Uzasadnienie
Pismem z 13 czerwca 2023r. skarżąca S. S. wniosła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Z. w przedmiocie wniosku o udzielenie informacji publicznej.
W piśmie tym skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez odmowę udzielenia informacji z tego powodu, że – zdaniem organu – wniosek w tej sprawie stanowi nadużycie i wykorzystywany jest w sprawach prywatnych.
W skardze wniosła o:
- - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku;
- - zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu strona wskazała, że 30 marca 2023 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta o udzielenie informacji publicznej w zakresie naliczania podatków od nieruchomości wobec podmiotów wynajmujących lokale mieszkalne w Gminie.
W szczególności zadała w nim następujące pytania:
- 1. Wobec ilu podmiotów wynajmujących nieruchomości mieszkalne został przez Prezydenta Miasta naliczony podatek od nieruchomości według stawki najwyższej przewidzianej w art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych w latach 2018-2023 r.?
1A. Ile spośród tych podmiotów stanowiły podmioty z udziałem Gminy?
1B. Ile spośród tych podmiotów stanowiły spółdzielnie mieszkaniowe?
2. Wobec ilu podmiotów wynajmujących nieruchomości mieszkalne toczą się lub toczyły się przed Prezydentem Miasta czynności (m.in. czynności sprawdzające, kontrole podatkowe, postępowania podatkowe) w kwestii naliczenia podatku od nieruchomości według stawki najwyższej przewidzianej w art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b ww. ustawy w latach 2018-2023 r.?
2A. Ile spośród tych podmiotów stanowiły podmioty z udziałem Gminy?
2B. Ile spośród tych podmiotów stanowiły spółdzielnie mieszkaniowe?
Pismem z 13 kwietnia 2023 r. Prezydent Miasta odmówił udzielenia żądanych informacji wskazując, że wniosek ten stanowi nadużycie i wykorzystywany jest w czysto prywatnych sprawach. Organowi stwierdził, że jest ona stroną postępowania podatkowego w sprawie ustalenia podatku dotyczącego nieruchomości położonych w mieście, do którego Prezydenta został złożony wniosek. Nadto w toku są jeszcze sprawy, które mogą stać się przedmiotem skargi do WSA. Natomiast przedmiotem pisma nie jest kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Pisma składane indywidualnych sprawach przez podmioty, których interesów dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej – tu organ powołał się na wyrok NSA z 14 lipca 2020r., sygn. akt I OSK 2817/19.
Zdaniem strony, informacje, o których udostępnienie się zwróciła, stanowią informacje o działalności organów władzy publicznej. Organ nigdy nie wystąpił do niej o wykazanie szczególnego interesu publicznego, lecz a priori założył, że wniosek stanowi nadużycie i wykorzystywany jest w czysto prywatnych sprawach wnioskodawczyni, co skutkowało niezasadną odmową udostępnienia informacji publicznej.
Skarżąca podniosła, że jest członkiem [...]. Jest to największe w Polsce [...] nastawione na wsparcie wynajmujących w prowadzeniu bezpiecznego i etycznego najmu nieruchomości - liczące ponad 20 tys. członków. Niezależnie od tego z wnioskiem może wystąpić każdy, a kluczowe jest, aby dotyczył on kwestii, która ma znaczenie dla większej ilości osób czy grup obywateli.
Na zmiany legislacyjne dot. opodatkowania najmu nałożyły się również zmiany wykładni przepisów podatkowych kluczowe dla złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 30 marca 2023 r. Zgodnie ze stanowiskiem Ministerstwa Finansów przedsiębiorcy zarabiający na wynajmie mieszkań zapłacą prawie 29 razy wyższy podatek od nieruchomości niż osoby prowadzące najem prywatny, czyli poza działalnością gospodarczą.
Strona stwierdziła, że uzyskanie odpowiedzi pozwoli pomóc szeroko rozumianym przedsiębiorcom wynajmującym nieruchomości mieszkalne (osobom fizycznym, spółkom, spółdzielniom mieszkaniowym, spółkom gminnym) ocenić jaka jest praktyka stosowania przepisów podatkowych w tym zakresie, a nie tylko ich wykładnia wynikająca z wydawanych interpretacji indywidualnych.
Strona oświadczyła, że przedmiotem złożonego wniosku jest zatem kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób czy grup obywateli. Polemizując ze stanowiskiem organu, który w odpowiedzi na przedmiotowy wniosek stwierdził, iż "Udostępnienie informacji publicznej nie może być nadużywane i wykorzystywane w czysto prywatnych sprawach, a z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny" strona stwierdziła, że to, iż jest stroną postępowania nie stanowi przeszkody do udzielenia jej wnioskowanej informacji publicznej, gdyż nie zmienia to faktu, że jest ona istotna dla większej grupy obywateli wynajmujących lokale mieszkalne.
