Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 2615/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt: II SAB/Wa 565/19 oddalił skargę K. Spółka Partnerska z siedzibą w W. na bezczynność [..] Szpitala Specjalistycznego im. [..] w O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w sprawie z wniosku z dnia 21 czerwca 2019 r.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

K. Spółka Partnerska z siedzibą w W.e we wniesionej skardze na bezczynność [..] Szpitala Specjalistycznego im. [..] w O. podniosła, że w dniu 21 czerwca 2019 r. wystąpiła pismem z dnia 19 czerwca 2019 r. do [..] Szpitala Specjalistycznego im. [..] w O. z wnioskiem o udostępnienie następujących informacji publicznych:

1. 1) informacji dotyczących projektu pn.: "Poprawa jakości życia mieszkańców subregionu [..] poprzez poprawę dostępu do usług publicznych w zakresie rehabilitacji kardiologicznej jako uzupełnienie kompleksowej opieki kardiologicznej w [..] Szpitalu Specjalistycznym im. [..] w O.", współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Osi Priorytetowej VI "Jakość Życia" Działania 6.1 "Infrastruktura Ochrony Zdrowia" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [..] na Lata 2014-2020, w szczególności wniosku o dofinansowanie, umowy o dofinansowanie wraz z załącznikami, jak również wniosku o płatność oraz korespondencji z Instytucją Zarządzającą, w tym także dotyczącą przedłużenia okresu realizacji ww. projektu;
2. 2) protokołów zamówienia publicznego wraz z załącznikami wszystkich prowadzonych w ramach ww. projektu postępowań o udzielenie zamówienia publicznego.

Zdaniem skarżącej, ponieważ do dnia 16 lipca 2019 r. organ nie podjął żadnej czynności, zaś bezczynność organu dotyczy uzyskania przez skarżącą informacji potrzebnych do wniesienia powództwa w sprawie dotyczącej bezpośrednio stosunków skarżącej z organem, a wnioskowane informacje są konieczne do uzyskania z racji biegu terminu przedawnienia, organ może powstrzymywać się z podjęciem stosownych działań, dążąc jedynie do utrudnienia skarżącej przeprowadzenia postępowania dowodowego w toku przyszłego potencjalnego postępowania sądowego. Powyższa okoliczność i pobudki działania organu wskazują zarówno na naruszenie prawa przez organ w stopniu rażącym przez działanie zawinione i pozbawione podstaw obiektywnych, jak i uzasadniają wniosek skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał w pierwszej kolejności, że wniosek o udostępnienie informacji został przedłożony w jednym z pism będących jednocześnie bieżącą korespondencją pomiędzy stronami w zakresie realizacji umowy z dnia 13 marca 2018 r. nr [..]. K. w piśmie z dnia 19 czerwca 2019 r. powołała się na nr postępowania przetargowego: [..] będącego w toku, wskazując: dostęp do informacji publicznej protokołów zamówienia publicznego wraz z załącznikami (...).

Analogicznie prośbę o udostępnienie informacji potraktowano jako udostępnienie informacji z zakresu wyłącznie postępowania przetargowego będącego w toku, w myśl art. 96 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych "Protokół wraz z załącznikami jest jawny. Załączniki do protokołu udostępnia się po dokonaniu wyboru najkorzystniejszej oferty". Protokół wraz z załącznikami przewidziany był do udostępnienia zgodnie z przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych, po wyłonieniu wykonawcy. W dniu 30 lipca 2019 r. Komisja Przetargowa nie dokonała jeszcze wyboru wykonawcy w przedmiotowym postępowaniu przetargowym. Organ poinformował, że informacja publiczna udostępniona byłaby w trybie niezwłocznym, zgodnie z przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych, po wyłonieniu wykonawcy.

Dopiero w dalszej części wniosku wskazano na żądanie skarżącej udostępnienia informacji publicznej, w zakresie całego projektu pn. "Poprawa jakości życia mieszkańców subregionu [..] poprzez poprawę dostępu do usług publicznych w zakresie rehabilitacji kardiologicznej jako uzupełnienie kompleksowej opieki kardiologicznej w [..] Szpitalu Specjalistycznym im. [..] w O." współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Osi Priorytetowej VI "Jakość Życia" Działania 6.1. "Infrastruktura Ochrony Zdrowia" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [..] na lata 2014-2020.

Żądanie to umknęło organowi, dlatego też w tym zakresie [..] Szpital Specjalistyczny w O. nie udostępnił informacji publicznej w terminie ani też nie poinformował, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednakże w dniu 31 lipca 2019 r. [..] Szpital Specjalistyczny w O. przesłał skarżącej żądaną informację publiczną objętą wnioskiem z dnia 19 czerwca 2019 r., natomiast w zakresie udostępnienia wniosku o dofinansowanie, wniosku o płatność oraz korespondencję z Instytucją Zarządzającą w/w projektem – zdaniem organu wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, a więc w ogóle nie podlega udostępnieniu, o czym organ poinformował skarżącą.

Podniesiono, że wnioski o dofinansowanie wraz z wymaganą dokumentacją, w tym wnioskiem o płatność, bezspornie nie mieszczą się w pojęciu informacji publicznej. Organ powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OSK 2855/15), w którym wielokrotnie wypowiedziano pogląd, iż wnioski o dofinansowanie, w tym wniosek o płatność, składane przez podmioty ubiegające się o uzyskanie dofinansowania nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w toku postępowania o udzielenie dofinansowania, jak i po zawarciu umowy o udzielenie dofinansowania. Dotyczy to także sytuacji, w których wniosek o dofinansowanie stanowi następnie załącznik do umowy o udzielenie dofinansowania, należy bowiem odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Zdaniem organu, żądany przez skarżącą wniosek o dofinansowanie jest dokumentem prywatnym, który nie podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się natomiast do żądania skarżącej o udostępnienie informacji w zakresie przesłania korespondencji z Instytucją Zarządzającą w przedmiocie ww. projektu organ stwierdził, że również ta informacja nie posiada przymiotu informacji publicznej.

