąc pod uwagę, że wniosek dotyczył udostępnienia informacji o osobach pełniących funkcje publiczne i związanych z ich pełnieniem, uznać należy, że – co do zasady - były to informacje publiczne, a adresat wniosku był zobowiązany do ich ujawnienia.
Na wstępie należy zaznaczyć, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest jedynie wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z 5 marca 2023r.
Zdaniem Sądu we wniosku tym skarżący zażądał w istocie dwóch zbiorów informacji w postaci imiennych wykazów osób:
- 1. pełniących funkcje publiczne i mających związek z pełnieniem funkcji publicznych w UM,
- 2. pełniących funkcje publiczne i mających związek z pełnieniem funkcji publicznych w pozostałych jednostkach organizacyjnych Miasta.
Odnośnie informacji z pkt.
- 2. organ zasadnie poinformował skarżącego, że w celu uzyskania żądanych informacji winien się zwrócić do poszczególnych jednostek i wskazał jednocześnie ich adresy elektroniczne.
Wyjaśniając powyższe stwierdzenie przypomnieć należy, że art. 4 ust. 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej w 5 punktach wymienia podmioty zobowiązane do ujawnienia informacji publicznej. I tak: w punkcie 1. stanowi on o organach władzy publicznej (do których niewątpliwie należy burmistrz), natomiast kierownicy miejskich jednostek organizacyjnych ujęci zostali w pkt. 4., który jako zobowiązanych do udostępnienia informacji wskazuje podmioty reprezentujące (...) jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.
Oznacza to, że w odniesieniu do tej grupy danych organ, do którego skarżący skierował zapytanie ich nie posiada. Żaden bowiem przepis udip nie obliguje adresata wniosku o udzielenie informacji publicznej do jej poszukiwania czy pozyskiwania w celu ujawnienia wnioskującemu, jeśli sam żądanych danych nie posiada. Wręcz przeciwnie: art. 4 ust. 3 udip wprost stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Skoro zatem żaden przepis udip nie nakłada na adresata wniosku obowiązku poszukiwania informacji w celu jej przekazania pytającemu, to nie pozostaje on w bezczynności z tego powodu, że tego nie uczynił. Wobec powyższego, w tej części w pkt. 4 wyroku Sąd oddalił skargę.
Natomiast co do pytania 1. prawidłowo zostały one skierowane do organu, którego dotyczą (z zastrzeżeniem wyjaśnienia relacji pomiędzy Urzędem Miasta a burmistrzem). Odnośnie tego zauważyć należy, że żaden przepis udip nie definiuje ani pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne ani osoby mającej związek z pełnieniem tych funkcji.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006r. o sygn. K 17/05, w orzekł, że "nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną." Tym niemniej Trybunał wyraził wskazówki co do wykładni tego pojęcia stwierdzając, że "Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne.
Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji."
Zgodnie z art. 13 ust. 1 udip udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak, niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.
Wniosek został złożony 5 marca 2023r. Organ co prawda podjął reakcję z zachowaniem terminu wynikającego z ww. art. 13 ust. 1 udip przesyłając stronie pismo z 16 marca 2023r., ale nie zawierało ono informacji, o którą zwracał się skarżący. Adresat wniosku oświadczył bowiem, że nie może przesłać imiennego wykazu pracowników pełniących funkcje publiczne, bo nim nie dysponuje, gdyż nie ma obowiązku jego tworzenia. Tym niemniej trudno stwierdzić dlaczego organ doszedł do wniosku, że chodzi o wykaz istniejący w dniu złożenia wniosku, a nie taki, który dopiero zostanie sporządzony w odpowiedzi na niego.
Zauważyć wszak należy, że gdyby nawet wniosek strony został sformułowany inaczej, np. że skarżący żąda informacji kto w Urzędzie Miasta należy do takich osób odpowiedź w obu przypadkach byłaby taka sama i sprowadzała się do stworzenia listy/wykazu/zestawienia danych personalnych takich osób. Tak zresztą uczynił organ w odpowiedzi na wniosek z 17 marca 2023r. przekazując stronie tabelaryczne zestawienie osób pełniących funkcje publiczne i ich wynagrodzenia w rozbiciu na poszczególne składniki i w sumie łącznej.
Skoro skarżący wystosował wniosek o udzielenie informacji 5 marca 2023r., to w świetle art. 13 ust. 1 udip organ nie załatwiając sprawy do 20 marca 2023r. popadł w bezczynność, o czym Sąd orzekł w pkt. 1 wyroku.
Jednocześnie z akt sprawy wynika, że tę informację skarżący jednak otrzymał i nastąpiło to 27 marca 2023r., zatem zbędne byłoby zobowiązywanie organu do dokonania tego, co zostało już uczynione, wobec czego Sąd umorzył postępowanie w zakresie wniosku o nakazanie organowi udostępnienia jej, o czym orzekł w pkt. 3 wyroku.
W pkt. 2 wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż okoliczności sprawy wskazują, że organ nie unikał celowo ujawnienia informacji, o które chodziło skarżącemu, a jedynie błędnie zinterpretował wniosek, jako odnoszący się do wykazu, który w dacie jego złożenia rzeczywiście nie istniał.
O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 ppsa, przy czym składa się nań tylko wpis sądowy, gdyż skarżący występował osobiście.