W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że nie sposób uznać jego bezczynności w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, skoro po otrzymaniu wniosku z 30 marca 2023 r. podjął wszelkie niezbędne czynności, tj.:
- • dokonał analizy toczących się wobec wnioskodawczyni postępowań podatkowych w sprawie naliczenia wymiaru podatku od 3 nieruchomości, których właścicielką jest skarżąca. Biorąc pod uwagę fakt składanych przez wnioskodawczynię do organów wyższej instancji odwołań od każdej z decyzji Prezydenta Miasta w sprawie stawki podatku za powierzchnię użytkową mieszkań, które przeznaczane są pod wynajem organ uznał, że zakres przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma charakter indywidualny i nie dotyczy sprawy publicznej;
- • pismem z 13 kwietnia 2023 r. udzielił odpowiedzi na wniosek z 30 marca 2023 r. informując, że z uwagi na próbę realizacji prywatnych interesów wnioskodawcy dane będące przedmiotem wniosku nie mieszczą się w zakresie stosowania ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – tekst jednolity, dalej: ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy.
Na wstępie przypomnieć należy, że prawo do uzyskania informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego w ust. 1 zd. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.
Zasady realizacji tego prawa zawiera ustawa z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022r., poz. 902, dalej "udip").
Udip w art. 1 ust. 1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.
Ustawa ta nie definiuje jednak pojęcia bezczynności.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie prawa zgodnie podkreśla się, iż organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. np.: wyroki NSA z 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99; 8 lutego 2017 r., sygn., akt II GSK 5346/16; W. C., G. do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I FSK 1881/14, "OSP" 2015, z. 12, poz. 116 oraz przywołana tam literatura).
Zatem dla oceny, czy adresat wniosku pozostaje w bezczynności istotne jest ustalenie, czy jest on zobligowany do żądanego działania. W przypadku informacji publicznej zbadania wymaga, czy należy on do grupy podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, a także czy żądana informacja stanowi informację publiczną.
W przypadku negatywnej odpowiedzi na którekolwiek z powyższych pytań, adresat nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, a zatem jeśli tego nie czyni, nie można mu skutecznie postawić zarzutu bezczynności.
Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 udip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej. Wniosek został skierowany do Prezydenta Miasta czyli organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, a zatem organu władzy publicznej. Tym samym spełniona została przesłanka podmiotowa udzielenia informacji.
Koniczne jest zatem zbadanie istnienia przesłanki przedmiotowej, tj. czy żądane informacje wchodzą w zakres pojęcia informacji publicznej.
W sprawie sporne jest nie tylko, czy poprzez żądanie ujawnienia objętych wnioskiem informacji nie dochodzi do nadużycia prawa do informacji publicznej z uwagi na osobisty interes skarżącej będącej stroną postępowań podatkowych, ale także czy w ogóle jest to informacja publiczna. Na to, że w ocenie organu nie chodzi o informację publiczną wskazuje nie tylko forma załatwienia sprawy zwykłym pismem, choć z odpowiedzi na skargę wynika, że organ ma świadomość, że odmowa ujawnienia informacji publicznej winna następować w formie decyzji administracyjnej, ale także treść pisma stanowiącego odpowiedź na wniosek, gdzie organ wskazał, że "sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu."
Odnosząc się do powyższego Sąd orzekający stwierdza, że pojęcie informacji publicznej ma charakter obiektywny. Innymi słowy to, czy dana wiadomość stanowi czy nie stanowi informacji publicznej decyduje jej treść, a nie to, czy odnosi się ona do indywidualnej sprawy czy spraw większej grupy, gdyż istnieje wiele sytuacji, gdy sprawa istotna dla określonej osoby jest jednocześnie ważna również dla innych. Nie oznacza to oczywiście, że w każdym przypadku informacja musi zostać udostępniona. Jednak ograniczenie jej ujawnienia w przypadku osobistego interesu wnioskodawcy nie wynika z charakteru informacji, ale celu jej uzyskania, co może uzasadniać tezę o zamiarze nadużycia tej instytucji i wykorzystania jej nie dla dobra wspólnego, lecz w celach prywatnych.
Wykładni pojęcia informacji publicznej dokonał Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 17 marca 2023r. o sygn. akt III OSK 2615/21.
Stwierdził w nim, że "Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi."
Pogląd ten Sąd orzekający w całości aprobuje i przyjmuje za własny.