Tym samym, skoro wniosek skarżącej o udzielenie informacji publicznej został już rozpatrzony, postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie bezczynności organu stało się, w ocenie organu, bezprzedmiotowe i w związku z tym winno podlegać umorzeniu, zaś zwłoka w rozpoznaniu niniejszej sprawy nie przybrała postaci rażącego naruszenia prawa.

Pismem z dnia 4 września 2019 r. skarżąca złożyła oświadczenie o cofnięciu skargi w zakresie wniosku o dofinansowanie, wniosku o płatność oraz korespondencji z Instytucją Zarządzającą wnosząc o zwrot części uiszczonego wpisu oraz podtrzymując skargę w pozostałym zakresie.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca wskazała, że organ, po otrzymaniu skargi wystąpił z prośbą o zmianę sposobu udostępnienia informacji publicznej (pierwotnie skarżąca wnioskowała o udostępnienie informacji poprzez wysłanie skanu dokumentacji na adres mailowy: [..]). Następnie - pismem z dnia 23 lipca 2019 r. wyraziła jednak zgodę na udostępnienie przedmiotowych informacji w formie elektronicznej (skanów) jako plików pdf także na płycie CD, płycie DVD, nośniku USB lub dysku przenośnym USB w sposób zapewniający odczyt dokumentów elektronicznych i informacji opisanych oraz uporządkowanych zgodnie ze strukturą i metodyką nazewnictwa katalogów i dokumentów elektronicznych. W tym samym piśmie skarżąca wskazała, że nośniki informacji udostępnionych w przedmiotowy sposób należy dostarczyć do siedziby Kancelarii. Skarżąca zaznaczyła, że otrzymała tylko część żądanych informacji, bowiem płyta CD/DVD (doręczona skarżącej w dniu 5 sierpnia 2019 r.), na której udostępniono pozostałe ww. informacje została przesłana pocztą w zwykłej kopercie bez stosownego zabezpieczenia i została doręczona w stanie uniemożliwiającym zapoznanie się z jej treścią.

Nośnik był uszkodzony, tj. przełamany na pół. Mając na uwadze powyższe, skarżąca podtrzymała skargę w zakresie pozostałych informacji dotyczących projektu pn.: "Poprawa jakości życia mieszkańców subregionu [..] poprzez poprawę dostępu do usług publicznych w zakresie rehabilitacji kardiologicznej jako uzupełnienie kompleksowej opieki kardiologicznej w [..] Szpitalu Specjalistycznym im. [..] w O.", współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Osi Priorytetowej VI "Jakość Życia" Działania 6.1 "Infrastruktura Ochrony Zdrowia" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [..] na Lata 2014-2020 oraz protokołów zamówienia publicznego wraz z załącznikami wszystkich prowadzonych w ramach ww. projektu postępowań o udzielenie zamówienia publicznego.

W ocenie strony skarżącej, skoro w sprawie nie jest kwestionowane, że na dzień wniesienia skargi organ udostępnił tylko cześć żądanej informacji, to bez względu na to z jakiej przyczyny to nastąpiło, do dnia przekazania wnioskodawcy całej żądanej informacji, organ pozostawał w bezczynności.

Zarządzeniem z dnia 16 września 2019 r. wezwano pełnomocnika strony skarżącej do sprecyzowania pisma z dnia 4 września 2019 r. poprzez wskazanie, w której części cofa skargę - w odniesieniu do struktury wniosku, który składał się z dwóch punktów.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu skarżąca wskazała, że skarga została wycofana w części obejmującej punkt 1 wniosku o udzielenie informacji publicznej w zakresie udostępnienia wniosku o dofinansowanie, wniosku o płatność oraz korespondencji z Instytucją Zarządzającą. Skarga została podtrzymana w zakresie udostępnienia umowy o dofinansowanie wraz z załącznikami oraz całości informacji wskazanych w punkcie 2 wniosku o udzielenie informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż skarżąca żądała od organu informacji, dotyczących jej własnej sprawy, które miały być wykorzystane w celu wytoczenia procesu przeciwko organowi z racji łączącej strony umowy. Skarżąca w skardze zaznaczyła, że bezczynność organu, będąca przedmiotem zaskarżenia w niniejszej skardze, dotyczy "uzyskania przez Skarżącą informacji potrzebnych do wniesienia powództwa w sprawie dotyczącej bezpośrednio stosunków Skarżącej z Organem. Wnioskowane informacje są konieczne do uzyskania z racji biegu terminu przedawnienia, o czym Organ ma wiedzę. Organ powstrzymuje się z podjęciem stosownych działań, dążąc jedynie do utrudnienia Skarżącej przeprowadzenia postępowania dowodowego w toku przyszłego potencjalnego postępowania sądowego".

Fakt ten nie był kwestionowany, nadto w aktach administracyjnych sprawy znajduje się (niepodpisany) protokół odbioru końcowego umowy z dnia 13 marca 2018 r., zawartej między skarżącą a organem, dotyczącej obsługi prawnej projektu "Poprawa jakości życia mieszkańców subregionu [..] poprzez poprawę dostępu do usług publicznych w zakresie rehabilitacji kardiologicznej jako uzupełnienie kompleksowej opieki kardiologicznej w [..] Szpitalu Specjalistycznym im. [..] w O., współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego".