Przechodząc na grunt ustawy przypomnieć należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) udip, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego (...).
Skarżąca we wniosku zadała 6 pytań dotyczących wymiaru podatku od nieruchomości wg najwyższej przewidzianej ustawą stawki w rozbiciu na różne grupy podmiotów i tego, czy wobec tych podatników toczyły się lub toczą szeroko rozumiane procedury kontrolne lub wymiarowe w latach 2018-2023.
Skoro środki pochodzące z podatku od nieruchomości stanowią dochód właściwej jednostki samorządu terytorialnego, to przyjąć trzeba, że wchodzą w skład majątku publicznego, a zatem zagadnienia go dotyczące stanowią informację publiczną.
Prowadzi to do wniosku, że rozpoznając wniosek strony organ naruszył prawo materialne, a w szczególności:
- - art. 1 ust. 1 udip stanowiący, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie oraz
- - art. 16 ust. 1 udip, w myśl którego odmowa udostępnienia informacji publicznej (...) przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, poprzez ich niezastosowanie.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 udip, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.
Oznacza to, że wniosek o udip winien spotkać się z reakcją jego adresata w terminie 14 dni od wpływu wniosku, która - w zależności od okoliczności danej sprawy - może polegać na przekazaniu żądanych danych w drodze czynności materialno – technicznej, dokonanej decyzją administracyjną odmowie przekazania, pisemnym przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy w trybie art. 13 ust. 2 udip, powiadomieniu o konieczności wniesienia opłaty wynikającej ze wskazanego we wniosku sposobu lub formy przekazania informacji zgodnie z art. 15 ust. 2 udip, powiadomieniu, że żądana informacja nie może być udostępniona w sposób lub w formie wskazanej we wniosku stosownie do art. 14 ust. 2 udip albo że informacja nie stanowi informacji publicznej albo że adresat wniosku nią nie dysponuje.
W przedmiotowej sprawie wniosek wpłynął do organu 30 marca 2023r. a pismo zawierające odpowiedź organu została przesłana elektronicznie pełnomocnikowi strony 13 kwietnia 2023r., a zatem z zachowaniem terminu. Tym niemniej organ nie udzielił jej w prawidłowej formie. Biorąc pod uwagę, że wniosek obejmował żądanie ujawnienia informacji publicznej organ winien był albo przekazać wnioskodawcy interesujące go dane w formie czynności materialno – technicznej albo podjąć inne kroki traktując żądane dane jak informację publiczną, np. wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia. Stosownie bowiem do art. 16 ust. 1 udip odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.
Nie czyniąc ani jednego ani drugiego organ popadł w bezczynność, o czym – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa - Sąd orzekł w pkt.
1. wyroku. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, aby bezczynność miała charakter rażący. Świadczy o tym fakt, że - jak już wspomniano – organ nie zlekceważył złożonego wniosku i swych obowiązków w zakresie udip i przystąpił do jego załatwienia w terminie wynikającym z tej ustawy, a jedynie błędnie ocenił charakter żądanej informacji jako prywatny. Z tego też powodu Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1a ppsa.
Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, o czym Sąd orzekł w pkt 2. wyroku.
Przy czym wyjaśnić należy, że zobowiązanie do załatwienia wniosku nie oznacza konieczności udzielenia informacji zgodnie z żądaniem strony, lecz podjęcie któregoś z wyżej opisanych, a przewidzianych w udip, działań organu zobowiązanego do udostępnienia informacji. O zasadności udostępnienia informacji publicznej Sąd się nie wypowiada, gdyż przedmiotem tej sprawy była jedynie bezczynność w załatwieniu wniosku strony, a nie sposób w jaki powinno to nastąpić. Jak już bowiem wskazano na wstępie części zważeniowej uzasadnienia, Sąd przeprowadza jedynie kontrolę działania administracji publicznej, zatem zasadniczo nie może się wypowiadać w kwestiach, które nie stały się jeszcze przedmiotem rozstrzygnięcia organu.
Ponownie rozpoznając sprawę organ załatwi ją w formie przewidzianej dla danych stanowiących informację publiczną. W zależności od dokonanych ustaleń faktycznych i ich oceny prawnej bądź to przekaże informację w trybie czynności materialno – technicznej albo – jeśli ewentualnie podjęte czynności doprowadzą organ do przekonania o zasadności odmowy jej ujawnienia – uczyni to w formie decyzji administracyjnej.
Na zasądzone w pkt. 3 koszty postępowania sądowego składa się jedynie 100 zł wpisu od skargi, gdyż strona działała osobiście.
Z uwagi na powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.