Zdaniem Sądu, wniosek skarżącej nie mógł być rozpoznany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny. Celem złożonego w niniejszej sprawie wniosku skarżącej była jedynie realizacja/ochrona jej indywidualnych interesów. Wobec tego wniosek nie dotyczył sprawy publicznej i nie może podlegać udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro zatem wniosek skarżącej w ogóle nie miał na celu realizacji wartości publicznych, chronionych powoływaną w skardze ustawą, organ nie mógł być uznany za bezczynny.

Z opisanej wyżej przyczyny Sąd uznał za niedopuszczalne częściowe cofnięcie skargi. Częściowe cofnięcie skargi, zdaniem Sądu, zmierzało do obejścia prawa; dlatego konieczne stało się merytoryczne orzeczenie o całości skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła K. spółka partnerska z siedzibą w W. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (oświadczenie w uzupełnieniu skargi kasacyjnej pismem z dnia 4 marca 2020 r.), uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, alternatywnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zarzucając:

1. 1) naruszenie prawa materialnego, tj.:
2. - art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i uznanie, że informacje, o udostępnienie których wnioskowała skarżąca nie dotyczyły sprawy publicznej, podczas gdy wniosek skarżącej dotyczył realizacji zamówienia publicznego, a każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i nie traci przymiotu informacji publicznej ze względu na cel, dla którego jest uzyskiwana przez wnioskodawcę,
3. - art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie i uznanie, że wniosek skarżącej nie dotyczył sprawy publicznej, a informacji we własnej sprawie, podczas gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy realizacji zamówienia publicznego i prawidłowości przygotowania oraz przebiegu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, co stanowiło wyraz troski o sprawy publiczne, a organ udostępnił część informacji (na uszkodzonej płycie CD. tj. w sposób uniemożliwiający de facto zapoznanie się z treścią udostępnianych informacji), uznając że stanowią one informację publiczną podlegającą udostępnieniu,
4. - art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie i uznanie, że z żądania udostępnienia informacji publicznej wynikał jedynie interes subiektywny, podczas gdy skarżąca wnioskowała o udostępnienie informacji związanych z realizacją zamówienia publicznego, czyli informacji o istotnym znaczeniu dla ogółu obywateli, co oznacza, że skarżąca posiadała w uzyskaniu wnioskowanych informacji interes obiektywny,
5. 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 60 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przyjęcie, że "częściowe cofnięcie skargi zmierzało do obejścia prawa, podczas gdy przedmiotowe podyktowane było czynnościami podjętymi przez organ po wniesieniu skargi".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca cofnęła skargę w zakresie wniosku o dofinansowanie, wniosku o płatność oraz korespondencji z Instytucją Zarządzającą. Organ udostępnił natomiast protokoły zamówienia publicznego wraz z załącznikami wszystkich prowadzonych w ramach ww. projektu postępowań o udzielenie zamówienia publicznego na uszkodzonym nośniku, po otrzymaniu skargi.

Częściowe cofnięcie skargi nie miało natomiast na celu obejścia prawa, ale stanowiło reakcję na podjęte przez organ czynności i wyrażone przez organ stanowisko. Sąd nie przywołał zaś przepisów prawa, których obejście miała skarżąca na celu, cofając skargę. Skoro w sprawie nie jest kwestionowane, że na dzień wniesienia skargi organ udostępnił tylko część żądanej informacji, to bez względu na to z jakiej przyczyny to nastąpiło, do dnia przekazania wnioskodawcy całej żądanej informacji, organ pozostawał w bezczynności. W odniesieniu do stanowiska Sądu co do intencji wniosku, skarżąca kasacyjnie wskazała, że powołany w uzasadnieniu wyrok I OSK 1889/17 jest nieadekwatny, skoro skarżąca, występowała w ramach projektu jako wykonawca zamówienia publicznego i zainteresowana była uzyskaniem informacji dotyczących kwestii, która ma znaczenie dla ogółu obywateli. Przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie była realizacja i ochrona indywidualnych interesów skarżącej, a troska o prawidłową realizację zamówienia publicznego oraz wydatkowania środków publicznych.

Skarżąca nie powinna zostać pozbawiona tego prawa z powodu łączącej ją z organem umowy o zamówienie publiczne. Przyjęcie uzasadnienia Sądu prowadziłoby do wniosku, że skarżąca ponosi konsekwencje tego, że starała się uzasadnić swój wniosek i swoje stanowisko, podczas gdy przedmiotowe uzasadnienie nie jest wymagane. W sytuacji, w której o dane informacje wnioskowałby podmiot trzeci, informacje zostałby udostępnione, ponieważ stanowią informacje publiczne. Skarżąca jedynie na marginesie zwróciła uwagę na okoliczność, iż bezczynność organu, będąca przedmiotem zaskarżenia w skardze, dotyczy uzyskania przez skarżącą informacji potrzebnych do wniesienia powództwa w sprawie dotyczącej bezpośrednio stosunków skarżącej z organem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [..] Szpitala Specjalistycznego w O., domagając się przeprowadzenia rozprawy oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zgadzając się ze stanowiskiem Sądu zawartym w zaskarżonym orzeczeniu. Odnosząc się do twierdzeń skargi kasacyjnej organ podniósł m.in., że informacja została przekazana na pełnowartościowej płycie CD, zaś skarżąca kasacyjnie po otrzymaniu informacji nie zwróciła się ponownie do organu o przesłanie "nieuszkodzonej płyty CD". Ponadto przedmiotowe informacje zostały przesłane skarżącej kasacyjnie, która w ramach projektu występowała jako wykonawca zamówienia publicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095). Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.

Zgodnie z art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny odnotował, że podmiot, którego bezczynność zaskarżono został określony jako [..] Szpital Specjalistyczny im. [..] w O., a w istocie podmiotem realizującym wniosek w imieniu [..] Szpitala Specjalistycznego im. [..] w O. jest reprezentujący go Dyrektor Szpitala. Mając na uwadze odformalizowany charakter unormowań ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) - dalej u.d.i.p., uzasadniony szerokim zagwarantowaniem prawa dostępu do informacji publicznej, Naczelny Sąd Administracyjny w tym stanie rzeczy nie znalazł podstaw do przyjęcia braku zdolności sądowej podmiotu, którego bezczynność zaskarżono, ze względu na jego oznaczenie w skardze i sentencji zaskarżonego wyroku.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jak i na zarzutach naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest stwierdzenie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy. W realiach niniejszej sprawy ocena zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymagała jednak uprzedniej oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że w ocenie Sądu "wniosek skarżącej w ogóle nie miał na celu realizacji wartości publicznych", chronionych przepisami u.d.i.p., nie był wnioskiem dotyczącym sprawy publicznej, a zatem wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej i z tej przyczyny Sąd uznał za niedopuszczalne częściowe cofnięcie skargi, jako zmierzające do obejścia prawa.

Konieczna jest zatem w pierwszej kolejności ocena – w granicach podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego – prawidłowości stanowiska Sądu I instancji w zakresie kwalifikacji podpadania treści wniosku z dnia 21 czerwca 2019 r. (dzień nadania wniosku datowanego na dzień 19 czerwca 2019 r.) pod pojęcie informacji publicznej.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały skonstruowane jako zarzuty niewłaściwego zastosowania tego prawa. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy.

Analiza treści zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej wykazuje, że niewłaściwego zastosowania tego przepisu strona skarżąca kasacyjnie upatruje zarówno jako konsekwencji niewłaściwej oceny treści wniosku z dnia 21 czerwca 2019 r. jako niedotyczącej informacji publicznej, podczas gdy wniosek skarżącej dotyczył realizacji zamówienia publicznego, jak i jako konsekwencji niewłaściwej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zakwestionowano bowiem w treści tego zarzutu takie rozumienie powyższego przepisu, według którego informacja o sprawach publicznych traci charakter informacji publicznej ze względu na cel, dla którego jest uzyskiwana przez wnioskodawcę.

Zarzut powyższy nie mógł odnieść skutku w części, w jakiej zakwestionowano w nim prawidłowość oceny treści wniosku z dnia 21 czerwca 2019 r. jako niedotyczącej informacji publicznej. W tej części omawiany zarzut dotyczy bowiem ocen i ustaleń w zakresie istotnego elementu stanu faktycznego, jakim jest treść konkretnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej i ma służyć zakwestionowaniu prawidłowości kwalifikacji i oceny przez Sąd I instancji treści wniosku z punktu widzenia jej podpadania pod zakres pojęcia informacji publicznej. W związku z taką konstrukcją zarzutu należy przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369).

Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie w konsekwencji wadliwej wykładni należy ocenić jako co najmniej przedwczesny, a przez to nieskuteczny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

Jak wyżej wskazano, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jednakże dla skuteczności tak skonstruowanego zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego konieczne jest wcześniejsze skuteczne zakwestionowanie ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego, tj. poprzez podniesienie skutecznego zarzutu w ramach drugiej podstawy kasacyjnej. W rozpatrywanej sprawie nie zakwestionowano poprawności oceny wniosku z dnia 21 czerwca 2019 r. w ramach skutecznie postawionego zarzutu naruszenie przepisów postępowania.

Rozpatrywany zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. okazał się natomiast skuteczny w części, w jakiej zakwestionowano w nim prawidłowość zastosowania art. 1 ust. 1 u.d.i.p. będącego konsekwencją jego błędnej wykładni. Zasadnie strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje takie rozumienie powyższego przepisu, według którego informacja o sprawach publicznych traci charakter informacji publicznej ze względu na cel, dla którego jest uzyskiwana przez wnioskodawcę.

W odniesieniu do powyższego zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 1 u.d.i.p. będącego następstwem jego błędnej wykładni, należy wyjaśnić, że przedmiot prawa dostępu do informacji publicznej, jakim jest informacja publiczna określona w art. 61 ust. 1 Konstytucji jako "informacja o działalności" podmiotów określonych w tym przepisie, a w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jako "każda informacja o sprawach publicznych", jest kategorią prawną podlegającą wykładni. Zarówno Konstytucja, jak i u.d.i.p. wiążą pojęcie informacji publicznej z aktywnością podmiotów wskazanych w tych aktach prawnych, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Wynika to z faktu, że zarówno działalność podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji, jak i sprawa, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wtedy mogą być kwalifikowane jako informacja publiczna, gdy spełniają kryterium "publiczności".

W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie "publiczności" służące m.in. tak podstawowym celom jako definiowanie administracji publicznej, czy kategorii interesu publicznego, jest wiązane z działalnością państwa jako przejętego przez nie zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach (zob. J. Boć, Pojęcie administracji, w: J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2004, s. 16; J. Supernat, Pojęcie administracji publicznej – "państwowe", "powszechnie pojemne i ponadczasowe" oraz "pozapaństwowe, w: J. Korczak (red.): Układ administracji publicznej, Warszawa 2020, s. 114). Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu).

Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.

Granica pomiędzy sprawą "publiczną" a sprawą "prywatną" jest zatem jednocześnie jedną z granic pomiędzy informacją publiczną a informacją niepubliczną. Granica ta nie jest ostra, stąd jej ustalenie w konkretnych sprawach może być problematyczne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wypracowano stanowiska ułatwiające kwalifikowanie określonej informacji jako publicznej, m.in. przyjęto, że nie ma znamion informacji publicznej informacja dotykająca bezpośrednio sfery ad personam (por. wyroki NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10; z dnia 6 grudnia 2019 r., I OSK 3429/18; z dnia 27 września 2019 r., I OSK 2710/17; z dnia 18 września 2018 r., I OSK 2434/16; z dnia 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16; z dnia 19 grudnia 2017 r., I OSK 1380/17) i wiążąca się z ujawnieniem prywatnych danych określonej osoby. Przyjęto również, że przymiot informacji publicznej bez wątpienia posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw.

Natomiast przymiotu informacji publicznej nie mają dokumenty prywatne, które podmiot kieruje do organu administracji publicznej. W rozumieniu u.d.i.p., dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r., I OSK 189/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nie jest informacją publiczną wniosek w sprawie indywidualnej, stanowiący dokument prywatny (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 2002 r., II SAB 180/02; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 1797/10; postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2011 r., I OSK 2154/11), jak i inne pisma procesowe stron (zob. wyrok NSA z 22 marca 2012 r., I OSK 2487/11).

Również w piśmiennictwie wskazuje się, że "Wniosek osoby fizycznej jest dokumentem prywatnym. (...) Wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej, bez względu na to, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny lub też jakiej czynności oczekuje podmiot, składając ten dokument, nie stanowią informacji publicznej. (...) Również akta administracyjne, w których znajduje się ten wniosek, nie są dokumentem urzędowym i dlatego żądanie kopii dokumentów znajdujących się w nich jest bezzasadne. Informacją publiczną może być dopiero rozstrzygnięcie wniosku przez uprawniony organ" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 punkt 26, Lex 2018). Dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu.

Wniosek w sprawie indywidualnej stanowi dowód na okoliczność, że podmiot ten ubiega się np. o wydanie decyzji administracyjnej, a więc składa oświadczenie woli. Oświadczenie to nie stanowi informacji publicznej.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji nie jest kryterium interesu wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej.

Przeczyłoby to istocie prawa dostępu do informacji publicznej, które zarówno w piśmiennictwie prawniczym, jak i orzecznictwie sądowym kwalifikowane jest jako konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe (por. B. Kudrycka, S. Iwanowski, Prawo obywateli do informacji o działaniach organów administracji publicznej, PiP z 1999 r., nr 8, s. 70; A. Piskorz-Ryń, Czy prawo do uzyskania informacji od władz administracyjnych jest publicznym prawem podmiotowym? (w:) Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia. Materiały Konferencji Naukowej Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Łódź 2000, s. 379 i n.; W. Sokolewicz, K. Wojtyczek [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, art. 61.; M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 61; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 grudnia 2010 r., II SAB/Rz 21/10, LEX nr 756149; wyroki NSA: z dnia 3 marca 2017 r., I OSK 1163/17; z dnia 17 marca 2017 r., I OSK 1416/15; z dnia 5 października 2017 r., I OSK 3255/15; z dnia 26 stycznia 2018 r., I OSK 438/16; z dnia 8 lutego 2018 r., I OSK 1828/17; z dnia 12 kwietnia 2019 r., I OSK 1648/17).

Publiczne prawo podmiotowe stanowi wyraz najsilniejszego ukształtowania pozycji prawnej jednostki wobec wspólnoty publicznoprawnej, gdyż wyposaża podmiot tego prawa w przysługujące wobec wspólnoty publicznoprawnej (państwa, wspólnot samorządowych) roszczenie, tj. instrument umożliwiający skuteczne żądanie ściśle określonego pozytywnego zachowania odpowiadającego interesowi prawnemu żądającego bądź skuteczne żądanie nieingerencji w określone, prawnie zagwarantowane sfery wolności, służące wobec objętego tą sytuacją prawną innego podmiotu publicznego prawa podmiotowego (por. W. Jakimowicz: Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze 2002, s. 246-247). Innymi słowy publiczne prawo podmiotowe to sytuacja prawna, w której oparty na normie prawnej interes określonej osoby (będący na tej podstawie interesem prawnym) jest zaopatrzony i tym samym wzmocniony przez wynikające również z normy prawnej prawa publicznego roszczenie o określone zachowanie wspólnoty publicznoprawnej reprezentowanej przez odpowiednie organy. Publiczne prawo podmiotowe zasadza się zatem na interesie prawnym. Każdy podmiot publicznego prawa podmiotowego jest tym samym podmiotem interesu prawnego.

Podstawą normatywną prawa dostępu do informacji publicznej jest art. 61 ust. 1 Konstytucji, z którego treścią koresponduje art. 2 ust. 1 u.d.i.p., i które stanowią o "prawie do" uzyskiwania informacji publicznej. Skoro zatem nie ma wątpliwości, że wnioskodawca jest podmiotem publicznego prawa dostępu do informacji publicznej (bo mieści się w zakresie pojęcia "obywatel" – art. 61 ust. 2 Konstytucji i pojęcia "każdy" – art. 2 ust. 1 u.d.i.p.), to znaczy, że ma interes prawny wzmocniony roszczeniem o uzyskanie informacji publicznej. Każdy indywidulany interes subiektywny rozumiany jako "relacja pomiędzy jakimś stanem obiektywnym, aktualnym lub przyszłym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, które on przynosi lub może przynieść jakiejś jednostce" (zob. J. Lang: Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972 r., s. 98-100) ulega obiektywizacji, gdy znajduje oparcie w normie prawnej.

Zgodnie z ugruntowanymi poglądami piśmiennictwa prawniczego i orzecznictwa interes prawny ma charakter obiektywny właśnie z tego względu, że jest prawny. Interes prawny istnieje bowiem wówczas, "gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego nie decyduje przekonanie zainteresowanego, ale ocena ustawodawcy" (zob. np. wyroki NSA: z dnia 17 stycznia 2020 r., I OSK 3534/18; z dnia 3 października 2013 r., II OSK 742/13; z dnia 22 czerwca 2012 r., II OSK 557/11; z dnia 10 sierpnia 2011 r., II OSK 724/11; postanowienie NSA z dnia 5 lutego 1998 r., I SA/Po 1242/97; por. też: P. Przybysz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, Komentarz do art. 28, teza 7; A. Jochymczyk, w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2010, Komentarz do art. 25(a), teza 2; B. Majchrzak, 1.2. Funkcje procesowe interesu prawnego [w:] Procedura zgłoszenia robót budowlanych, Warszawa 2008, Lex 2021).

Na tle powyższych uwag nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że jeśli celem wniosku jest realizacja subiektywnego indywidulanego interesu podmiotu, który go złożył, to wniosek ten nie dotyczy z tego właśnie powodu sprawy publicznej. Wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który – jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidulanym. Tymczasem zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odwołując się do konstrukcji indywidualnego interesu skarżącej w udostępnieniu informacji publicznej powiązał dodatkowo tę konstrukcję z kryterium "sprawy własnej" jako kryterium dyskwalifikującym publiczny charakter informacji objętej żądaniem wnioskodawców. Powoływane przez Sąd I instancji poglądy orzecznictwa mogą skłaniać do wniosku, że Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym sprawami publicznymi nie są konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. Pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny.

Poglądy takie zaprezentował NSA w wyrokach z dnia 20 września 2018 r., I OSK 1359/18; z dnia 4 kwietnia 2019 r. I OSK 1889/17; z dnia 30 października 2012 r., I OSK 1696/12, z dnia 9 października 2010 r., I OSK 173/09, z dnia 7 marca 2012 r., I OSK 2265/11. Poglądy te odwołujące się określenia "sprawy własnej" chociaż nie wyjaśniające tego terminu (nie uczynił tego również Sąd I instancji) dotyczą sytuacji, w której wnioskodawca udostępnienia informacji publicznej domaga się informacji o jego innej, niż zainicjowana wnioskiem, indywidualnej sprawie i która – w myśl tych poglądów – nie staje się sprawą publiczną tylko z tego tytułu, że dotyczy wnioskodawcy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym tę sprawę, kryterium "sprawy własnej" rozumiane w powyższy sposób jest nieczytelne i w istocie dyskryminujące wnioskodawcę w stosunku do innych osób. Jego przyjęcie prowadzi bowiem do konkluzji, zgodnie z którą wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację, co z kolei oznacza, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Pogląd, zgodnie z którym nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy.

Wzmocnieniu tej argumentacji służą także wnioski wynikające z treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (...)". Na tle tego unormowania zarysował się problem, w jakim stopniu akta dotyczące indywidualnych, często bardzo osobistych spraw obywatela (spraw cywilnych, karnych, administracyjnych), są informacją publiczną i jaka powinna być możliwość dostępu do nich – w trybie określonym przez u.d.i.p. – osób innych niż strona, których akta te nie dotyczą. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, zgodnie z którym strony tych "własnych spraw" mają dostęp do wszelkich informacji prawnie dostępnych, w tym również do informacji publicznych, w oparciu o unormowania poszczególnych procedur. Inne osoby, niż uczestnicy "spraw własnych" mają dostęp do informacji publicznych w "sprawach własnych" innych osób na podstawie u.d.i.p. Poglądy te dodatkowo ugruntowują w przekonaniu, że kategoria "sprawy własnej" nie jest wyznacznikiem kwalifikowania określonych informacji jako informacji publicznych.

Analiza stanowisk, w których sądy posługują się kryterium "sprawy własnej" skłania do wniosku, że akcentuje się w nich w istocie nie charakter sprawy jako przynależnej wyłącznie określonemu podmiotowi, lecz pewne zakresy sprawy ściśle związane z określonymi jej uczestnikami.

Przymiotnik "własny" ma w języku polskim wiele znaczeń i oznacza m.in. "należący do tego, o kim lub o czym mowa; pochodzący od niego; bezpośrednio go dotyczący"; "taki, w którego zrobieniu uczestniczył ten, o kim mowa" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 2, Warszawa 1999, s. 528) i może być synonimem określenia "prywatny" rozumianego jako "dotyczący osobiście kogoś lub jego spraw osobistych", "niezwiązany z żadną instytucją, funkcją, urzędem" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 2, Warszawa 1999, s. 528). Każda sprawa jako przedmiot określonego procedowania, a zatem objęta relacją prawną pomiędzy przynamniej dwoma podmiotami, "nie należy" jedynie do wnioskodawcy właśnie z tego względu, że zaangażowane są w nią również inne podmioty. Nigdy sprawa w znaczeniu prawnym nie będzie związana wyłącznie z jednym podmiotem i nigdy nie będzie dotyczyć wyłącznie jednego podmiotu, a zatem konieczne jest każdorazowe ustalenie w konkretnej sprawie zakresu tego co w niej jest "własne" dla poszczególnych jej podmiotów.

Jeśli zatem w poszukiwaniu odpowiedzi na pytanie, czy określona sprawa ma charakter "sprawy publicznej" (bo o takiej kategorii stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) nawiązuje się do kategorii "sprawy własnej" i to "sprawy własnej" osoby wnioskującej o udostępnienie informacji publicznej, jako do argumentu mającego podważać publiczny charakter sprawy, to nawiązanie to znajduje racjonalne uzasadnienie jedynie przy przyjęciu, że chodzi o ustalenie zakresu sprawy, który "należy" wyłącznie do wnioskodawcy i jako taki nie jest publiczny. To z kolei prowadzi do wniosku, że w tego rodzaju sytuacjach określony zakres sprawy może być "własny" z punktu widzenia wnioskodawcy, jeśli przyjmie się rozumienie słowa "własny" jako synonimu słowa "prywatny". Wówczas te zakresy określonej sprawy, które związane są wyłącznie ze sferą prywatną wnioskodawcy, tj. taką, która w demokratycznym państwie prawnym jest sferą spoza instytucjonalnych relacji pomiędzy jednostką a wspólnotą publicznoprawną, bo dotyczącą kwestii osobistych, można traktować jako obszar "własny" rozpatrywanej sprawy.

Dostrzeganie obszarów "własnych" w sprawach prawnych szeroko rozumianych związane jest z koniecznością rozróżnienia aspektów publicznych od aspektów niepublicznych w działalności zobowiązanego podmiotu, skoro udostępnieniu podlegają wyłącznie informacje o sprawach publicznych.

Aspekty obydwu rodzajów niewątpliwie mogą istnieć w sprawach wnioskodawcy (innych niż ta, w której domaga się informacji) rozpatrywanych na podstawie norm prawnych przez organy władzy publicznej, bo w takich sprawach mamy również do czynienia – obok aktywności wnioskodawcy (aspekt prywatny) - z aktywnością podmiotów bezpośrednio ukierunkowaną na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (aspekt publiczny). W sprawach takich informacje ze sfery prywatnej ich uczestników mogą mieć istotne znaczenie, jednak nawet z tego względu, że są wymagane do podjęcia rozstrzygnięć przez organy rozpatrujące sprawę, nie uzyskują waloru publicznego. Z tego powodu dokumenty prywatne, chociaż niezbędne do realizacji kompetencji organów i podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, takie jak wnioski, odwołania, skargi, zażalenia, nie są kwalifikowane jako informacje publiczne.

Należy też dostrzec, że niewątpliwie splot elementów prywatnych (dokumentów, oświadczeń woli i wiedzy) może mieć miejsce częściej w sprawach, w których podmioty je prowadzące obok realizacji zadań i celów publicznych reprezentują jednocześnie interesy prywatne określonych podmiotów konkurencyjnych wobec innych uczestników sprawy, w tym również wobec wnioskodawcy, gdzie pod pojęciem interesu prywatnego należałoby rozumieć interes nawiązujący do pojęcia prywatności czy dobra prywatnego jako dobra własnego, oderwanego od bezpośredniej relacji pomiędzy jednostką a wspólnotą publicznoprawną, w której ona żyje i w tym sensie "nieinstytucjonalny", a dotyczący zwłaszcza spraw osobistych. W takich sytuacjach aspekt niepubliczny sprawy dominuje nad jej aspektem publicznym.

O ile zatem kryterium "sprawy własnej" jako kryterium służące kwestionowaniu publicznego charakteru wnioskowanej informacji nie znajduje racjonalnych i prawnych podstaw, to konieczne jest dostrzeganie sytuacji zbiegu w określonych sprawach takich jej obszarów, które mają aspekt niepubliczny (prywatny, własny), bo z tego powodu informacje dotyczące tych obszarów nie mają charakteru informacji publicznej.

Powyższe stanowisko stanowi kontynuację poglądów prezentowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 26 listopada 2021, III OSK 4568/21; 7 kwietnia 2022 r., III OSK 4371/21; 17 maja 2022 r., III OSK 1205/21; 14 lipca 2022 r., III OSK 1682/21; 15 lipca 2022 r., III OSK 1362/21).

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny ocenił jako skuteczny zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim zakwestionowano w nim prawidłowość zastosowania art. 1 ust. 1 u.d.i.p. będącego konsekwencją jego błędnej wykładni. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej jako informacji o działalności organów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., czy art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, również w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej" w rozumieniu przyjętym przez Sąd I instancji, ani cel, dla jakiego wnioskodawca żąda udostepnienia informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa, a wówczas prowadzić do odmowy jego ochrony.

Sąd I instancji błędnie rozumiejąc treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wadliwie zastosował ten przepis w realiach niniejszej sprawy, przyjął bowiem w ocenie wniosku z dnia 21 czerwca 2019 r. kryteria nie znajdujące podstaw w treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Nieskuteczne okazały się pozostałe dwa zarzuty naruszenia prawa materialnego. Naruszenia art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (powołanego przy tym nieprecyzyjnie, tj. bez wskazania konkretnego ustępu (konkretnych ustępów), którego prawidłowość zastosowania strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje) w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. (również bez sprecyzowania konkretnej mniejszej jednostki redakcyjnej, z których zbudowany jest ten przepis) strona skarżąca kasacyjnie upatruje bowiem w "uznaniu, że wniosek skarżącej nie dotyczył sprawy publicznej, a informacji we własnej sprawie, podczas gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy realizacji zamówienia publicznego i prawidłowości przygotowania oraz przebiegu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, co stanowiło wyraz troski o sprawy publiczne, a organ udostępnił część informacji (na uszkodzonej płycie CD. tj. w sposób uniemożliwiający de facto zapoznanie się z treścią udostępnianych informacji), uznając że stanowią one informację publiczną podlegającą udostępnieniu", a naruszenia art. 2 ust. 2 u.d.i.p. w "uznaniu, że z żądania udostępnienia informacji publicznej wynikał jedynie interes subiektywny, podczas gdy skarżąca wnioskowała o udostępnienie informacji związanych z realizacją zamówienia publicznego, czyli informacji o istotnym znaczeniu dla ogółu obywateli, co oznacza, że skarżąca posiadała w uzyskaniu wnioskowanych informacji interes obiektywny".

Jak wyżej wskazano i wyjaśniono, nie jest dopuszczalne skuteczne kwestionowanie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego, a ocena treści konkretnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. jednego z istotnych elementów sprawy dostępu do informacji publicznej, ma właśnie taki charakter.

Na tle powyższych uwag w zakresie prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. możliwa jest ocena zarzutu naruszenia przepisu postępowania, tj. zarzutu naruszenia przez Sąd art. 60 p.p.s.a. przez przyjęcie, że częściowe cofnięcie skargi zmierzało do obejścia prawa, podczas gdy było to podyktowane czynnościami podjętymi przez organ po wniesieniu skargi. Zarzut ten okazał się skuteczny

Jak wynika z treści art. 60 p.p.s.a. "Skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności". Treść powołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że wyłącznie w przypadku zaistnienia przesłanek w tym przepisie określonych, sąd nie będzie związany cofnięciem skargi. Warunkiem nieuwzględnienia intencji strony skarżącej rezygnacji z kontroli sądowej zaskarżonego aktu, działania lub bezczynności jest więc stwierdzenie, że cofnięcie skargi ma na celu obejście prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności.

W niniejszej sprawie, co uwarunkowane było przedmiotem zaskarżenia, a więc bezczynnością organu w udostępnieniu informacji publicznej, nie mogło dojść do utrzymania w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Z treści uzasadnienia wyroku wynika ponadto, że podstawą odmowy uznania skuteczności cofnięcia skargi w zakresie wskazanym przez skarżącą było uznanie, że częściowe cofnięcie skargi zmierzało do obejścia prawa. Z akt sprawy wynika, że skarżąca wyraziła wolę cofnięcia skargi w zakresie wniosku o dofinansowanie, wniosku o płatność oraz korespondencji z Instytucją Zarządzającą, akceptując otrzymane przez organ stanowisko, przekazane jej po wniesieniu skargi do sądu.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w ocenie Sądu cały "wniosek skarżącej w ogóle nie miał na celu realizacji wartości publicznych", chronionych przepisami u.d.i.p. i z tej przyczyny Sąd uznał za niedopuszczalne częściowe cofnięcie skargi, zmierzało ono bowiem – w ocenie Sądu - do obejścia prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach niniejszej sprawy, w której taka ocena wniosku nie znajdowała podstaw w treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a sam wniosek obejmował szereg żądań dotyczących konkretnych informacji, mogących stanowić przedmiot odrębnych samodzielnych wniosków, dopuszczalne było częściowe cofnięcie skargi w zakresie żądań, które zostały już zrealizowane poprzez udzielenie informacji jako niemające charakteru zmierzającego do obejścia prawa. Pogląd o dopuszczalności w określonych sytuacjach częściowego cofnięcia skargi prezentowany w doktrynie prawa administracyjnego jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem trafnym (zob. T. Woś, w: H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 60, teza 11). Brak jest bowiem podstaw do uznania, że z uwagi na częściowe podtrzymanie skargi, zachodzić będzie każdorazowo konieczność jej rozpoznania w całości. Wyłącznie usiłowanie obejścia prawa, a zatem uniknięcie sądowej kontroli zaskarżonego aktu, czynności czy bezczynności lub sytuacja, w której cofnięcie skargi spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności stanowią przesłanki odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego. W niniejszej sprawie uznać należy, że cofnięcie skargi w części wskazanej w piśmie z dnia 6 września 2019 r. (doprecyzowane w piśmie z dnia 1 października 2019 r.) było w świetle art. 60 p.p.s.a. dopuszczalne i skuteczne. Częściowe cofnięcie skargi w zakresie żądań, które zostały już zrealizowane poprzez udzielenie informacji publicznej nie mogło zmierzać do obejścia prawa, gdyż brak podstaw do doszukiwania się w zamiarach strony skarżącej doprowadzenia do sytuacji, która byłaby nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań zgodności z prawem.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w punkcie 1 wyroku w ten sposób, że zawarł w nim na podstawie art. 189 p.p.s.a. postanowienie o uchyleniu zaskarżonego wyroku w części, w której w związku z cofnięciem skargi przez stronę skarżącą postępowanie sądowe podlegało umorzeniu i o umorzeniu postępowania sądowego w tym zakresie, podzielając pogląd, zgodnie z którym "Artykuł 161 § 1 p.p.s.a. obejmuje wypadki bezprzedmiotowości postępowania, takie jak cofnięcie skargi, śmierć strony czy bezprzedmiotowość postępowania. Spełnienie którejkolwiek z tych przesłanek powoduje, że zaskarżony wyrok powinien zostać uchylony w trybie art. 189 p.p.s.a" (zob. B. Dauter, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 886). W punkcie 2 wyroku Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu w pozostałym zakresie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i o przekazaniu w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Ze względu na to, że przyjęte przez Sąd kryteria oceny wnioskowanej informacji jako informacji publicznej okazały się wadliwe, bo nieznajdujące podstaw prawnych, a do innych kryteriów Sąd nie nawiązywał, w toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd I instancji oceni charakter wnioskowanej informacji uwzględniając wskazaną wyżej wykładnię prawa i ponownie oceni, czy organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku na podstawie przepisów u.d.i.p.

Końcowo stwierdzić należy, że nie zachodziły podstawy do częściowego zwrotu wpisu od skargi, jako konsekwencji jej skutecznego cofnięcia w części. Jakkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny uznał cofnięcie skargi w części za skuteczne, to brak jest podstaw do orzeczenia o częściowym zwrocie wpisu od skargi na bezczynność. Stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Mając na uwadze, że skarga nie została cofnięta w całości, zaś ocena bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej została dokonana, brak było podstaw do zwrotu uiszczonego wpisu w całości. Przepis ten nie daje natomiast podstaw do zwrotu wpisu w części.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.